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(精选)我国公立高校效率的治理制度基础与制度重构 我国公立高校效率的治理制度基础与制度重构xx-12-2摘要高校治理制度是规范高校各利益主体经济行为的一系列制度安排，具体包括委托人制度安排、委托代理制度安排和代理人制度安排。 首先，本文理论阐释了治理制度与高校效率的关系，指出三个方面的治理制度安排共同作用并影响高校效率水平的高低。 然后，具体从委托人制度安排、委托代理制度安排和代理人制度安排三个方面分析了治理制度对我国高校效率的作用机理。 最后，提出了重构我国高校治理制度安排的有关对策。 关键词高校效率，治理制度，委托代理，制度重构效率问题是长期困扰我国高校改革与发展的关键问题之一。 在高校效率成因上虽远未形成统一认识，但对于处于转型期的我国高校来说，治理制度无疑是影响其效率的一个至关重要的因素。 在我国高校中，由于公立高校不论在数量规模，还是在影响力上都处于绝对主导地位，因此，深入探讨我国公立高校效率的治理制度基础与治理制度改进问题具有重要的现实与理论意义。 一、治理制度与高校效率作为一个主要从事教学、科研和社会服务的特殊“生产”组织，高校“生产”活动总是按照人的意志进行的，“生产”什么及怎样“生产”，无不体现人的价值层面上的选择性。 并且，由于高校中各个个体意志上的差异，不可避免地会产生种种冲突，因而高校的“生产”经济活动总是受到人的意志的制约。 由于人的意志约束人的动机及关系上的冲突，因此，与人的意志有关的各种关系是影响高校活动的重要因素，从而影响到高校效率。 也就是说，与人的意志有关的各种关系是高校效率的一个重要。 高校治理的本质是解决人的动机及关系方面的冲突问题，无疑，不同的高校治理制度会形成不同的高校效率。 高校治理问题的产生，根源于高校所有权与经营权的分离以及由此派生的委托代理问题。 从委托代理视角来看，高校本质上是一系列委托代理契约的组合。 我国现行高等教育法规定“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。 ，所以，对我国公立高校而言，存在多层代理链条，产生了多层（有时层又包含多级）委托代理关系。 第一层委托代理关系是全民作为抽象委托人委托教育部等部委或地方政府作为国有出资者代表行使出资人权利；第二层委托代理关系是教育部等部委或地方政府委托高校党委负责领导高校经营；第三层委托代理关系是高校党委委托以校长为首的校、院、系三级管理层负责高校日常运行。 因契约不完备及信息的非对称，为确保代理人不损害委托人利益，就产生了高校治理。 高校治理机制是现代高校的重要制度架构，是规范各利益主体行为的一系列制度安排，具体包括三个方面其一是有关委托人的制度安排，其二是有关实现委托代理激励相容的制度安排，其三是有关代理人的制度安排。 三个方面的制度安排共同作用及影响高校效率的高低。 二、委托人制度安排与高校效率高校治理结构中，教育部等部委或地方政府作为国有出资者代表的是高校的最高统治者，在高校运营中发挥着举足轻重的作用并影响着高校效率。 诺思指出，统治者或国家提供博弈规则都有两重目的，这就是使统治者租金最大化和降低产权制度或规则的交易费用，促进经济增长从而提高规模效率。 但这两重目的并不完全一致，在使统治者（和他的集团）租金最大化的所有权结构与降低交易费用和有效率的体制之间，存在着持久的冲突，这就是通常所说的“诺思悖论”。 从这一悖论出发，当两重目的出现矛盾时，统治者常常选择相对低效率却更能保证统治者租金最大化的产权制度。 产权在高校治理中发挥着基础作用，决定着高校的根本控制权和其它一系列治理结构安排，而高校产权所有者是高校的最终或第一委托人，因此，要对影响我国高校效率的有关委托人制度进行分析，就必须分析高校产权与高校效率的关系问题。 根据科斯定理，只要交易费用为零，初始的合法权利的界定就对资源配置的有效性无关。 反之，如果交易费用不为零，则初始的产权界定对资源配置的有效性有关。 