监察官制度职业化和非员额化的建议思考.doc

监察官制度职业化和非员额化的建议思考 监察官制度职业化和非员额化的建议思考对于监察官制度，监察法的规定较为原则，只在第十四条规定国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。 而对于这些制度究竟该如何设置，监察法并未具体涉及。 随着国家监察体制改革的不断深化，具体落实监察官的各项制度成为亟待解决的问题。 主流意见认为，应效仿法官法、检察官法，制定监察官法，用法律把相关制度规范下来。 本文从试点中的监察官制度谈起，重点讨论学界主流观点关于监察官的职权、职业素养、准入条件以及工资待遇等问题，以供读者更为全面的了解监察官制度。 随着北京、山西、浙江三地进行监察体制改革试点，监察官制度也浮出水面。 中央纪委监察部机关报、中国纪检监察报连续发文，披露了北京、山西、浙江三地的试点情况。 继京、晋表示探索建立监察官制度，浙江省纪委省监委更明确表态，监察委全部内设机构工作人员将纳入监察官的适用范围。 监察官有监督调查处置权在上述报道中，北京、山西都表示在探索建立监察官制度。 昨天刊发的对浙江省监察体制改革的报道，提供了更多内容。 文中提到，随着改革不断推进，检察院转隶人员职务晋升渠道问题、原先纪委人员与检察院转隶人员待遇平衡问题等关系人员融合的问题，也亟须破解。 浙江省纪委、监委相关负责人表示，浙江将积极争取探索建立监察官制度，将监察委员会全部内设机构工作人员纳入监察官的适用范围，建立与监察官等级序列配套的相关制度，推进监察队伍专业化、职业化建设。 关于监察官的设置，制度反腐专家、中国纪检监察学院原副院长李永忠曾介绍，监察委是一个独立于“一府两院”的机构，机构由人大产生，人员由人大任命，其行使的职责是国家监察，因此监察委员会工作人员可以称作监察官，这就像检察院的检察官、法院的法官一样。 监察官有什么权力？李永忠说，监察委的权力，就是监察官的权力。 依据去年12月25日全国人大常委会相关试点决定，监察委有监督、调查、处置三项职权，有12项履职措施，包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等。 专家建议制定监察官法检察院和法院是国家司法机关，监察委是国家监察机关。 我国已制定检察官法、法官法。 李永忠认为，建立监察官制度，上升到法律层面就要制定监察官法，用法律把制度规范下来。 检察官法法官法分别对检察官、法官的职责、义务和权利、条件、任免、任职回避、等级、考核、培训、奖励、惩戒、工资保险福利、辞职辞退、退休、申诉控告、考评委员会等做出了规定。 其中明确，初任法官（检察官）采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官（检察官）条件的人员中择优提出人选。 三地监察委架构如何设置？中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）规定，市地级以上纪委可以探索执纪监督和执纪审查部门分设。 三地都把贯彻工作规则与监察体制改革结合起来，实现了省级监委执纪监督与执纪审查部门的分离。 其中，执纪监督室负责联系地区和部门的日常监督，执纪审查室没有固定联系地区。 如，北京市纪委市监委设立17个纪检监察室，执纪监督和执纪审查各8个室，第十七纪检监察室专门负责追逃追赃和防逃工作。 山西省纪委、监委共设10个纪检监察室，其中1至8室为执纪监督部门，9至10室为执纪审查部门。 浙江省纪委、监委共设13个纪检监察室，其中7个为执纪监督部门，6个为执纪审查部门。 为加强制约，浙江省监委挂牌后不久，省纪委即对4位副书记的分工进行了调整。 原本一名副书记分管信访室、案件监督管理室、案件审理室以及部分纪检监察室的格局被打破，信访、案件监督管理、执纪审查和案件审理分别由4位副书记分管，实现互相监督、互相制约。 为着力防控风险，浙江还注重强化对监察权行使全过程的监督，实现重要业务的全程留痕，制定出台关于对说情、过问实行记录、报告制度，避免因纪检监察干部打听案情、过问案件、说情干预等行为，影响执纪审查或监察调查工作的正常开展。 全国首例留置34天解除中国纪检监察报刊发文章介绍浙江监察体制改革试点情况，其中透露，全国首例留置措施是在浙江杭州实施，从xx年3月17日实施到4月20日检察院做出逮捕决定留置自动解除，余某共被留置34天。 