[精品]制度短评之二十七黄河断流的制度分析.doc

精品制度短评之二十七黄河断流的制度分析 无论是黄河断流问题，还是黄河水资源的低效率配置问题，最好由黄河水使用者自己来解决。 外来的权威，尤其是中央的权威是重要的，但不是决定性的。 外来权威可以解决一时的断流问题，但从长期来看，黄河生态的稳定维持和改善，黄河水资源的有效利用，需要依靠黄河地区人民自己的努力，依靠以自主治理为基础的复杂的制度安排，依靠有效的黄河水产权配置制度。 只有有了适当的制度基础，黄河断流问题以及南水北调的问题，黄河生态稳定发展的问题，才能逐渐得到有效地改善，直至妥善解决。 黄河断流问题的制度分析毛寿龙1972年9月的一天，中华文明的母亲河，第一次出现断流。 在此之后，黄河一次一次的断流，到1999年，总共28年中有22年断流。 到了90年代后，年年出现断流，且首次开始断流时间提前，断流时段和断流距离不断增长。 断流严重的1997年，山东利津站全年断流13次，累计226天，330天无黄河水入海；断流起点曾上延到开封柳园口附近，全长达704公里，占黄河下游河道长度的90%；不仅如此，黄河中游各主要支流也相继出现断流。 人们惊呼黄河在枯萎。 对此，人们开始了持久的思索，各个方面也开始行动起来。 人们分析黄河断流有极大的危害，分析其中的原因，并据此提出政策解决方案。 根据有关材料，人们是这样认识黄河断流的危害的根据引黄各省区社会、经济发展趋势和引黄能力分析，如不及早采取控制引用水和有效的管理等措施，黄河断流将继续下去，并随各种用水量的增加在时空尺度上逐步扩大，黄河的下游可能变为季节性河流。 黄河断流的长期发展态势极为严峻。 黄河下游的频繁断流已直接影响到依靠黄河供水的城乡生活和工农业生产用水，特别是胜利油田用水，并使水环境容量减小,加重了黄河水污染和水环境的恶化。 特别是造成下游河床淤高，不仅小水大灾，更时时存在着决口改道的危患，严重威胁着下游人民生命财产的安全；加重河口地区土地盐碱化，河口湿地生态系统退化，生物多样性减少，使美丽富饶的黄河三角洲日渐贫瘠。 这对黄河流域当前乃至下一世纪的经济发展将产生深刻的影响。 更为严重的是断流加剧所引起的水荒和下游决口的威胁交加，将动摇社会稳定，其后患无穷。 因此，缓解黄河断流迫在眉睫。 黄河断流的危害是巨大的。 除了分析其直接后果之外，更重要的是界定其问题的性质。 从制度分析的角度来看，对于黄河断流问题的认识，还应该超越这一问题本身，因为黄河断流，意味着黄河流域以及渤海的生态系统的破坏，它表明，大部分水为人类所用，生态用水急剧下降，导致黄河流域和渤海湾生态环境遭到严重破坏；它也意味着，黄河水资源作为一种稀缺资源，遭到了人们的滥用。 针对黄河断流所造成的严重危害，有关部门的众多专家很早就着手探索断流的各种原因。 总结起来，大概就是如下几个方面先天不良，自然条件不佳，但并不是主要因素。 据多年水文资料统计，黄河的多年的平均天然径流量是580亿立方，居全国七大江河的第四位，属于水量并不丰裕的河流。 再有，近年来，黄河流域内降水量有所偏少，再加上黄河径流年际、年内变化大，这些都属于黄河断流的一些自然因素，但并非主要因素。 黄河断流是自然与人为因素叠加所致，但以人为因素为主。 黄河流域水资源相对贫乏，人均、耕地亩均水量都远低于全国人均、亩均水平，特别是90年代后，降雨、径流偏少，这是黄河断流发生的自然背景，但这并不足以导致下游频繁的断流。 如人类活动强度较小的1922-1932年与人类活动强烈的90年代相比，其旱情要重得多，但并未出现断流。 可见，人类活动是造成黄河断流的主导因素。 开发不当，人为原因是主要的。 引用水量超过黄河的负载能力。 黄河供水地区总引黄能力为6000m3/s，仅下游引黄地区引水能力就达4000m3/s，引水能力远远超过了黄河可能的供水能力。 据统计，黄河全流域有3300百多座水库，17000多处引水、提水工程，而黄河的天然径流量不过580亿立方。 1987年9月国务院转发的可供水分配方案中，分配给沿黄各省的水量是370亿立方，剩下的210亿立方用于送泥沙入海。 但是，仅以1990年为例，沿黄各省引黄的实际水量达到410亿立方，占全流域总水量的71。 黄河水资源如此高的利用率，这在全世界也是罕见的。 专家认为，这是黄河断流频繁，历时增长和河道延长的主要原因之一。 