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我国环境影响评价制度相关问题分析及完善途径 资源节约型、环境友好型社会建设与环境资源法的热点问题研究xx年全国环境资源法学研讨会（年会）（xx.8.1012北京）论文集1306我国环境影响评价制度相关问题分析及完善途径权斌（福州法学法学院，福州350002）摘要环境影响评价(Environmental ImpactAssessment,英文缩写为EIA)是实现可持续发展的重要工具，多数国家都要求对建设项目进行环境影响评价。 目前，越来越多的国家已经开始要求对国家的政策、计划和规划的环境影响进行评价，目的是把环境保护目标和措施纳入经济和社会发展的规划中，使环境因素与经济、社会因素一起，在规划形成的早期阶段得到重视。 鉴于环评制度的重要意义，笔者进行了认真的分析，以期对我国的环评制度的建立有所帮助。 关键词环境影响评价政策制度建立执法力度环境影响评价(Environmental ImpactAssessment,英文缩写为EIA)，是指在从事工程建设、开发行为或国家制定规划、政策和法律时，应当于计划阶段或正式实施以前，就其对环境质量可能造成的影响的范围和程度，事先加以科学、客观、综合调查、预测、分析和评定，并提出相应的意见和对策的活动。 环境影响评价是一项与经济、政治、文化、生活密切联系的社会性活动是运用科技手段而作出的科学评价，具有前瞻预测性、科学技术性和内容综合性的特征。 就其意义而言，环境影响评价制度的建立和执行，乃实现了环境保护法“预防为主”的立法目的。 然而要真正实现此一立法目的，则要具体依赖于环境影响评价制度在决策方面的两种导向一者是决策的民主化，二者为决策的科学化。 “环境影响评价法缔造了新型决策机制，是对传统的决策观念进行变革，体现公共决策在当代社会新的发展方向，是一项民主化、科学化的决策机制。 就民主化而论，环境影响评价否定了决策的单 一、集中和垄断，追求决策分散，决策权既可能在公权力内部分配，也可能为普通公民和社会组织分享。 就科学化而言，环境影响评价一改以往决策过程主要考虑经济因素和技术因素的片面做法，主张对具有普遍利害关系的事项作出均衡的决定，全面考虑拟行动的经济、技术、社会和环境影响”。 1但是我国环境影响评价制度与发达国家的环境影响评价制度仍有较大差距，从我国自身环境影响评价制度的实践看，也有一定的局限性。 这些都制约了环境影响评价制度的实际效果，因而需要对环境影响评价制度作进一步的分析研究，并努力使其完善。 一、环境影响评价制度的形成和发展概述国际方面，环境影响评价的概念是在1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出来的。 而环境影响评价作为一项正式的法律制度则首创于美国。 1969年美国国家环境政策法把环境影响评价作为联邦政府管理中必须遵循的一项制度。 美国的环境影响评价制度确立以后，很快得到其它国家的重视，并为许多国家所采用，日本、澳大利亚、法国、英国、德国、俄罗斯也相继进行环境影响评价立法。 到1996年全世界已有85个国家制定了有关环境影响评价的立法，而且越来越多的国际环境条约中都对环境影响评价制度作了规定，环境影响评价制度正逐步成为一项各国以及国际社会通用的一项环境管理制度和措施。 国内方面，1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议之后，我国开始对环境影响评价制度进行探讨和研究。 1979年颁布的环境保护法(试行)借鉴国外的做法，对这一制度作了规定。 该法第6条规定“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须防止对环境的污染和破坏。 在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计”，从此，我国从立法上确立了环境影响评价制度。 2国家接下来又对基本建设项目环境保护管理办法作了修订，又颁布了建设项目环境保护管理办法，还通过海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、水法、野生动物保护法等法律确立海洋环境影响评价、水环境影响评价、大气环境影响评价、水资源环境影响评价、野生动物环境影响评价等制度，不断进行完备，形成了较为完善的环境影响评价法律制度体系。 