留置，是全国人大常委会在xx年12月25日的相关决定中，授权京晋浙三地监察委的12项措施之一。 有学者认为，它将替代缺乏期限限制的双规调查措施。 xx年3月17日，杭州市上城区监委报送的对涉嫌贪污的余某进行调查的立案审批表，摆在了区委书记陈瑾的案头，等待她的签批。 伴随这张特殊的立案审批表的签批，国家监察体制改革试点工作启动以来的第一例留置措施即将实施。 全程规范、程序到位，是浙江探索开展留置措施的基本要求。 上城区委常委、区纪委书记、区监委主任金晓东说，实施第一例留置措施中，他们对留置宣布、留置调查、留置交接等整个执行过程全程同步录音录像，同时加强对办案人员、留置看押人员的安全教育和培训，确保留置安全。 余某被留置调查1个月后，上城区监委于4月17日将关于余某的起诉意见书连同案卷材料移送区检察院案管中心。 4月20日，区检察院正式决定逮捕余某，其留置措施自动解除，实现了监察程序和司法程序的衔接转换。 综合中国纪检监察报对三地试点情况的报道，北京、山西、浙江分别已经采取留置措施9例、9例和7例，共25例，三地均表示工作进展顺利。 中华人民共和国监察法第十四条明确，国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。 我们认为，监察官应具备“五种素养”要有良好的政治素养。 应始终把提升监察官的政治素养摆在突出位置，促使其牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。 监察官在工作实践中，要不断加强政治理论学习，努力凝聚理想信念，自觉增强政治觉悟，切实提高政治站位，着力提升政治素养，坚定站稳政治立场，积极面对和认真化解前进中遇到的各种矛盾，妥善应对各种风险和考验，永葆共产党人的政治本色。 要有严格的纪律素养。 应时刻把纪律和规矩挺在前面，把严格遵守各项纪律作为监察官的必备素养，自觉加强纪律修养，不断培养严格的纪律观念，树立牢固的纪律意识，让纪律立起来、严起来，以更严的纪律要求监察官，保持队伍纯洁，做到忠诚干净担当。 要有精湛的专业素养。 监察官代表监察机关行使监督、调查等职权，监察官的专业素养直接关系到监督、调查的效果。 这就要求监察官不仅要有丰富扎实的监察业务知识，而且要具备系统全面的纪律法规知识。 要从提高监察官的素养开始，认真组织开展“精业务、强素养、做合格监察官”学习教育活动，努力培养一支思想精忠、力量精健、业务精湛、行动精勇的监察官队伍。 要有过硬的作风素养。 应深刻认识作风素养的必要性和紧迫性，把监察官的作风素养牢牢抓在手上、扛在肩上，以培养好干部、建设好队伍、树立好形象、推动好发展为综合目标和根本任务，内强素质，外树形象，持续加强作风建设，打造素质过硬的监察官队伍。 要有模范的廉洁素养。 打铁必须自身硬。 习近平总书记指出“干部廉洁自律的关键是守住底线。 对于监察官来说，就是要心存敬畏、手握戒尺，慎独慎微、勤于自省，模范遵守党纪国法，自觉做到为政清廉。 监察机关要加强廉洁教育，提升反腐倡廉意识，筑牢廉洁防线，要教育监察官不忘初心，牢记使命，正确行使手中权力，立足本职岗位，清白做人，干净做事，守住底线严律己，带头廉洁作表率。 “徒善不足以为政，徒法不足以自行。 应按照监察法的要求，加快建立专业化导向的监察官制度，积极探索监察官等级制度，认真研究监察官制度的具体设置及体系，建立规范化、专业化、职业化的监察官、监察辅助人员、监察行政人员分类管理体系，努力打造一支政治坚定、纪律严明、本领高强、作风过硬、廉洁有为的高素质监察官队伍。 国家监察官制度的谱系定位国家监察官制度的构建，应站在历史和现实的角度，借鉴古今中外有益经验，与时俱进、不断创新。 中国古代的监察御史制度是国家政治制度的重要组成部分，历朝十分重视监察制度建设及其运行机制的制度化和法律化。 中国传统社会对监察官的铨选、考课、奖惩和监督对于我国当今监察官制度的构建仍具有穿越时空的借鉴价值。 当然，中国古代监察官作用的发挥也存在诸多局限，监察权只是专制权威的延生，缺乏民主性因素，这是我们在借鉴中国历史上监察官制度的经验时应把握的。 近代意义上的监察制度起源于1809年的瑞典，伴随着二战以后福利国家的兴起以及行政权的扩张，监察专员制度在世界范围内广泛传播，被形象地称为“监察专员制度狂热症”（Ombudsmania）。 