行政管理学的基本概念及意义(ppt 203页).ppt

行政管理学 第一章行政学的基本概念 对于行政 不同的国家有不同的理解 本章从分析国内 国外行政学家对行政的理解入手 在进行多方比较的基础上 建立了对行政的理解与认识 一门学科的成熟程度是以其学科体系的完善程度为标志的 行政学学科体系的建构问题 由于学派的不同及各国行政学体系建立的背景不同 至今尚未有统一定论 在我国关于行政学体系建构问题仍处在探讨之中 本章以系统论为指导思想 以行政主体为行政学研究的逻辑起点 以行政主体功能 行政主体行为 行政主体活动保障 行政主体活动目的为内容 将行政主体的运作看做为一个系统运行过程 展开对行政学体系的建构 把行政学体系归结为行政主体的运行过程及其规律来加以研究 本章要点 第一节行政学概述第二节行政学研究的意义及方法 第一节行政学概述 行政这个概念 在行政现象已有几千年的历史和行政学建立已有100多年历史后的今天 仍未有一个在世界范围内所公认的 确切的统一定义 这是科学发展史中少见的现象 这种现象足以说明行政的复杂性 多样性 综合性 以及行政所具有的生命活力 百年来 世界上各国的政治学家 管理学家 行政学家等均从不同的角度给行政下过许许多多的定义 从历史发展的过程来看 在早期这些定义侧重于政治层面 而后则侧重于管理层面 再后则侧重于法律层面 本节要点 一 行政的涵义二 行政学研究的对象及范围 一 行政的涵义 从政治的角度说明行政 2 从管理的角度说明行政 3 从法制的角度说明行政 二 行政学研究的对象及范围 1 国内研究状况 从行政组织的主体地位来确定行政对象 从行政活动规律角度来确定行政对象 从法律的角度来确定行政对象 从行政的不同层次角度来确定行政对象 从行政现象与行政行为关系的角度来确定行政对象 2 概念界定 行政学是一门研究国家行政组织依法对国家政务进行有效管理的规律及其应用的科学 理解 第一 行政学研究的主体是国家行政组织 第二 行政活动的前提是依法行政 第三 国家政务 包括国家事务 社会公共事务 行政机关自身事务是行政学研究的对象 第四 行政学研究的目的是提高行政效率 第五 行政学研究的实质是探求和揭示行政活动的规律 它的表现形式为行政管理的原理 原则 程序和方法 第六 行政学研究的出发点与归宿点是理论与实际的结合并取得良好效果 否则 行政学本身就失去了存在的价值 三 行政学的学科特点 行政学是一门综合性学科 行政学是一门实用性学科 3 行政学是一门工具性学科 行政学是一门系统性学科 行政学是一门发展性学科 第二节行政学研究的意义及方法 一 行政学研究的意义二 行政学研究的方法 一 行政学研究的意义 1 行政学研究有利于发现行政活动的规律 促使社会主义上层建筑更加适应于经济基础的发展要求 2 行政学研究有利于培养和造就适应社会发展要求的行政人员 行政学研究有利于发现和克服目前行政活动中存在的弊端 推进行政改革 建立适应现代化建设要求的行政体系 行政学的研究有利于借鉴和吸收世界各国行政学研究成果 二 行政学研究的方法 哲学研究方法 法学研究方法 事实研究方法 又称行政调查法 比较研究方法 系统研究方法 又称环境研究法 案例研究方法 又称个案研究法 摸拟研究方法 第二章行政学说的历史发展 本章从西方行政学说发展与中国古代行政思想挖掘的两条线索 以时间为顺序探寻行政学说发展的历史轨迹 本章分六个阶段详尽地描述西方行政学演变的历程 并侧重对这一进程进行了理性的分析 与此同时 也挖掘了中国古代行政思想的精华 需要指出的是 由于篇幅的限制 只能介绍部分代表人物及思想 而且由于社会制度 历史条件 民族文化等因素的影响 所介绍的人物及思想可能具有某种局限性 或存在某种分岐与争论 对于中国古代行政思想的挖掘与阐述也仅仅是一部分 中国古代行政思想之浩瀚决不是一章的内容所能容纳的 本章要点 第一节西方行政学的创立与发展过程第二节中国行政思想发展和研究现状 第一节西方行政学的创立与发展过程 一 提出与创立时期 1887年 1918年 二 正统时期 1919年 1945年 三 批评与转变时期 1946年 1959年 四 应用与发展时期 20世纪60 70年代 五 挑战与创新时期 20世纪70 80年代 六 总结与探索时期 20世纪80年代以来 一 提出与创立时期 1887年 1918年 一 1887年 威尔逊 ThomasWoodrowWilson 发表了著名论文 行政学之研究 大约一个世纪后 美国行政学会议定 该文是将行政管理作为独立的专门研究领域的开端 威尔逊被誉为行政学的奠基人 二 弗兰克 J 古德诺 FrankJ Goodnow 是美国政治学学会的奠基人之一和第一任主席 他对行政学从政治学中分离出来起了强有力的推动作用 在1900年出版的著作 政治与行政 一书中 他对政治 行政二分法进行了认真的论证 三 泰罗 FrederickW Taylor 倡导的科学管理运动 使人们将政府行政与管理的科学化联系在一起 四 享利 法约尔 H Fayol 出版了 工业管理和一般管理 一书 对管理 法文为 Fonctionadministrative 应译为 行政管理职能 的职能 要素和一般原则进行了系统的论述 他的另一篇有影响的论文 国家的行政管理理论 于1923年被译成英文 法约尔首先确定了在所有的工业企业中都包括六大类活动 第一 技术活动 第二 商业活动 第三 财政活动 第四 