1徐正祥环境影响评价法的变革和创新，载王曦主编国际环境法与比较环境法评论（第2卷），法律出版社xx年版，第204页。 2李艳芳公众参与环境影响评价制度研究，中国人民大学出版社xx年版，第293页。 中国法学会环境资源法学研究会Environment and Resources Law Society of China Law Society中国法学会环境资源法学研究会xx年年会与学术研讨会论文集 二、我国环境影响评价制度存在的若干问题不可否认，我国环境影响评价制度已形成相对完善、内容较为充实的体系。 它对于预防新的污染，缓减我国环境污染和生态破坏起了积极作用。 但是，我国环境影响评价制度的实施情况与世界其他各国比较来看，我国的环境影响评价制度还存在一些比较明显的问题（一）公众参与机制不健全。 公众的参与是环境影响评价程序的重要组成部分，而我国环境影响评价制度从产生直到1996年在一些重大的环境立法中都没有体现，这也是造成我国环保领域有法不依、执法不严的原因之一。 我国在重大项目的环境影响评价中虽实行了公众参与机制，但广度、深度不够，且多数由公众积极、主动地表达自己的环境权益要求；公众参与环境影响评价也只在环境影响报告书编制过程中进行，而在政府审批决策时，很少组织听证会等形式的公众参与。 环境影响评价法对公众参与的规定较之于以前有了实质性进展，但该法对法律实践中必须明确的一些内容，如公众如何参与、通过什么方式参与以及在哪些阶段参与、公众参与的范围、如何保障公众参与等依然欠缺具体规定。 一般情况下“环境影响评估制度的公共参与强调愈早愈好，愈早期的参与，民众以及各界的关切较容易有表现的空间。 一旦评估工作已经完成，民众及各界对繁杂的数据作评论，开发单位接受意见的可能性也大为降低”。 3（二）国家决策行为没有纳入环境影响的评价的范围。 具体建设项目固然对环境有直接影响，需要进行环境影响评价，多数国家也十分重视对建设项目的环境影响评价，但与具体项目相比，国家的重大经济、技术和产业政策，区域和资源开发规划，城市和行业发展规划，重大基础设施建设等对环境的影响更大，可见立法与政策对环境的影响则是全局性的，一旦决策失误会给相当范围甚至全国的环境质量带来一些重大损害和危害，而我国环境影响评价制度则对国家决策的环境影响评价长期未能予以充分的研究和考虑，是我国环境影响评价制度的一个重大缺陷。 （三）环保监管体制存在缺陷。 我国环境影响评价法在监督管理制度上存在缺陷，突出问题是权利分散，我国地方各级环保部门受国家环保总局与地方政府的双重领导，中央政府和地方政府设立了专职环保机构，但其他部门也承担了本部门内某一类专项环境保护工作的管理，政府的环境保护职能分散在环保、水利、交通、国土、农业管理、公安交通管理部门及海洋局系统、港务局系统、渔政系统等职能部门。 环保部门与上述机构之间存在职权重叠，导致各机构之间互相推诿，争抢管辖权。 另外，对于一些重大建设项目，环保部门本应该在立项、审批、开工之前，就积极介入，全程跟踪，予以即时监督，随时督促整改，但是由于体制的缺陷，不能真正实现。 而且一旦在中途发现问题强迫停工，就极易造成重大损失，使环保行为在进行经济考量时凸显得不偿失。 （四）环境保护部门在进行执法时力量薄弱、执法不严。 我国的环保部门一直没有独立的执法地位，尤其是地方环保机构，人员和经费都由地方政府确定，对地方环境负有主要监管责任的环境执法者并未被付诸相应的权力，导致其在执法过程中处境尴尬，经常碰壁，无功而返。 由于经济增长本身就是政府主导的，环保部门无力抗衡地方政府的投资措施，很难对地方首长支持的项目进行严格的监管。 我国环境保护法规定，“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。 慑于法律的压力，一些地方环境执法部门对上级环保部门弄虚作假，而地方政府则纵容违法企业未过“环评”即开工。 在中央一级，国家环保总局的执法手段有限。 总之，对建设项目进行环境管理时执法不严的现象还相当普遍，严重影响了环保部门的执法权威，同时严重干扰环境影响评价的效果。 