世界各国监察官制度因国情不同而发展出多样化的类型。 域外监察官制度实践中，一是对监察官的任职资格普遍要求较高，比如瑞典要求具有法律知识背景的人担任监察专员，美国的监察长应廉政无私以及具备会计、审计、财务分析、法律、管理分析、公共行政管理或调查工作等方面的能力；二是赋予广泛的调查权，瑞典监察员可以调查针对警察局、外交部以及国有企业一切申诉。 在丹麦，只要监察官认为某些资料和文件对于调查有重要性，政府机关就得无条件的提供。 三是保障监察官独立的履行职权，包括监察官的产生方式、任期、经费保障等方面的内容；四是发展出行业化的监察官，例如瑞典建立起了反托拉斯监察专员、消费者监察专员、男女平等监察专员、新闻监察专员等。 从功能主义视角来看，上述内容具有一定的借鉴价值。 然而，我们还行看到域外监察实践与我国存在的不同，这些因素都会影响监察官的制度设计。 第一，从监察官的权能角度来看，北欧、英国以及美国均采取“多头”的反腐败机构设置模式，例如美国联邦调查局、美国检察官均具有执行腐败行为调查的职责；瑞典的检察院、国家反腐败署、经济犯罪调查局主要负责瑞典的犯罪调查和公诉事务。 监察体制改革以后，监察委员会是我国履行反腐败职能的专责机关，也就意味着中国的监察官不仅仅享有类似于议会监察专员的预防腐败的职责，同时也具备调查腐败的权限，在专门的反腐败机构模式下惩治和预防腐败是由监察委员会一体的履行的。 第二，从监察机构承载的功能来看，发达国家的监察制度功能在于限制行政权的扩张并承担部分司法救济以及保障人权的功能，这就可以理解为什么域外一些国家对于监察官的任职要求中特别强调法律素养。 然而在发展中国家，监察制度的功能趋向惩治腐败。 我国监察委员会是反腐败专责机构，强调办案团队的专业化，不仅仅需要具备法律知识，审计、经济、会计、计算机等方面的专业知识同样必不可少。 第三，从监察制度的本质属性来看，西方国家的监察制度并没有也不可能突破“三权分立”的政治体制，监察权或嵌入立法权之下，或嵌入行政权之下，这取决于“三权分立”的执行程度，但无论如何，监察官必须严格遵循权力分立、立法权行政权互不僭越的原则，因此监察官的权力实质上属于“软权力”，大都通过调查相关调查活动给政府造成道义、政治的和公众的压力。 我国监察官权限属于“硬权力”，具有问责和政务处分的权限。 总之，域外监察官制度既有值得合理借鉴的地方，但是与我国的监察官制度也存在本质上的不同。 综上所述，监察官制度是中国特色监察制度的重要内容，是实现监察队伍专业化、职业化，建立反腐败职业共同体的应然需要，是新时代反腐败的必然要求。 中国特色的监察官制度不同于中国传统社会的监察官制度，也迥异于西方国家的议会监察专员制度或监察长制度。 从本质上讲，这是由中国监察制度与监察权的特殊性所决定的，国家监察官制度的构建应以保障监察权的有序运行为逻辑起点。 以反腐败为导向构建国家监察官制度目前，我国对纪检监察机关人员实行与普通公务员基本相同的管理模式，纪检监察机关人员按照公务员序列管理会影响纪检监察干部独立的行使职权，不能充分体现纪检监察工作的特点，不利于建设政治素养好、专业素质高的职业化、专业化的纪检监察队伍，不利于把优秀的人才留在纪检监察工作一线。 因此，有必要根据监察工作的特点，构建符合监察权运行的监察官制度。 （一）制定监察官法，完善相关配套措施由于立法的科学性以及监察法的容量问题，监察法对监察官制度进行原则性的规定，还需制定单独的中华人民共和国监察官法以对监察法第十四条进行更加细化的规定。 从立法的篇章结构来看，可以借鉴我国法官法和检察官法的立法技术，具体包括职责、义务和权利、监察官的条件、任免、任职回避、监察官的等级、考核、培训、奖励、惩戒、工资保险福利、辞职辞退、退休、申诉控告等十四个方面的内容。 有学者进一步指出，应借鉴司法体制改革的经验，建立监察官员额制度。 我们认为，此论具有一定的合理性，xx年我国启动了司法体制改革工作，其中一些内容对于我国监察官制度的构建是非常具有借鉴意义的，但是如果监察官也是实行员额制的话，则只是看了司法工作和监察工作共同点，而没有看到二者在本质上的差异。 第一，司法工作追求个人理性，而监察工作侧重于集体决策。 司法工作是基于法官、检察官对于法律知识的系统学习而形成的一种内心的自我确信，法官在办理具体的案件时，只服从于法律，因此员额制是司法精英化的需要。 