安全活动 第五 会计活动 第六 行政管理活动 二 正统时期 1919年 1945年 韦伯 MaxWeber 是现代官僚制度理论的奠基人 怀特 LeonardDupeeWhite 的 行政学导论 出版 该书全面反映了正统时期行政学的理论观点 这是公认的最早的行政学通行教科书 从某种意义上说 这本书的出现意味着行政学作为一门学科的诞生 卢瑟 古利克 LuthcrGulick 与他的英国同事林德尔 厄威克 LyndallUrwick 编辑出版论文集 行政科学文集 对法约尔有关管理过程的论述进行深入探讨 该书被认为是达到这一 正统时期的顶峰 切斯特 I 巴纳德 ChesterI Barnard 受霍桑实验的影响 在其 行政的职能 一书中 对正式组织和非正式组织的关系作了进一步的探讨 美国人本主义心理学家A H 马斯洛 A H Maslow 的需要层次论 这是提出最早 影响早大的一种激励理论 三 批评与转变时期 1946年 1959年 对传统的管理理论的批评和新的理论的形成 赫伯特 A 西蒙 HerbertA Simon 约翰 高斯 JohnGaus 弗雷德 里格斯 FredRiggs 保罗 享森 阿普尔比 PaulH Appleby 沃尔多 DwightWaldo 等 2 多元化趋势的进一步发展 C 诺斯科特 帕金森 C NorthcoteParkinson 道格拉斯 M 麦格雷戈 DouglasMurruyMcGregor 查尔斯 E 林德布洛姆 CharlesE Lindblom 等 从总的趋势看 行政学的发展是以对传统的管理理论的批评为动力的 由于这种批评往往是和心理学 社会学 经济学 管理学 政治学 人类学 行为科学 计算机科学 运筹学 系统论 控制论 信息论等各个学科的新的发展交织在一起 因此它所涉及的范围非常广泛 同时也使行政学的研究更显露出跨学科的性质 四 应用与发展时期 20世纪60 70年代 1 政策分析的兴起 1967年叶海卡 德罗尔 YehezkelDror 发表题为 政策分析员 政府机构中的一种新的职业角色 的长篇论文2 管理科学的发展 1966年 卡茨 DanielKatz 卡恩 RobertL Kahn 合著的 组织和系统概念 3 组织发展学研究 1967年 本尼斯 WarrenBennis 发表著作 未来的组织 4 比较行政学的繁荣 赫伯特 考夫曼 HerbertKaufman 1969年发表 行政分权与政治权力 1969年 劳伦斯 J 彼得 LaurenceJ Peter 和雷蒙德 霍尔 RaymondHull 合著的 彼得原理 一书提出了一条与帕金森定律一样揭露官僚制组织弊端的原理 即 彼得原理 五 挑战与创新时期 20世纪70 80年代 1 新公共行政运动 1971年 美国出版 论新公共行政学 明罗布鲁克观点 一书 其中最具代表性的文章是乔治 弗雷德里克森 GeorgeFrederickson 的 论新公共行政学 2 公共服务理念 美国学者弗雷德里克 莫舍FrederickMosher 在1971年发表的 短暂社会中的公共服务 一文中 对当代政府所处的两难困境和新的社会环境对政府行政的要求提出了独到的见解 3 公共评估研究 最有影响的是艾伦 威尔达夫斯基 AaronWildavsky 1972年发表的 自我评估的组织 一文 1972年 韦斯 Carol H Weiss 的 评估研究 评估计划有效性的方法 一书 对政府计划评估的目的 问题和方法进行了详细阐述 六 总结与探索时期 20世纪80年代以来 对本学科历史发展进行回顾和反思 企业家政府 理论的兴起政策科学的繁荣公共选择理论影响深远公共参与 政府间关系 尤其是中央和地方的关系 行政文化和行政环境 行政生态学 等的研究 在80年代进一步为理论界所重视学习型组织理论的形成 第二节中国行政思想发展和研究现状 一 中国古代行政思想 一 民本思想 二 法治思想 三 用人思想 四 监察思想二 中国近现代行政学研究状况 一 近代中国行政学发展 二 现代中国行政学构建 第三章行政组织 行政组织是行政活动的主体 是行政管理活动得以展开的物质承担者 行政过程中的一切活动都是以行政组织为基础而展开的 得力的行政领导 合理的人事行政 可行的行政决策 有效的行政监督 畅通的行政沟通 合谐的行政协调 均依赖于科学合理的行政组织 因此 行政组织始终是行政学的最基本问题之一 并始终为各国政府及行政学研究所重视 本章首先论述了行政组织的定义 特性 构成要素等基本概念 介绍了行政组织理论的基本观点 其次 论述了行政组织目标 作用以及行政组织的具体结构 原则 再次 论述了行政组织的体制类型及非正式组织 全章从对行政组织的抽象描述逐步转化为具体的论述 本章要点 第一节行政组织概述第二节行政组织理论第三节行政组织目标第四节行政组织结构第五节行政组织原则第六节行政组织体制第七节非正式组织 第一节行政组织概述 一 行政组织的涵义二 行政组织的要素三 行政组织的特征四 行政组织的类型五 我国的行政组织 一 行政组织的涵义 行政学所研究的是狭义的行政组织 狭义的行政组织是指依一定法律程序建立的 行使国家行政权力 管理社会公共事务的政府组织机构实体 静态的行政组织结构 动态的行政组织过程 生态的行政组织环境 心态的行政组织意识 二行政组织要素 1 物质要素 1 人员 2 经费 3 物质条件2 精神要素 1 组织目标 2 