值得注意的是，黄河水资源利用率虽然达到如此高的程度，但是仍然远远不能满足流域内社会经济发展对水资源的需求。 仅以80年代有关部门对黄河水资源平衡分析数字而言，当时沿黄各省计划需水是747亿立方，比黄河的实际水量还多29，比黄河水资源可利用量超过一倍。 这种高强度的开发利用，使黄河断流的趋势必然在劫难逃。 与此同时，黄河下游淤积形成悬河，使黄河下游干流可资利用的稳定水量减少，导致干旱年份主要用水时期的河道水量供不应求，直接引发断流。 利用率低，浪费严重。 据统计，黄河流域水资源近90用于农业，而工业、城镇生活及农村人畜用水所占比重很小。 有资料显示，1990年全流域内工农业总引水量358亿立方，其中农林牧用水量约占总水量的88。 另外，黄河引水、提水工程发展迅速，但是各种配套设施跟不上，实际效益大大降低了设计要求。 再有，黄河流域发展的工业主要以需水量大，耗能多的为主，实际结果是得不偿失，加剧了黄河断流的趋势。 缺乏全流域水资源统一管理，无法监督和控制普遍存在用水极大浪费的问题。 新中国成立以来，国家为治理黄河而采取的积极有效措施，确保黄河50年秋伏大汛安然入海，取得了治黄史上从未有过的光辉业绩。 但是，从目前黄河流域的环境总体恶化趋势来看，国家在黄河治理方案中考虑环境问题的确不够。 在水资源开发方面，也是重经济轻生态。 由于责任利益不统一，沿黄各省利益保护方面形成强烈反差，最终的结果将导致整个流域的生态失衡。 目前，黄河水资源管理工作基本处于条块分割，缺乏权威的统一管理机构。 黄河水资源开发利用中收费价格过低，使浪费黄河水资源的现象更为严重，这无疑使原本水量不丰裕的黄河雪上加霜，加剧黄河断流的趋势。 由于没有建立起全流域水资源统一管理的机制与体制，不能对引水量实行有效的监督和控制，使各省区用水不能上下兼顾。 已建的引水能力远大于河道流量，一遇干旱同时引水，造成引水失控，下游河道断流。 在黄河供水紧张的同时，用水浪费极为普遍且颇为严重。 农业引黄灌溉耗水定额高出同样气候条件下先进灌溉定额的50-100%；灌溉水利用率仅为30%。 工业用水的重复利用率低，万元产值平均用水量高出全国平均水平1倍多、高出用水先进国家6倍以上。 同时，全流域工业废水处理率不足21%，用水量增长又加大了污水排放量，水资源的可利用量相对减少，加剧了水资源短缺程度。 从制度分析的角度来看，黄河断流除了自然的和人类活动的原因之外，还有一个人类活动的制度基础的原因，这就是黄河水的产权不明确、黄河水资源分配体制不当；黄河水资源分配缺乏灵活的制度调节，从而使黄河水资源得到优化配置，最大限度地充分利用黄河水资源，使之可持续地支持黄河流域的社会经济发展。 针对断流的原因，专家们提出了许多对策建议从近到远、由易而难地抓住关键解决黄河断流问题，即在实现全流域水资源统一管理的基础上，采取以供定用、节水为本、补水为辅的措施，特别是节水和保护水源应作为当前乃至今后长期缓解黄河断流的根本性措施。 主要对策与建议可以概括如下解决黄河断流最直接有效的措施或者办法就是国家尽快建立权威机构，对黄河实行严格有效的统一管理。 2000年春季，黄河委员会对黄河实行统一调配水量减少断流时间的成功尝试证明，这个权威机构应该及早成立。 另外，国外先进的治河经验也表时，建立这个机构势在必行。 1999年强制性控水计划实施，黄河只有42天断水。 说明集中统一管理用水是必要且有效的。 具体的做法是成立黄河流域水资源管理和保护领导小组建议领导小组由国务院有关领导担任组长，国家有关部委、黄河水利委员会负责人和沿黄省（区）人民政府分管领导参加。 授权黄河水利委员会为其办事机构并具有对全流域水资源统筹管理和保护的政府职能。 制定黄河法，依法实施统一管理与调度。 从长远看，实施全流域水资源统一管理应以水量和水质总量控制为目标，制定黄河流域水资源统一开发、利用与保护规划并实行水量的统一分配与调度。 建议国务院尽快批准实施水利部和国家计委在1987年国务院分水方案基础上制订的黄河可供水量分配及干流水量调度方案，以进行缓解黄河断流的实时水量调度。 黄河水资源的统一调配要逐步做到水量与水质、干流与支流、黄河地表水与地下水、过境水与当地水资源统筹考虑。 为确保黄河水资源统一管理与调度，建议将黄河法列入九届全国人大立法计划，尽快出台实施。 