监察工作基于党管干部的原则对所有公职人员开展监督调查和处置，是一种保护干部的机制。 对公职人员做出的每一个决定都应该经过集体决策，以体现慎重以及对干部的负责。 第二，司法工作强调谦抑性，而监察工作强调主动性。 司法工作遵循不告不理原则，因此，一个地区一段时间内的司法工作量是可以相对可衡量的，例如法官的员额数就是根据审判工作量、法院所辖区域人口、经济发展水平等因素确定的。 监察工作则更为主动，特别是要求纪检监察干部要积极履行自己的监督职责，从具体工作内容来看，监督工作量是一个比较难以衡量的，因此很难基于监督调查处置的工作量去测量一个地区到底需要多少员额监察官。 而且，我们也应当看到，司法员额制度在实行过程中也存在不少问题。 另外，考虑到各地经济社会发展不平衡以及监察官制度设计的复杂程度，在具体实施过程中，可以借鉴监察体制改革的做法，先选取部分省（市）区进行试点。 在中央统一的试点方案的基础上，各地区可以自行提出试点方案和进度要求，以最大限度的保证监察官制度的科学性合理性。 在监察官制度试点省份的选择上，除了北京、浙江、山西之外，应扩大试点省份，将广大中西部地区纳入试点范畴。 （二）科学合理的设置监察官的准入范围及选任条件在监察官的准入范围是监察官制度的一个关键问题，目前在实务界和理论界有不同的认识，全部纳入模式以浙江为代表，强调将全部内设机构工作人员纳入监察官的适用范围。 也有学者提出仿司法机构的员额模式论。 我们在调研中发现，即使纪检监察机关内部也存在不同的认识，根据调查显示，43.9%认为应全部纳入，51.8%的被调查认为应部分纳入。 我们认为，监察官的范围界定应遵综合考虑以下三个方面的内容一是专业至上，建立监察官制度的目的就是为打造一支专业化职业化的反腐败人才队伍，也是其实质合理性所在。 二是公平公正，让不同地区、不同级别监察机关的工作人员都有平等进入监察官序列的资格和机会。 三是补偿机制，也就是在司法改革中时常提及的“老人老办法、新人新办法”原则，即应妥善地、合理地将目前纪检监察干部转为监察官。 在选任条件上应坚持高标准、严要求，大致包括第一，具备良好的政治素质；第二，具有较高的道德品行；第三，达到一定的年龄；第四，具备一定年限的纪检监察的工作经验；第五，具备与从事工作相适应的专业背景或取得相关资格认证。 另外，也应进行反面规定，曾因犯罪受过刑事处罚的、曾被开除公职的、曾经受过党纪和政务处分的不得担任监察官。 我国监察法第五十五条、五十六条对监察人员的政治、道德、廉洁、专业等素质都提出了明确的要求，监察人员要忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密，具有良好的政治素质，熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力，这些内容在监察官法中都应予以细化体现。 另外，在监察官是否需要通过国家司法考试也是争论比较大的内容。 有学者认为，无论是从国外监察官制度的一般做法，还是我国御史监察制度的成功经验，抑或以监察权行使的实际需要来看，法律资格考试是监察官职业准入机制的必要内容，我们认为，从我国监察机关主要是承担反腐败职能以及现实的人员结构来看，目前不宜制定过高的准入标准，而且根据新通过的国家统一法律职业资格考试实施办法的规定其中并未涉及到监察机关的工作人员。 但是针对执纪调查部门的新进人员，可以考虑要求具备法律资格证书。 因为监督工作一般不会与司法活动产生联系，但是调查工作（此处特指针对涉嫌犯罪的而进行的调查）所形成的案卷材料、证据包括被调查人一并移送检察机关依法提起公诉，也要接受非法证据排除规则的检验，对于监察官的要求就比较高。 （三）建立健全的监察官履职保障机制纵观世界其他国家和地区的反腐败机构，业务独立是其基本的特征，我国监察法也规定“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。 我国的监察体制是以反腐败为中心而进行构造的，在实际工作中，监察官的履职往往会受到多种复杂因素的左右，因此，为了确保反腐败目标的实现，必须政治统一的基础上对这种业务独立性提供制度保障。 第一，健全监察官的激励和约束机制。 