权责结构 3 人际关系 三 行政组织的特征 1 阶级性2 社会性3 服务性4 权威性5 法制性6 系统性 四 行政组织的类型 对于行政组织类型的划分 可以按不同的标准 从不同的角度进行分类 按照行政组织的职权范围和作用不同可划分为以下几种类型 领导机关职能机关办公机关参谋咨询机关派出机关 五 我国的行政组织 我国的行政组织是一个体系完整 职能齐全的行政系统 我国的最高权力机关是全国人民代表大会 国务院是在其监督和领导下的最高行政机关 同时 各级人民政府都必须在各级人民代表大会的监督和领导下行使权力 开展政务活动 我国行政组织从纵向层次看有中央政府 地方政府和基层政府三级 我国行政组织从横向分工上看 是依工作性质不同而划分为不同的工作部门 第二节行政组织理论 一 传统时期的组织理论二 行为科学时期的组织理论三 系统科学时期的组织理论四 组织文化理论五 学习型组织理论六 马克思主义的组织理论 第三节行政组织目标 一 行政组织目标的涵义及特征目标即方向和最终结果 一致性 社会性 明确性和层次性 二 行政组织目标的类型总目标 分目标 个人目标三 行政组织目标的作用组织合理化 考核依据 组织协调 合作意识四 行政组织目标的合理化社会承认 组织能力 团结状态 成员意识 第四节行政组织结构 一 行政组织结构的涵义二 行政组织结构的功能三 行政组织结构的层级化四 行政组织结构的部门化 第五节行政组织原则 一 现代西方行政组织原则的主要内容二 我国行政组织原则的内容1 服务原则2 目标原则3 完整统一原则4 精简原则5 法制原则 第六节行政组织体制 一 首长制与委员会制二 集权制与分权制三 完整制与分离制四 名誉市长制与市经理制 第七节非正式组织 一 非正式组织的涵义和特征二 非正式组织形成的原因三 非正式组织的功能四 非正式组织的运用 第四章行政领导 第一节行政领导概述第二节行政领导方式第三节行政领导者第四节行政领导群体结构 行政领导是行政主体的基本构成要素之一 行政组织的各个部分要形成一个统一的整体并发挥其功能 就必须有统一的组织和指挥 从而就显示出了行政领导的作用和重要性 行政领导是一种活动过程 而行政领导者是具有一定行政权力 行使领导职能的个人 二者是不能混淆的 本章首先论述行政领导的含义 本质及基本职能 并在此基础上阐述了行政领导行为方式的理论 这些理论涉及到了领导因素 领导环境 领导情境的问题 其次 本章阐述行政领导者的影响力 个人素质理论及行政领导群体最佳结构问题 第一节行政领导概述 一 行政领导的含义及特征二 行政领导的本质三 行政领导的地位和作用四 行政领导的基本职能 行政领导是领导活动的一种 是国家行政系统中的各级行政首长和行政领导集团通过决策 指挥 监督 协调等手段 依法行使其权力与影响以完成行政目标的活动过程 行政领导的本质是服务 即为人民服务 行政领导在国家行政管理活动的各方面和全过程中处于主导地位 没有行政领导活动也就没有行政管理 行政领导的基本职能是指行政领导行为的责任范围 第二节行政领导方式 一 行政领导方式的理论描述二 行政领导方式的类型三 行政领导方式的运用 1 领导行为四分图模式 也称为两维理论 领导方格模式 也称为管理方格理论 领导生命周期理论与领导行为连续带理论 2 按行政领导权力运用和控制程度可分为集权式 分权式 放任式领导方式 按行政领导决策指挥方式不同可划分为强制式 说服式 激励式 示范式领导方式 按行政领导对人对工作的不同态度可将领导方式分为重事式 重人式与人事并重式领导方式 3 根据工作性质和内容不同 采取不同的领导方式 根据工作环境 工作机构的不同采取不同的领导方式 根据被领导者的素质不同采取不同的领导方式 根据上下级关系的不同采取不同的领导方式 第三节行政领导者 一 行政领导者的含义及其产生方式二 行政领导者的影响力三 行政领导者的基本素质 领导 leadership 和领导者 leader 是两个不同的概念 行政领导者是指各级行政组织中承担计划 组织 指挥和协调等领导职能的人 行政领导者是行政领导活动中的关键要素 领导是指引和影响个体 群体或组织来实现所期望目标的各种活动过程 行政职位 职权 职责是行政领导者从事行政领导活动的基本条件 行政领导产生的方式 选举制 委任制 考任制 聘任制 权力性的影响力 非权力性的影响力 政治素质 专业素质 文化素质 管理素质 心理素质 生理素质 第四节行政领导的群体结构 一 行政领导群体结构的含义二 现代行政领导群体的结构三 行政领导群体结构优化的原则 1 行政领导群体结构是指行政领导集团中由不同素质 年龄 智能 气质和不同专业 知识的人才的合理排列组合 2 知识结构 年龄结构 能力结构 气质结构 3 相互补充的原则 整体功能的原则 相对稳定的原则 自我调整的原则 第五章人事行政 本章要点 人事行政的涵义 功能 意义现代人事行政的主要趋向及特征现代人事行政制度的核心表现形式 国家公务员制度西方公务员制度与我国公务员制度比较 第一节人事行政概述 本节要点人事行政的涵义人事行政的功能人事行政的意义现代人事行政的主要趋向及特征 一 人事行政的涵义 一 人事的涵义 人事 一词在我国古代就被广泛使用过 指的是世间的人情事理 其内涵广泛 与现代 人事 一词的涵义不同 现代管理学中的 人事 概念则专指人们在社会生产和社会生活中形成的人与人 人与其所做事之间的社会关系 即人要去做事 事要人去做 二 