建立节水型产业，合理提高水价。 据专家测算，黄河流域的大型灌溉区，如果推广农业节水灌溉方法，变大水漫灌为喷灌、地下渗灌，那么农业引黄水量的30至50就可满足农作物生长用水，这样就可以基本缓解黄河水资源的供需矛盾。 为实现这个目的，内蒙古自治区党委书记刘明祖认为提高水价，农民才能放弃大水漫灌，才能减少农业用水量，才能杜绝1000立方米黄河水相当于一瓶矿泉水价格的怪现象。 这样做的实际效果并没有使农业总支出费用增加。 另外，黄河流域必须优选节水型企业，新建、改建、扩建工程项目必须先核准审批用水指标。 缓解断流重在节水，节水的重点在引黄渠灌区。 根据对沿黄地区考察、座谈和调研，认为全面节水、适水发展是实现区域经济持续发展的必由之路、缓解黄河断流的必要措施。 考虑黄河供水区用水以农业引黄灌溉为主，耗水量占黄河总耗水量的90%左右，灌溉水的利用率仅为25%左右。 目前节水的突破点应放在用水量大、浪费大和节水潜力大的引黄渠灌区。 建议加大投入，进行渠道衬砌和渠系配套、发展地埋低压管道输水与井渠双灌，配合土地平整、小畦灌溉、地面覆盖等节水技术，提高灌溉水利用率。 实行水价浮动、按量计费与超额用水累进加价。 制定合理的水价和水费政策是杜绝浪费、推动节水的有效措施。 引黄水价的调整宜以供水成本为基础，根据农民的经济承受能力、水量丰枯、水质好坏、供水适时度实行水价浮动。 尽快实行按量计收水费、超额用水累进加价。 解决黄河断流的中期方法是慎重建设黄河水利工程，控制黄河水污染。 就目前沿黄各省兴建引黄工程发展扩大趋势而言，这对黄河全流域是不利的。 因为，就黄河下游来说，引黄能力已经远远超过90年代以来黄河汛期的平均流量。 另外，黄河的水量是有限的，宝贵的，如果不控制污染，只能减少可供利用的水资源。 解决黄河断流的长期办法是，首先建立源头保护区，保护植被，涵养水源。 其次，尽早出台有关黄河的专门法律法规。 另外，搞好上游、中游的水土保持工作。 再有，就是加紧东、中西线南水北调工程的研究和实施。 有计划实施补水，加快西线调水的前期研究。 增补黄河有效水资源量的措施是适应发展的长期战略措施。 目前南水北调东线、中线和西线的调水方案中只有西线是为黄河补水。 因此，应加快西线南水北调工程前期工作进度，早日为黄河补水，从根本上解决黄河断流和下游泥沙淤积。 并建议将西线增补黄河水的可行性研究正式列入十五国家重点科技攻关项目。 此外，还应兴建骨干调蓄工程，加大黄河调蓄能力，改善黄河下游河道的输沙和生态用水。 从制度分析的角度来看，专家们的上述政策建议是有一定的道理，但在管理方面的建议也有一些问题。 分散管理，易于导致地方的策略行为，实际上也出现了各个省纷纷抢引黄河水的悲剧。 保护整个流域的上游生态、保护森林和植树造林、控制污染、南水北调、控制水利工程、建立强有力的控制和管理机构、建立节水型农业、建立灵活的水价制度等，都是解决黄河断流问题的重要措施。 1998年这些政策方案提出后，的确起到了控制断流的作用。 但是，就如前文所说的，黄河水断流只是黄河水资源问题的一个方面，而且并不是根本问题，在制度分析学者看来，关键问题在于黄河水资源配置不当。 黄河水资源如何配置得当呢？或者说，如何才能使稀缺的黄河流域水资源能够得到最有效地利用呢？对此，不仅需要进行理论分析，而且还需要进行许多实证的研究和实践的尝试。 在此，本文只是从制度分析的角度来看，评价专家们的分析和建议，并在此基础上做进一步的分析在所有有关黄河断流问题解决的政策建议中，最有问题的可能就是过分依赖集中的权力。 集权控制，的确能够缓解黄河断流问题，只要中央对于黄河上游各省有权力优势就可以了。 但集权控制分配水，也有着天然的局限性信息有限，实施成本很高。 1987年分配方案没有如实实施，就是一个典型的例子。 由于信息以及技术方面的原因，中央集权的分配方案，不可能是有效的。 各个省的边际生产率不可能达到相等的程度。 集权分配具有刚性，由于这种刚性，水资源的配置不可能是实现怕累托最优的水平的（实际上可能的较高效率的水平）。 假定水由中央分配给各个省，每一个省根据现有的用水能力和用水效率进行分配，假定第一次分配是有效的，各个省用水的边际生产率是一样的，这时分配水是有效的。 但是，由于各个省的生产率可能发生变化，即便第一次分配是有效的，由于水权分配是刚性的，各个省也不可能进行有效的进行再次配置。 