应逐步改革监察官的工资待遇，使监察官不为生活所累，又能使其个人价值在经济上的以体现。 对于监察官的工资待遇，在参考有关专业干部队伍的待遇标准，综合考虑国家财政负担能力的基础上，应适当提高。 还要完善监察官的约束机制，强化责任意识，实现权责统一。 第二，建立监察官的人身权保护机制。 在查处腐败犯罪的过程中，纪检监察机关干部往往面临较大的人身风险。 前不久，湖南省纪委通报了常宁市法院原书记员何某某蓄意报复纪委书记的典型案例，引发了社会关于加强对纪检监察机关干部人身保护的讨论。 因此，应尽快出台保护监察官依法履行法定职责的规定，加大对监察官及其近亲属的人身保护，对于威胁、报复陷害、侮辱诽谤、暴力伤害监察官及其近亲属的行为，应当依法从严惩处。 第三，建立监察官履职豁免机制。 为了保障监察专员履行职责，域外对监察专员都规定其享有一定的豁免权，例如英国对监察专员提出报告赋予了一定豁免权，主要是为了避免监察官正常的履行职责而受到监察责任追究情形的出现。 我国也考虑适当赋予监察官一定的履职豁免权，包括一是监察官在监察委员会内部具有言论权和表决权，对外不负责；二是监察官非经国家监察委员会许可，不得拘禁和逮捕。 第四，完善监察官的职业晋升制度。 完善监察官的晋升制度就是要让多干事、能干事、会干事的干部脱颖而出，避免逆淘汰的现象出现。 保证监察官的职位的稳定，非经法定程序不得随意调动。 第五，建立监察官履职追责机制。 纪检监察机关也并非腐败的净土，“灯下黑”的现象还一定程度上的存在，因此，必须建立健全监察官追责机制。 例如湖北省纪委监委的“纪检监察机关工作人员办案终身负责制”就是一种有益的探索，有利益保障监察权的有序运行。 国家监察体制改革是一项重大的政治体制改革，对比其他一些马拉松式的改革举措，国家监察体制改革一问世几乎就是一场百米冲刺。 长期以来，我国反腐败斗争就存在体制机制障礙的问题，一段时期我国的腐败现象严重，除了对公职人员监管制度的“笼子”扎得不严，还存在反腐体系力量不够集中、反腐工作多头管理的问题。 横跨党、政、司法的反腐败部门，在打击腐败案件过程中需要通过力量、资源的重新整合，提高反腐实践的效能效率，以适应当前和未来我国反腐形势的迫切需要。 将对反腐部门带来哪些重要变化监察体制改革将对我国原有的反腐败体系带来哪些变化，是人们共同关注的焦点。 中共中央政治局委员、中央纪委副书记杨晓渡在回答“关于成立国家监察委员会后，中央纪委工作会不会有什么变化”的问题时讲到，在党委领导下，纪委和监察委合署办公，充分体现了党领导的党内监督和国家监督、党的纪律检查和国家监察、依规治党和依法治国的有机统一。 “反腐败的力量会更集中，反腐败覆盖面会更广，纪委和监察委的责任更重了，我们的工作也会更加有效。 杨晓渡说。 监察委员会成立以后，首先是以纪检、监察以及原监察机关的反腐败部门的业务更加集中了，权力也更大了，而权力更大的集中体现之一就是监管的范围更大了。 监察委员会组建后，按照管理权限，将对辖区内所有行使公权力的公职人员实行依法监督，这就从反腐的机制上为实现对所有公职人员监督的全覆盖，破除了监督上的盲区。 二是职责拓宽了，从监督执纪问责变为监督调查处置，并且相应的职能也有所拓展。 如在查办职务犯罪案件中，可以执行调查、查封、扣押、搜查、勘验检查、技术调查、限制出境等工作。 三是压力增大了。 监察委员会成立后，将从“快查快结”转变为“查清查透”，要将某名公职人员的所有违法违纪查实查透后才能移送司法机关处理，无形中增加了许多工作量。 另一方面，用置留取代“两规”措施，即便特殊情况可以延长一次，时间最长也不会超过六个月，显然对办案人员提出更高要求。 随着各级监察委员会的成立，监察部门的地位有所上升，将从原先位列政府职能部门的从属地位跃升至与政府、法院、检察院平级的独立地位。 而且，随着县以上政府的监察部门、预防腐败部门与检察机关的查处贪污贿赂、失渎职以及预防职务犯罪部门的整合，监察委员会的职能要相应增多，职权也相应扩大。 当然，责权相等，对于监察委员会来说，未来的权力更大了，肩负的责任也更大了。 监察体制改革面临的几个关键点有人担心，监察委员会成立之后，会不会将众多权力集于一身，成为一个“超级机构”。 著名法律专家、中国政法大学副校长马怀德认为，事实上，作为执法监督机关，国家监察委员会主要行使调查权，没有必要越俎代庖行使检察院批捕和公诉权，所以，不会成为一个权力极大