人事管理的涵义 人事管理是指运用科学管理方法和手段 组织 协调 控制社会生产活动中形成的人与事 人与人的相互关系 达到人事相宜 人尽其才 事竟其成的一系列管理活动 人事管理有广义和狭义概念之分 广义的人事管理是指对参与全社会生产过程中的全部人与事 人与人之间关系的管理 狭义的人事管理则是指对特定的一部分人与事 人与人之间关系的管理 三 人事行政的涵义 1 人事行政是狭义上的人事管理 它以行政机关工作人员为特定的管理对象 2 人事行政 PersonnelAdministration 是指国家行政机关运用科学的管理手段 凭借一系列法规 制度 措施对国家行政活动中形成的行政事务与行政人员之间的关系以及行政工作人员之间的关系进行的组织 协调 控制 监督等管理活动 3 对人事行政概念的理解 1 人事行政特指政府对其工作人员的管理活动 人事行政的范围仅限于政府系统内部 在西方国家中 为与其他领域的人事管理活动区分开 人事行政又叫作 公共人事行政 而 人事管理 一词 一般是指除政府系统以外的其他领域 主要是指工商企业界的人事管理活动 3 对人事行政概念的理解 2 人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人事行政制度 对政府人事问题所作的规划 决策 组织 指挥 协调 控制等管理活动 人事管理制度 是指政府对其工作人员管理所作出的种种系统化 规范化的规定 人事行政制度并非人事行政本身 它只是人事行政实施所依据的规则 而人事行政在一定程度上可以看作是人事行政制度的实际运作 3 对人事行政概念的理解 3 人事行政的根本目的是力求政府中人与事的协调统一 是为了使政府中的人力资源得到充分利用 达到人尽其才 才尽其用 并在适才适用的基础上达到事竟其功 3 人事行政概念的理解 4 人事行政的核心是行政人才问题 它具体表现为 a 取才 人事行政要争取最优秀的人才来为政府服务 b 用才 政府在求得人才以后 应当加以有效地运用 使人人发挥其所长 个个得到重用 c 育才 政府不仅用才 更重要的是育才 人才只有靠培育才能产生 只用人不育人 则断绝人才之源 d 留才 人才的求取 培养 运用很不容易 政府要尽可能地使人才留在政府中 为国家服务 要做到上述四点 人事行政就必须建立有效的管理机制 更新机制 保障机制 监控机制和激励机制等 最终形成具有取才 用才 育才 留才功能的科学的人事行政制度 二 人事行政的功能 人事行政的功能是指国家行政机关在管理行政工作人员的过程中 本身具有并发挥的基本作用和功效 人事行政的功能表现了国家人事行政活动的基本性质 方向和目标 同时也决定了人事行政管理活动的内容和基本范围 二 人事行政的功能 人事计划功能 人事组织功能 人事开发功能 人事保障功能 三 人事行政的意义 人事行政在国家行政管理中居于核心地位 人事是行政之本 人存政举 人亡政息 为政之要 唯在得人 因此 人事行政能否将德才兼备的合格人才选入行政管理领域 行政工作人员是否具备对国家 社会 人民负责的职业道德和完成行政事务的素质 能力 都直接关系到法令 政令的执行结果 关系到对社会有效控制和管理的程度 从而影响到国家行政管理的成败 三 人事行政的意义 人事行政是促进经济发展 文化繁荣的重要条件之一 通过科学的人事行政管理工作 把人们的体力和智能科学地组织和管理起来 充分调动人的积极性和创造性 就会创造出先进的科学技术 大幅度提高劳动生产率 从而推进经济的发展和文化的繁荣 三 人事行政的意义 人事行政是开发人才和合理使用人才的重要保证 一个国家所拥有的人力资源及其开发和利用程度 是该国经济发展 社会进步的重要标志 人力资源能否获得开发和利用 行政人员能否充分发挥其专业知识和聪明才智 官员队伍的整体素质能否不断提高 新生力量能否被及时吸收到管理队伍中来 优秀人才能否得到重用 均依赖于一整套科学的人事行政管理制度 四 现代人事行政的主要趋向及特征 现代人事行政的主要趋向 人事行政中出现政务官与业务官在结构和功能上的分化 对这两种官员开始实行分类管理 由以恩赐官僚制和分赃制为核心的瞻恩徇私式的人事行政 向以人才主义和功绩制为基础的现代人事行政的演化 从随意性 或然性很或强的人治式人事行政 发展到系统化 规范化的法治式人事行政 四 现代人事行政的主要趋向及特征 现代人事行政的主要趋向 人事行政的范围日益扩大 出现了许多旧的人事行政所没有的业务内容 如考任 培训 职位分类 保险 抚恤等等 在管理方法上 从非科学的经验管理发展到崇尚理性和效率的科学管理 许多科学的管理理论和方法被逐渐引入到实际人事行政过程中 如职位分类法 激励理论和计算机管理等 四 现代人事行政的主要趋向及特征 现代人事行政的主要趋向 人事行政由以往只重视通才发展为通才与专才并重 日益精细的政府事务需要大量的行政专才来参与管理 行政通才多集中于政府上层 中 低级政府官员中行政专才所占比例越来越大 发展到今天 有所谓 专家行政盛行 之说 四 现代人事行政的主要趋向及特征 现代人事行政的主要特征 公平性 公开性 超然性 适应性 上述四项特征 是衡量一个国家的人事行政是否达到现代化水平的基本标准 第二节现代人事行政制度 国家公务员制度 本节要点西方国家公务员制度的产生西方国家公务员制度确立的标志西方国家公务员制度的共同特征西方国家公务员制度的基本原则中国国家公务员制度的涵义中国国家公务员制度的特征中国国家公务员制度的基本原则 