三、我国环境影响评价制度的完善（一）加快建立公众参与环境影响评价制度李艳芳老师在论我国环境影响评价制度及其完善一文中指出环境影响评价的公共参与制度,指建设单位及审批环境影响评价报告书(表)机关以外的其他相关机关、地方政府、社会团体、学者专家、人大代表、政协委员、当地居民等，通过法定的方式，参与环境影响评价的制作、审查与监督等的活动。 实际上公众参与环境影响评价机制就是给予各类可能受影响的人或者利害关系人在界定环评主题、编制环境影响报告书和后评估等环境影响评价阶段表达自己意见或建议的机会，它是确保拟开工的项目满足公民的需要和对受影响的民众适宜的一种方式。 有效的公众参与不仅能提高环境决策的质量，还可以监督环境法的实施。 可以说，真正意义上的环境影响评价应是公众在最大程度上参与的环境影响评价。 3叶俊荣环境政策与法律，中国政法大学出版社xx年版，第217页。 1307Proceedings ofConference inxxof EnvironmentandResourcesLawSocietyofChinaLawSociety我国环境影响评价制度是从国外借鉴而来的。 而在各国和国际社会，环境影响评价的公众参与普遍推行的做法，对公民而言，还是对建设单位、国家而言，建立公众参与环境影响评价制度都具有积极意义的。 但是，我们目前仍然缺少一套完整、具体的制度，使公众参与无法落到实处。 应该从立法角度尽快改进1增加操作性强的具体化规定，尽管环境影响评价法第5条规定了国家鼓励公众参与的条款，但是这一原则性的规定缺少具体条文的支撑，给人造成纯粹“宣言式规定”的印象。 原则性规定弹性较大，虽然有利于实践中根据不同情况随时调整其适用方式，但鉴于我国其他法律对于公众参与的规定少之又少、有也只是原则性规定的现状，建议将具体的操作规范在制定环境影响评价法实施细则或有关行政法规、部门规章时予以明确。 2完善公众参与环境影响评价的具体程序，借鉴国外的经验，在准备编制环境影响报告书前就应当引进公众参与。 应当明确环境影响评价中的公众参与由无任何利害关系的第三方（如环保部门）来具体负责组织，以利于整个参与程序公正性的实现；建议在环境影响评价法实施细则的制定中对环境影响评价中的听证会程序做出具体规定，建立、健全我国公众参与环境影响评价的听证会制度。 3完善信息公开的法律制度，加大环境信息公开力度，保证信息的透明是加强环境影响评价工作的一个重要举措。 “环境影响评价公众参与是一个连续双向的信息传递和沟通过程”，4信息公开、透明是由小公共参与实现的前提，在未能获取足够信息达至双方信息严重不均衡的状态时，任何公共参与都会失去实质性的意义而演变为一种掩人耳目的形式主义。 “充分报告一切可供选择方案的环境影响是实施环境影响报告书的基本目的的关键”。 5我国立法应借鉴国外制定信息公开法的经验，从信息公开的范围、方式、主体以及信息公开的法律保障等方面来完善信息公开的法律制度，从而为公众参与权的实现创造良好的制度氛围。 （二）尽快建立国家决策环境影响评价制度我们应该知道对环境施加影响的行为不仅于建设活动，更主要的国家，因为与具体的建设项目相比，国家决策行为对环境的影响更大。 因为单个建设项目对环境的影响毕竟是局部的和有限的，而国家的一个决策一旦出台，其所造成的指导性影响小则涉及某个地区的发展，大则影响全国，尤其在我国，过去几十年的建设经验表明，国家决策对于生态环境具有重大影响。 如过去的人口政策、农业以粮为纲、工业以钢为纲政策等都对生态环境产生的极大的负面影响，因而建立国家重大决策的环境影响评价制度势在必行。 在1979年我国环境保护法(试行)颁布以前，中国没有环境影响评价制度，更谈不上对宏观重大决策的环境影响评价。 1979年之后，我国虽然确立了环境影响评价制度，但由于评价仅限于对具体建设项目的评价上，国家重大决策的环境影响评价仍然处于空白状态，结果是环境影响评价制度并没有能起到预防决策对环境产生的影响。 在我国目前的产业结构、投资结构与投资方向在很大程度上受到政府部门宏观指导的影响的情况下，开展对国家的政策、法规、计划、规划等的环境影响评价是十分必要的随着我国改革开放的不断深化，引进外资的比例正在逐年增加，利用发达国家和国际金融组织如世界银行、亚洲开发银行的贷款已成为我国筹集建设资金发展经济的一个重要组成部分。 然而，投资方往往会按照国际上通行的做法，要求对于项目选址地的区域开发计划和政策等进行环境影响评价，如果我国不在这些方面进行主动的研究和完善，很可能影响投资项目的顺利进行。 