如果要实现稀缺的黄河水资源的最优分配，必须建立有效的产权制度，确定黄河水以及流域地下水的产权配置，然后在此基础上，建立一个水产权交易市场。 比如，如果在省与省之间能够建立一个有效的产权市场，那么具有较高生产率的省份就可以花钱向具有较低生产率的省份购买水，而生产率较低的省份就可以把水卖给较高生产率的省份，这时水资源就能够实现较高的产出价值。 水才能有效地确定价格。 水资源的合理价格，不是人为确定的，而是应该由市场来确定的。 如果产权配置不当、无法通过动态交易来改善产权配置，即使黄河不断流了，黄河水资源的运用也可能是低效率的。 因此，如何建立一个有效的黄河水产权配置体系，在静态配置基础上进行水权交易，以及进一步在有效的产权制度的基础上，分配南水北调、生态环境保护等补水工程的成本，是一个重要的有效利用稀缺的黄河水资源的出路。 黄河的确是中华民族的母亲河，是属于中华民族的。 所以，黄河断流了，整个中华民族都应该来关心这个问题。 但是，从实际上来看，黄河的水资源却是属于黄河流域的老百姓的，尤其是使用黄河水的人的。 它不只属于黄河上游的人，也不只属于黄河下游的人，而是整个黄河流域的人的。 黄河断流，准确地说，不是黄河的断流，而是上游的人对于中下游的人的权利的侵害。 因为自古以来，下游的人就饮用黄河水，但是现在上游的人把水都用完了，下游的人没有水可用，这如果不是上游的人侵害了下游的人的产权，又是什么？在过去，黄河水相对于有限的需求来说，是极其丰富的，不需要明确各自的产权，但是现在黄河水连洪水都被上中游的人引光了，黄河水就成了一种稀缺的资源，其权利界定就有必要了。 那么，如何在上中下游人民之间、如何在黄河地表水和地下水使用者之间、如何在人类用水和生态用水之间分配水权，就成了一个需要进一步研究的问题。 从权利的角度来说，权利的获得和维持有各种各样的方式，它可以是通过契约获得的，即各有关方面订立契约，来确定产权，比如国家与国家签订边界条约，村与村之间签订边界合约、水资源合约等。 可以通过买卖获得，如通过购买行为获得房子、衣服、书籍等。 可以通过长期使用的历史获得，台湾自古以来就是中国的领土，黄河水一直是中国人在使用，无主房子有人住了50年以上了等。 可以通过强权占有，比如抢劫、偷窃、欺骗等，这在不文明的社会里是正当的，但是在现代社会里，一般认为是不正当的。 但如果强权是合法的，那么人们也可以通过强权获得产权，比如国家分配资源，分配房子，分配就业机会，分配救济金等。 在现代社会里，通过长期使用获得，即先用先得，是一项非常重要的产权获得原则。 用什么方式，来界定黄河水的产权，如何来分配，才能使黄河水的产权配置得到各方面的认可、并有利于水资源的最优配置呢？依靠中央的合法的强权分配，是一个比较好的办法，当然，让各有关方面参与分水，也能够有利于分水方案的执行。 这一过程，显然是讨价还价的过程，关键的问题在于，黄河水的使用权必须进行分配，分水方案必须能够让各个方面都接受，并得到适当的实施。 黄河水初始配置方案是非常重要的，初始分配方案不见得一定需要有效，但是必须要有合法性，得到有关方面的普遍认同。 如果有合法性的黄河水资源分配方案是低效率的，即没有实现有限水资源的最高价值，这是没有关系的，因为如果能够有进一步的调整水资源配置的安排，那么黄河水也能够进一步得以调整，以实现其效率。 比如黄河水量总共是100，大家都认同的分水方案是生态用水20，上游20，中游20，下游20，地下水补充20。 假定上游用户的产出率是1份水100亿元人民币，共产出2000亿元；中游是一份水产出200亿元，共4000亿元；下游是一份水产出300亿元，共6000亿元。 这时，黄河水上、中、下游的边际产出是大不相同的，其价格也大不一样，上游是一份100亿元，中游是一份200亿元，下游则是300亿元。 上中下游的总产出是12000亿元。 但是，如果上游用节水技术，能够节约一份水，中游也能够节约一份水，下游多用两份水，共四份水，为了计算方便，假定水的边际产出不变（一般会有所下降），则其总产出为12000亿元，多产出6000亿元；加上上游和中游的产出，总共为18000亿元。 黄河水的总产出就增加了三分之一。 这说明，黄河水资源在进行初次分配后进行再次分配，是有利于提高黄河水资源配置效率