第二节现代人事行政制度 国家公务员制度 一 西方国家公务员制度 西方国家公务员制度的产生及涵义国家公务员制度的出现是人事行政制度走向现代化的标志 现代意义上的国家公务员制度首先是在英国确立的 年英国政府通过了 关于建立英国常任文官制度的报告 提出了公开竞争 考试 择优录用文官的一套建立文官制度的建议 为公务员制度的正式建立提供了直接的依据 美国效仿英国文官制度 在 年国会通过 彭德尔顿法 即 文官制度法 奠定美国公务员制度的基础 西方国家公务员制度确立的标志 常任的职业公务员制的建立 常任的职业公务员制的建立 使政府中职业政治家和职业公务员得以区分 即政务官和业务官的区分 职业公务员若没有重大过失即可永久留任 直至退休 这些职业公务员由于工作职位有长久保障 因而能够专心工作 并能够在稳定的职业工作过程中不断积累经验 并得以把积累起来的经验再运用于工作实践之中 这样也就必能大大地提高政府的工作效能 因而 职业性地确定公务员的公务工作和公务职位 是现代人事行政制度即国家公务员制度得到确立的首要标志 公开考试 择优录用制的建立考任制是西方各国公务员制度得以确立的最显著 最关键的标志 一方面 考任制把政府工作人员的标准予以统一化 把公平竞争的机制引入了政府人事行政体系之中 另一方面 考任制又保护着公务员集团的特殊利益 它保证了公务员的统一来源 确定了公务员所具有的共同背景 西方国家公务员制度的共同特征 实行职业常任公共权力依附于公务职位贯彻功绩主义原则实行功绩考核制统一管理 重视专业技术人才政治中立法规健全 依法办事讲究职业道德 西方国家公务员制度的基本原则 法制管理原则公开 平等 竞争和择优原则功绩制原则分类管理原则政治中立和职务常任制原则 二 我国国家公务员制度 1 我国国家公务员制度的涵义国家公务员的含义 公务员是指在各级政府中行使国家行政权力 执行国家公务除工勤人员以外的工作人员 国家公务员制度的涵义 国家公务员制度是指国家对公务员进行科学管理所制定的一系列法律 规章 制度的总和 二 我国公务员制度 2 我国公务员制度的内容 公务员制度贯彻的基本原则和公务员的范围 公务员权力与义务 公务员分类分级制度 公务员考试 录用 考核 奖惩 职务升降 职务任免 培训 交流 回避 工资保险福利 辞职辞退 退休退职 申诉控告等具体管理制度 公务员的管理机构 国家行政机关违反公务员法规的法律责任 以及有关公务员一整套法规运行的政策措施等等 3 我国公务员制度的特征 我国公务员制度坚持了党的以经济建设为中心 坚持四项基本原则 坚持改革开放的基本路线 我国公务员制度坚持党管干部的原则 我国公务员制度坚持德才兼备用人标准 我国公务员制度坚持为人民服务的宗旨 4 我国公务员制度的基本原则 职业性原则科学管理原则公开竞争与择优录用原则功绩原则正规化原则民主原则义务原则 第三节人事行政的分类制度 本节要点 人事行政的品位分类制度人事行政的职位分类制度人事行政分类制度的发展趋势 一 人事行政的品位分类制度 品位分类制的涵义品位分类是英文RankClassification的中文译名 Rank 一词的涵义是高低大小排列而成的等级 因中国古代文官制度以品来标志官等官级 所以译为品位分类 品位分类是指以行政人员所具有的资格条件为分类的主要依据 并以其职务或级别高低来分类确定其待遇的人事分类制度 品位分类是以人为中心进行的分类 它强调人的资格条件 目前世界上采用品位分类制的国家有 英国 法国 德国 意大利 新加坡 阿根廷等国 2 品位分类制的源起与发展 品位分类制有着悠久的历史 源于等级森严的封建专制国家 我国的夏 商 周时代品位分类的特征就已渐明显 至秦始皇统一中国以后直到清朝灭亡 我国的官吏制度是典型的品位分类制 西方国家16世纪建立的军衔制也是一种品位分类的方式 但是在封建社会 品位首先代表的是特权 品位不同的官吏在衣 食 住 行各方面都有显著的标志 2 品位分类制的源起与发展 近代西方文官制度建立后 对品位分类进行了改革 削弱和废止了其中封建特权和损害人格的成分 加强了个人才能和资历在品位分类中的作用 比如规定了各个等级的文官的学历要求 但是 由于当时社会政治 经济发展所限 文官人数较少 功能范围有限 不需要很专门的知识 当时的文官多是知识广博 才能出众 具有多方面修养的通才 因此 最初的品位分类只从品位等级上进行了分类 即只进行了纵向分类 而没有从工作性质也就是不同职业和行业上 即横向上进行分类 2 品位分类制的源起与发展 进入 世纪后 随着社会经济 文化的发展 社会分工越来越细 政府工作人员的职能范围也日益扩大 许多专业性 技术性工作进入了政府工作领域 仅靠通才不能满足实际工作的需要 必须吸收各学科的各级专家参加政府管理 为适应这种需要 品位分类增加了横向划分 如英国在 年至 年间将文官 公务员 分为一般行政人员与专业人员两大类 一般行政人员共分行政 执行 事务 助理事务四个等级 3 品位分类制的特点 职类划分较为简单 重视公务员的资格条件 官 职相对分离 4 品位分类制的优点 由于职务划分简单 公务员的分类工作相对简便 易于实行 公务员的流动范围比较大 有利于全面培养公务员的素质 利于通才的发展 强调教育水平 利于吸收教育程度高的优秀人员 提高公务员队伍的整体素质 也有利于全社会对教育的重视 强调年资 为公务员的升迁提供了经常性的机会和希望 