此外，进行宏观重大决策的环境影响评价，也有助于合理配置自然资源、有计划地控制环境质量恶化、减少对环境的损害。 鉴于进行重大决策环境影响评价的意义以及国外的经验，我国应建立对国家重大经济、技术政策和产业政策，区域和资源开发利用规划，城市和乡镇发展规划，行业发展规划，重大基础设施建设规划等的环境影响评价。 （三）改革环保管理体制，明确环保执法部门各自权力和责任由前述分析我们知道，我国环境管理体制的突出问题是权利分散，权责不明确，导致问题丛生，职权重叠会导致各机构之间要么互相推诿，要么争抢管辖权，严重损害了法律的权威。 这样的环保管理结构，显然不利于环保工作的协调。 同时，环保经费也由这些部门分散支配。 本来就短缺的环保经费，没有统一预算，多个部门各自为政，其结果，要么是重复投入，要么是投入不足，资金使用效率低下。 混乱的环保监管模式，对国家的体制改革提出了要求我国应明确界定各级政府和各部门的环4徐正祥环境影响评价法的变革和创新，载王曦主编国际环境法与比较环境法评论（第2卷），法律出版社xx年版，第214页5王曦美国环境法概论，武汉大学出版社1992年版，第186页。 1308中国法学会环境资源法学研究会xx年年会与学术研讨会论文集保责任；把由于部门分割造成的分散的环境监督管理权集中起来，强化环保部门的行政管理权、监督权；确立环保部门的独立执法地位、实现环保执法垂直管理；加大对环保部门的财政投入，减小环保部门对地方财政的依赖；建立强有力的司法体系，使环保部门可以通过诉讼强制执行环保法律。 对上述意见，国家环保总局已与各方面的专家及各部门研讨了相当长的时间，确立环保部门的独立执法地位、实现环保执法垂直管理已被明确列为改革方向。 此类问题解决将极大的提高环评活动的效果。 （四）加大环保执法力度，强化环保执法权力1执法机关独立行使职权是解决我国环保执法不力问题最首要的工作。 确立环保机构的独立执法地位，加强环境执法能力建设，对于环境影响评价制度尤其重要。 研究加强环境执法能力建设的措施和办法，加强环保部门与相关部门之间的协调与配合。 6采取多种手段，逐步理顺体制、健全机制、强化法制、增强能力，逐步改变环保执法地位不明确的现状。 2要组织各地对违反环境保护法律法规的地方保护政策进行集中清理整顿，促进这些地区政府发展观的转变，加强环境法制观念，改善执法环境。 开展环境保护行政责任追究工作。 对不依法履行监督管理职责和发现建设项目违法行为不予查处或报告的环保部门，追究有关领导和相关责任人的行政责任；落实各级政府的环保责任，对地方政府、部门和企业领导干部存在的玩忽职守、滥用职权、违法违纪、充当违法排污企业保护伞、损害群众环境权益等行为进行严肃查处。 3要建立和完善环评制度执行的长效机制。 包括建立政府环境执法责任制，落实政府环保责任制；建立联合办案制度，通过部门联席会议定期协调工作；继续公开查处环境违法行为，逐步建立企业环境行为定期公布制度，加强公众和舆论的监督作用；对所有审批的项目，将通过信息公开等手段进行长期的跟踪监督，如果发现环境违法情况，予以查处；加大执法力度，丰富执法手段，严厉打击污染环境和破坏生态的违法犯罪行为，彻底查处环境危害严重的大案、要案，做到有法必依、执法必严。 （五）严格环评队伍监管，整顿环评行业秩序针对我国一些环评单位为利益而放弃原则的行业歪风，国家环保总局于xx年处理了68家环境影响评价单位，并出台了整顿环评行业秩序的具体措施，内容包括加大对环评持证单位的日常监管力度；参照环境管理标准体系，制定规范化、可操作性强的环评工作质量管理程序和要求；加大对环评中违规行为的处罚力度；严格环评单位资质准入条件，强化环评责任追究；严格环评队伍监管，推行环评工程师职业资格制度。 此外，应通过引进境外环评机构参与国内环评市场、完善竞争机制，来促进我国环境影响评价质量与效率的提高，积极稳妥地推进环评市场化改革。 综上所述，作为环境法律体系中重要的制度之一和实现环境保护目标的重要实现手段，环境影响评价制度具有重要的理论和现实意义，由于我国开始实行这一制度的时间还不长，而且现实情况也在不断发展变化，存在问题是必然，如果从制度设计和实践两个方面同时进行完善，将极大促进环境保护工作的顺利进行和环境保护目标的实现。 参考文献1徐正祥环境影响评价法的变革和创新，载王曦主编国际环境法与比较环境法评论（第2卷），法律出版社xx年版。 2李艳芳公众参与环境影响评价制度研究，中国人民大学出版社