而现实中的交易费用恒大于零，可见，高校的国有产权属性理论上势必影响到高校内部资源配置的有效性。 对于公立高校来说，高校理论上归全民所有，但全民为一抽象概念，无法直接行使权力，不可能直接拥有和管理高校，因此，全民作为抽象委托人委托国家行使高校所有权就顺理成章了，高校的全民所有演变为国家所有，是为首层一级委托代理。 作为国家行政机构的教育部等部委或地方政府行使着国家权力，是国家的化身。 所以，现实中，高校的国家所有往往转变为教育部等部委或地方政府所有，是为首层二级委托代理。 从而导致了政府对高校的不合理行政干预普遍存在，表现为政府通过界定各类高校的相应行政级别对其予以超强的“行政控制”，高校的规模、财政拨款、主要人事任免和人员编制、专业学科设置和招生等都受制于政府行政安排意志，使高校的获得及“生产”要素使用并不是由高校根据自身需要以及外部环境和社会要求变化来适时和自主调整以实现效率最优。 而是根据各级政府管理部门颁布的行政性的条例、规定、办法等确定。 后者虽然并不意味着必然与对“生产”要素的合理使用相排斥，但由于政府目标的多元性势必与高校的目标存在差异或冲突，使得高校“生产”要素的使用难以实现最优。 并且高校在“生产”要素尤其是非教师人员使用变动上不能按照效率原则增加或减少配置，有时，高校不仅不能完全根据效率原则弃用多余的非教师人员，还必须从政府目标出发增加配置从效率角度看不必要的非教师人员，从而影响其运行效率。 所以，现实条件下，由于公立高校委托人制度的缺陷，高校在自身制度选择上存在非自主性，高校既不能按效率原则确定“生产”要素的使用规模和组合比例，也不能按降低各项交易费用的标准调整其边界和规模，从而使高校达到最优状态遇到制度障碍。 三、委托代理制度安排与高校效率委托代理制度安排如能实现激励相容，就可使高校适应环境变化，降低外部交易成本，缩减内部组织成本，减少代理成本。 上述成本的降减，最终体现为高校效率的提高。 现实中，委托代理往往难以激励相容，因为委托人和代理人的实际利益是不一致的，加上信息非对称和人的有限理性导致的委托代理合约不完备的客观存在，就容易产生委托代理激励相容矛盾，而委托代理激励相容矛盾的产生必然造成高校效率的损耗。 我国高校存在全民政府高校党委高校内部管理层等多层代理链条，相应地，多层代理链条环节形成的效率累积损耗也较大，因此，激励相容矛盾的存在是影响高校效率的一个重要原因。 前文述及高校存在三层委托代理关系，因而也相应伴随着三层委托代理激励相容性风险。 第一层即全民与国有出资者代表（包括教育部等部委或地方政府）之间的委托代理激励相容风险。 由于作为终极所有者的全民无法直接行使权力，所以，高校终极产权主体实际上是“虚置”的。 现实中，全民通过系列制度安排委托教育部等部委或地方政府代其行使出资者权利，但后者真实身份是国家职能执行者并不是高校产权真正所有者，其在受托行使高校产权后，必然要进一步委托具体代表。 在具体代表确立中，委托人总是根据能否以及能在多大程度上贯彻其意图来确定代理人，并以此作为考核和激励的内容。 而国家职能目标的非单一性必然导致委托代理矛盾，无人真正对高校效率负责，特别是在监管体系不配套的情况下，更创造了一个寻租空间，这无疑是影响高校效率的一个重要原因。 第二层即国有出资者代表与高校党委之间的委托代理激励相容风险。 由于以党委书记为首的高校党委成员均不是高校产权所有人，所以，产权激励对他们是失效的，在激励不相容同时又缺乏充分有效的制衡机制情况下，他们在决定高校大政方针时往往以寻求自身利益最大化而不是高校利益最大化为目标，不可避免地渗入能使自身利益最大化的考虑因素，从而产生委托代理道德风险。 现实中，由于有效监督机制的缺失，信息的非对称性与人的有限理性，以及高校国有出资者代表自身亦非产权终极所有者和委托权大小模糊等原因，国有出资者代表难以有效辨别代理人的寻租行为，同时，出于社会政治考虑，劣质高校和一些“内耗”代理人不能受到应有惩罚，从而社会不得不以承受高校的整体低效率作为现实选择。 第三层即高校党委与以校长为首的校、院、系三级内部管理层之间的委托代理风险。 