有利于公务员队伍的稳定 官职相对分离使公务员的职位调动不影响其地位和待遇 使公务员具有安全感 5 品位分类的缺点 分类不系统 不利于严格的科学管理 轻视专业人才 不利于行政业务的专业化发展 影响工作的效率 由于强调教育资历 限制了学历虽低但能力较强的人晋升的机会 强调年资 使那些工作不积极的人也有晋升的机会 容易形成吃大锅饭的现象 以官阶定待遇 无法实施按劳分配与同工同酬的原则 二 人事行政的职位分类制度 1 职位分类的涵义及其产生与发展职位分类是英文 中译名 顾名思义 职位分类就是按职位进行分类 所谓职位 是指公务员担任的职务和责任 把公务员的职位按照工作性质 业务内容 简繁难易 责任轻重以及所需资格条件等 区分为若干规范化的种类 以此作为公务员管理的依据 这就是职位分类 职位分类是适应现代社会发展的需要 首先在美国的公务员管理体系中兴起的一种科学的人事管理方法和手段 职位分类的概念体系 职位分类的概念体系大致包括以下内容 职系 根据工作的业务性质 把业务性质相同的所有职位划分为一个职系 如办事员职系 机械工程师职系等 职组 工作性质相近的若干职系集合而成为职组 如办事员职系 速记员职系和打字员职系集合到一起构成文书职组 职类 又叫职门 由工作性质大致相近的若干职组构成一个职类 它是职位分类中最粗略的单位 如行政执行职类 专业技术职类 职位分类的概念体系 职级 在工作性质相同的基础上 也就是在同一职系中按照工作责任大小 业务的繁简难易程度和所需资格条件等 把职位划分为不同的职级 职等 把不同的职系中工作难易程度和责任大小相同的职位划分归类为同一等级 这些等就是职等 3 职位分类的程序 职位调查 职系区分 职位评价 编制职级规范 职位归类 4 职位分类制的特点 规范化的系统分类 职等与官等合一 职位分类的这两个特点与品位分类的相应特点恰好形成强烈的反差 这种特征与首先采用职位分类的美国的文化社会背景是分不开的 美国文化虽然从起源上说是欧洲文化的一个海外分支 但这个分支在新大陆结出了移民文化特有的果实 欧洲大陆的封建传统在迁徙的旅途中为海水淡化了 代之而起的是历史大变动过程中广为人们接受的平等观念 这就为职等取代官等奠定了文化基础 5 职位分类的优点 职位分类制建立了规范化的人事管理系统 职位分类为考核工作提供了客观的标准 职位分类有利于贯彻专业化原则 职位分类有利于针对性地进行培训 职位分类有助于合理定编人员 完善机构建设 职等与官等合一 使职务 责任与报酬挂起钩来 体现了按劳分配原则 6 职位分类的缺点 职位分类是一个浩大而繁锁的工程 操作起来成本高 职位分类强调专才原则 不利于人的全面发展 三 职位分类制与品位分类制比较 职位分类以 事 为中心 职位分类中公务员的等级与职位相统一 职位分类中工资差别与职位工作的难度 责任大小和资格深浅成正比 同工同酬 职位分类制度注重专才的作用 利于专才成长 实行专才专用原则 职位分类制程序比较复杂 技术性要求较高 职位分类制有规范性的职位说明 易于科学管理 但缺乏灵活性 品位分类以 人 为中心 在品位分类中公务员的等级与职位相分离 品位分类中则以品位等级定工资 存在同工不同酬的现象 品位分类制比较注重公务员的资历 品位分类制中较为简单 不需很高的技术性 品位分类具有灵活性 但对公务员的管理带有更多的经验性和主观性 四 人事行政分类制度的发展趋势 伴随着人事制度的发展 在一定意义上可以说 严格的职位分类与品位分类已不复存在 在实际的人事制度中 可以把它们结合在一起 结合的方式和程度可以多种多样 如果在认识上绝对化 认为它们是非此即彼的 就可能误入歧途 职位分类制度与职位分类制度具有融合发展的趋势 第四节人事行政的内容 本节要点 人事行政的内容包括对行政工作人员的自身管理与对行政工作人员整体的管理两部分 行政工作人员自身的管理包括录用 考核 奖惩 职位升降 培训 交流 回避 工资福利 辞职 辞退 退休等内容 一 录用 1 录用的涵义 录用是根据有关法律规定 通过一定的方式 程序 对准备进入行政机关的人员进行选拔 正式任用或聘用为国家行政工作人员的过程 2 录用的意义 录用是人事行政的初始环节 是工作人员进入国家机关的入口 它直接关系到行政机关工作人员队伍的素质和结构状况 3 录用的原则 公开 平等 择优 二 考核 考核的含义 考核指人事行政部门依据科学的原则和指标体系 对行政工作人员在管理活动中表现出的思想品德 工作态度 工作成绩等进行综合考察与审核的活动 考核的意义 考核是人事行政的重要一环 是对工作人员进行奖惩 升降 培训工作的依据 是确定人员调配 员工工资报酬的基础 考核的原则 客观公正 民主公开 德才兼备 注重实绩 考核的内容 德 能 勤 绩 廉 考核的结果 优秀 称职 不称职 三 奖惩 奖惩的含义 奖惩是指根据行政工作人员的行为 工作情况和现实表现 由国家行政机关依照有关法律 法规对国家行政工作人员实行奖励或惩罚的管理活动 奖惩的意义 通过奖优罚劣树立先进榜样 摒弃恶劣行为 广泛地调动工作人员积极性 促进组织群体的发展与工作效率的提高 奖惩的原则 物质奖励与精神奖励相结合的原则 惩罚与教育相结合的原则 公正原则 四 职务升降 职务晋升 职务晋升指人事行政管理机关 按照国家有关法律 法规和规定 根据政府工作的需要和行政工作人员的德 才情况 提高行政工作人员的职务与级别的管理活动 降职是指人事行政管理机关 按照国家有关法律 法规的规定 根据工作需要和量才适用原则 将由于各种原因不能胜任现职的行政工作人员 改任一种较低的职务的管理活动 职务晋升的原则 德才兼备 任人唯贤原则 注重实绩原则 公开 民主 平等 竞争原则 逐级晋升原则 职务晋升的条件 必备条件 是晋升职务必须具备拟任职务所要求的政治思想觉悟 专业知识 工作能力和身体条件 资格条件 一般说来 包括两方面内容 即担任职务所要求的学历和资历 学历标志着行政工作人员的文化程度和知识水平 资历是指行政人员的服务年限和工作经历 五 培训 培训的含义 培训是指国家对行政工作人员进行的以提高政治素质和业务能力为主要目的的教育和训练的管理活动 培训的意义 培训是提高行政工作人员素质的重要途径 是开发人员智能 更新知识结构 提高工作水平的重要手段 加强培训并使之制度化 法律化是行政科学 有效地管理社会的必然要求 培训的原则 理论联系实际 学用一致 按需施教 讲求实效的原则 培训的种类 新录用人员的培训 晋升领导职务的任职培训 根据专项工作需要进行的专门业务培训 在职工作人员更新知识培训 六 交流 交流是指国家根据相应的法规和规定 将行政工作人员调出行政机关或在行政机关内部转换职位任职 以及将其他机关单位的人员调入行政机关担任职务的管理活动 我国人事交流的内容包括 调任 转任 轮换 挂职锻炼 七 回避 回避制度的含义 回避制度是指为防止行政工作人员因某种亲情关系不能秉公执行公务甚至徇私枉法 而对其任职和执行公务加以限制的制度 建立回避制度的目的在于保持国家行政工作人员队伍的公正廉洁 回避制度的内容 职务回避 国家行政工作人员之间有夫妻关系 直系血亲关系 三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的 不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务 也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察 审计 人事 财务工作 公务回避 国家工作人员在执行公务时 涉及本人或者涉及与本人有亲属关系人员的利害关系的必须回避 地区回避 国家行政工作人员担任县级以下地方人民政府领导职务的 一般不得在原籍任职 但民族区域自治地方人民政府的工作人员除外 八 工资 工资的含义 工资是指国家分配给政府机关任职人员个人消费品的货币表现形式 工资的基本职能 一是满足工作人员本人及其家属的基本生活需要的经济职能 二是协调各类劳动者之间物质利益关系的社会职能 三是具有奖勤罚懒 奖优罚劣 多劳多得的激励职能 我国处理工资问题遵循的基本原则 按劳分配原则 比较平衡原则 定期加薪原则 物价补偿原则 法律保障原则 我国实行职级工资制 其基本构成形式为职务工资 级别工资 基础工资和工龄工资四个部分 其中 职级工资和级别工资是职级工资制构成形式的主体 除此之外 公务员的工资制度还包括地区津贴和岗位津贴两种补充形式 九 辞职 辞退 退休 辞职是指根据行政工作人员本人的意愿 依照法律规定 辞去所担任的行政职务 离开国家行政机关 脱离与行政机关职务关系的法律行为或法律事实 辞退是指国家行政机关依照法律规定的条件 通过一定的法律程序 在法定管理权限内作出解除行政工作人员全部职务的行为 退休是指国家行政工作人员符合法定条件时 根据国家有关规定办理手续 离开工作岗位 领取一定数额的养老金 以维持生活 安度晚年的管理制度 第六章行政职能 本章要点第一节行政职能概述第二节行政职能的内容第三节行政职能的发展变化第四节行政职能实现的方式 行政职能是国家职能的一个重要组成部分 行政职能体现着国家行政管理活动的性质和方向 是国家行政活动的前提和依据 本章首先论述了行政职能的含义 特性及作用 其次从静态与动态两种态势入手分析和阐述了政府的基本职能与运行职能的内容及作用 再次从理论的高度分析 归纳 阐述了政府行政职能变化发展的趋势 行政职能并非是一成不变的 它的内容 性质 方式 重心 结构是随着社会的发展 社会化程度的提高依自身的规律而变化着的 认识到这一点 对政府管理有着重要的意义 最后本章阐述了行政职能实现的方式 行政职能的实现是通过直接的行政命令方式与间接的法律 经济方式及行为科学的方式并用来达到目的的 社会发展程度越高 行政管理水平越高 则实现行政职能的方式越趋于整合 第一节行政职能概述 一 行政职能的含义及特性差异性共同性阶段性二 行政职能的作用体现着国家行政管理的性质和方向 是国家行政活动的前提和依据是建立行政组织的依据是确定行政活动方式的依据是衡量行政效率的标准和依据 第二节行政职能的内容 一 政府的基本职能行政职能的内容可以从静态与动态两个角度来理解 从静态结构的角度看 行政职能是由四个部分构成 即政治职能 经济职能 文化职能和社会职能 我们把这四种政府职能称为政府的基本职能 政治职能 经济职能 文化职能 社会职能 二 政府的运行职能从过程的角度看 政府的运行职能可分为计划 组织 协调 控制 监督五项职能 计划职能 组织职能 协调职能 控制职能 监督职能 第三节行政职能的发展变化 一 政府职能发展变化的原因经济发展和科技进步是政府职能发展变化的主导原因经济体制 政治体制的变化是政府职能发展变化的重要原因政府目标的变化是政府职能发展变化的重要因素二 