委托代理中，高校党委具有双重身份，对国有出资者而言是代理人，对内部管理层而言为委托人。 由于高校党委与代理人都不拥有剩余索取权，在激励不相容情况下，委托代理双方都易产生机会主义行为，表现为系列短期行为和过度职务消费等，这往往以牺牲高校的整体效率为代价。 为保证代理人能对高校忠实负责，实际中，高校党委安排了一系列非产权激励制度，如信仰激励、晋升激励和控制权激励等。 但在我国，由于寻租能谋取巨额利益及我国高校治理有效约束机制的缺失，被发现和查处概率相对较低，惩罚强度较弱，从而使高校内部管理层的“败德”行为不同程度地普遍存在，在很大程度上影响了高校效率。 四、代理人制度安排与高校效率如果高校内外管理者由于种种原因而使自身的积极性不高，或是能力不够（高校的组织机制没能使最优人选来管理高校），势必会导致高校资源的配置不尽合理，导致高校资源配置低效率。 由于高校内部的实际控制权掌握在党政部门任命的党委书记、校长们手中，所以高校效率的治理因素除了考虑道德风险问题以外，还必须解决高校代理人的“不称职”问题。 目前业界对高校代理人的道德风险问题关注得多，而对代理人的教育家精神和管理能力问题顾及得少。 实际上，高校领导人驾驭发展和变革的能力，往往决定着高校的前途和命运，并深深地影响着高校的效率。 高校的发展要求其代理人特别是高校党政一把手拥有先进的办学理念、丰富的专业知识和很强的管理能力且能够自律，但现实却并非如此。 因历史原因，现阶段选择高校党政一把手及其下属管理层群体的市场化程度非常低，对高校领导班子的人事任免主要由教育部等部委或地方政府采用党政干部的遴选标准和手段进行，使得高校领导人虽然符合党政干部标准，但可能缺乏现代高校管理者的素质和能力。 一些高校领导人即使拥有先进办学理念、现代教育观念、丰富的专业知识和管理经验，由于受我国高校特定的考核要求的影响，可能会导致进一步学习的兴趣下降和变革能力的弱化，并产生对自身认知模式的迷信，造成代理人思维方式僵化，难以与高校发展要求相适应。 人类作为一个整体，学习与变革能力是无限的，但是作为一个具体的自然人，其对新事物的学习能力、对新环境的适应能力是有限的，而技术、经济与社会的条件总是会使高校的生存环境不断发生变化，高校代理人在先前阶段形成而且适用的认知与运行模式，在新阶段可能会变得完全不符合实际，此时，原来的经验变成包袱，历史的优势成为发展的障碍，高校代理人管理决策错误也就不可避免，相应地，高校效率也受到影响和制约。 现实中，由于信息非对称和人的有限理性的客观存在，外部无法准确判断高校管理者的能力和努力程度。 同时，由于我国高校控制权高度集中在政府，高校又往往承担着众多政策性负担使高校管理者事实上也不能完全按效率要求配置生产要素，使高等教育质量和高校经营绩效难以进行科学考核，客观上造成了我国高校代理人的“不称职”问题难以有效解决，影响着高校效率的提高。 所以，由于代理人的“不称职”问题所造成的高校管理决策错误与高校运行的低效率的缓解或解决显然有赖于高校治理制度的实质改进。 五、我国高校治理制度安排的重构1.重构高校产权制度按照产权经济学理论，产权界定愈清晰，产权主体愈明确，就愈能使权利主体对经济结果产生稳定预期，从而有效消除组织“生产”中的激励扭曲，最大限度地调动权利主体的积极性，提高“生产”效率。 所以，稳定而有效的产权制度是提高效率的充分条件，要提高高校的运行效率，首先必须明确高校的产权主体。 实践中，可考虑专门成立政府高校国有资产管理委员会（局）或在现有国有资产管理委员会下设高校国有资产管理委员会（局）。 该机构的职责主要包括两个方面一是作为国有资产的投资主体拨付列入中央或地方政府财政预算的高校办学经费；二是作为公立高校产权的全权所有者，行使教育资产出资者权利。 该机构避开了层层行政代理，采取这种运行模式可从源头上自然废止高校及其内部的行政级别制度。 教育产权体制改革后，高校不再是教育部等部委或地方政府直接管理的准行政附属机构。 同时，教育部等部委或地方政府也将从高等教育微观领域退出来，其管理高校的方式转为宏观调控管理，具体为通过法律、政策和规划等手段确保整个高等教育体系的质量和公平。 