政府职能发展变化的趋势政府职能内容的变化政府职能作用范围的变化政府职能作用领域的变化政府职能作用性质的变化政府职能作用程度的变化政府职能方式的变化 第四节行政职能实现的方式 一 直接方式直接方式是指政府行政机构通过行政权力的行使和运用以达到实现行政职能目的的方式 政府职能实现的直接方式即是行政命令方式 特征 权威性 强制性 直接性 具体性 垂直性 无偿性 二 间接方式间接方式指政府行政机关并非直接依靠行政权力而以法律和经济等手段来实现政府职能的方式 法律方式 经济方式三 行为科学方式行为科学方式在我国行政活动中的具体体现为思想教育方式灌输法 激励法 典型示范法 第七章行政决策 本章要点 行政决策的涵义 特征 作用 行政决策的过程 行政决策的原则 行政决策的体制 行政决策是行政活动的首要环节 是其他行政行为运作的基础 它是关系到行政活动目标抉择的关键 第一节行政决策概述 本节要点一 行政决策的特点二 行政决策与政策制定三 行政决策的分类四 行政决策的地位和作用 第一节行政决策概述 一 行政决策的涵义行政决策是指国家行政机关及其工作人员依照政策和法律为实现行政目标而作出的选择决定过程 二 对行政决策涵义的理解行政决策的适用范围限定在国家行政机关的职权范围内 行政决策的主体是行政人员 特别是行政领导者 行政决策行为及行政决策程序必须受法律约束 并非所有行政人员作出所有决定的过程都属于行政决策 行政决策只是在为实现较重要的行政目标时所进行的 第一节行政决策概述 三 行政决策的特征 行政决策主体具有确定性 行政决策具有强制性 行政决策的内容具有广泛性 行政决策具有整体性 行政决策具有复杂性 行政决策具有非营利性 四 行政决策与政策制定的区别 范围不同 行政决策主要是在国家行政机关的职权范围内进行 主体不同 行政决策的主体主要是行政机关及行政人员 层次不同 行政决策一般是由各级行政人员进行的 在高层 中层和基层的行政组织中进行 结果不同 行政决策的结果不仅包括各种原则性 政策性的规定 还包括许多具有可操作性的计划方案 行动方案或具体的行政措施 范围不同 政策制定的范围除此之外还涉及到立法机关和政党活动的广泛领域 主体不同 政策制定的主体主要是政党领袖和高级行政人员等 层次不同 政策制定过程一般只在立法机关 行政机关和政党的较高层次中进行 结果不同 政策制定的结果主要是具有指导作用的法律 法令 政治决议 政策规定等 五 行政决策的分类 国家决策 地方决策 基层决策 宏观决策和微观决策 确定型决策 风险型决策 不确定型决策 常规决策和非常规决策 个人决策和集体决策 定性决策与定量决策 理性决策与非理性决策 初始决策与反馈决策 执行性决策和行政性决策 四 行政决策在行政活动中的地位和作用 行政决策是搞好行政管理的前提行政决策是行政管理的关键环节行政决策贯穿于行政管理的全过程行政决策在行政活动中占有核心地位 行政活动自始至终都是围绕行政决策的制定 修改 实施和贯彻而进行的 任何行政管理都必定是通过一定形式的行政决策来实现的 第二节行政决策过程及原则 一 行政决策的一般过程 确定问题和目标要求 拟定决策备择方案 选择和决定决策方案 修正完善决策方案行政决策活动作为一个动态的过程是由多个环节构成的 对于这个过程的概括形成了若干个模型和框架 它们虽然各具特点 但由于现实中行政决策过程的复杂性使得它们难以客观地再现行政决策的特征 一般地说 逻辑上的行政决策过程包括以上几个阶段 第二节行政决策过程及原则 二 影响行政决策的因素 政策和法律因素 2 问题性质 外界压力 信息来源 个人素质 决策体制 决策手段 决策时机 第二节行政决策过程及原则 三 行政决策的原则 体现政策原则 一贯与稳定原则 信息准确全面的原则 系统原则 择优原则 可行性原则 时效原则 动态性原则 服务原则 第三节现代行政决策体制 本节要点行政决策体制的构成行政决策体制的意义 第三节现代行政决策体制 一 现代行政决策体制的构成1 行政决策中枢系统2 行政决策咨询系统3 行政决策信息系统 第三节现代行政决策体制 二 行政决策体制的意义现代行政决策体制的建立为行政决策的科学性与民主性提供了组织上的保证 一方面凡是经过现代行政体制所作出的决策已不可能是某个人的独断专行 而只能是集体智慧的结晶 这一点体现了决策的民主性 另一方面 凡是经过现代行政决策体制所作出的决策都是经过信息系统的科学分析与处理 咨询系统的反复论证与推敲 中枢系统权衡利弊与抉择而最终作出的决策 整个过程体现了科学决策的程序及科学方式 方法的运用 从而保证了决策结果的科学性 总之 现代行政决策体制将谋与断分开来 表现出了现代决策的基本特征 第八章行政计划 从行政活动的程序角度来说 行政决策所确定的目标必须通过制定和执行相应的行政计划才能落实 没有计划 则组织 执行 控制 监督将因失去标准而无法实施 因此 行政计划是一切行政工作的基础 特别是在当代各国社会化程度越来越高的情况下 对行政计划的研究就成了进行有效行政的重要内容 本章要点 行政计划的含义 特点和作用行政计划的内容和形式行政计划的制定 第一节行政计划概述 本节要点 行政计划的涵义行政计划的特点行政计划的作用 一 行政计划的涵义 行政计划的涵义行政计划是计划的一种主要形式 是国家行政机关依据法律或其他有关规定 为了实现一定的行政目标或为实现这些行政目标准备条件所制定的行动方案 方案一经制定便具有法律效力 成为某特定领域政府活动的根据和准则 二 行政