2.建立和重构高校董事会自1987年2月汕头大学成立国内第一个高校董事会以来，已有多所高校先后成立了董事会，但因其法律地位缺失，目前我国高校董事会形同虚设，所以，有必要全面建立和重构高校董事会。 考虑到目前我国高校因高教法规定而普遍施行高校党委领导下的校长负责制，有必要尽快修订高教法以法律形式确立董事会的地位，实行董事会领导下的校长负责制，董事长是高校的法人代表。 为减少改革阻力，可由高校党委书记作为高校国有资产管理委员会（局）委派代表兼任董事长。 董事会对高校出资人（或股东）大会负责，实行任期制，每届任期为三至五年，可以连任。 其成员主要由高校国有资产管理委员会（局）委派人员（可兼任高校党委成员）、教师代表和独立董事等人员组成。 建立和重构高校董事会之后，董事会是高校内部的最高决策机构，主要负责制定高校发展的方针政策，但并不直接介入高校日常事务。 而校长由校董事会聘请并对董事会负责，受董事会委托行使日常事务经营权。 3.重构高校出资人的利益保障制度安排考虑到现有教职工代表大会大多形同“花瓶”，不能在高校内部治理中有效发挥民主监督职能，为保证高校董事会和内部管理层对高校忠实负责，有必要重构高校出资人的利益保障制度安排。 为此，第一，建立高校监事会。 高校监事会对高校出资人大会负责，职责是监督高校董事会及其领导下内部管理层，使其行为不违背公司全体出资人利益。 考虑到高校的准公共性，监事会可采用共同治理模式，其成员主要由高校国有资产管理委员会（局）委派代表、教职员工代表和学生代表等组成。 第二，加强教职工代表大会建设，虽然教职工群体拥有很大影响力，但单个教职员工个体实力太薄弱。 因此，通过加强教职工代表大会建设并赋予其某些新的职责，使其成为高校内部治理中的重要监督机制。 教职工代表大会的职责包括拥有对涉及教职工切身利益问题的审议权和咨询权，拥有对学校经营活动知情权和咨询权，拥有教职员工监事代表的提名权等。 在教职工代表大会休会期间，作为其常设机构的工会应检查并督促教职工代表大会决议的有效执行。 4.重构高校代理人选择与激励机制高校代理人选择与激励机制需要解决三个问题一是谁来选择高校代理人；二是怎样选择高校代理人；三是选择后怎样激励高校代理人。 从纯理论视角来看，因为高校代理人的最终目的是保护高校全体出资人的利益，理当是只有高校出资人才拥有选择高校代理人的权力，其他任何人都无权替代。 全体社会公民作为公立高校的拥有者，理论上，高校代理人应由全民选出，由于全民为一抽象概念，操作起来难度较大。 但如沿袭目前由教育部等部委或地方政府行政任命高校代理人的模式，又不能从根本上克服高校是政府直接管理的准行政附属机构的弊端。 所以，教育产权体制改革后，政府应从高等教育微观领域彻底退出来，高校代理人可由高校国有资产管理委员会（局）通过市场机制选聘产生。 其选择高校代理人的范围适宜面向全球，选择的标准应该是具有教育家精神和驾驭高校发展和变革的能力。 选择后必须改善目前高校代理人激励方式，进一步拓展非产权激励方式。 为此，在加强晋升激励和控制权激励等传统机制的同时，须要引入市场薪酬激励机制，变革长期僵化的高校薪酬体系。 5.重构高校年度财务报告制度规范和公开披露高校年度财务报告是改善高校治理状况的重要基础制度安排。 我国高校财务报告制度目前遵循的是1998年财政部颁布的高等学校会计制度（以下简称制度），根据该制度的规定，高校会计报表不需外部审计，不对外公开，只向财政部门和上级单位报送。 所以，我们可通过规范和公开披露高校年度财务报告来提高高校治理信息透明度。 在规范高校年度财务报告方面，对高校管理层提供何种信息需要做出明确规定。 为此，需要进一步充实和规范现有财务报告内容。 高校现行报送的三张财务报表远远不能满足高校治理信息使用者的需求。 高校未来的财务报告除资产负债表、收入、费用和基金变动表外，还应增加现金流量表、财务报表附注、内部管理层对高校财务状况、经营业绩和现金流量情况的陈述性说明以及其他高校治理状况补充信息。 在充实和规范现有财务报告之后，财务报告必须进行外部审计