行政机关负责人出庭应诉的现实观察与制度完善.doc

行政机关负责人出庭应诉的现实观察与制度完善 2019年06月June,20192019.06No.06,2019学术探索Academic Exploration行政机关负责人出庭应诉的现实观察与制度完善李淮（中国政法大学法学院，北京100088）摘要行政机关负责人出庭应诉是特定阶段下产生的针对性很强的诉讼法律制度。 该项制度经过中央和地方的积极推动，取得了显著成效。 但是存在出庭应诉比例地区差异大、效果比较有限、强制出庭案件标准不一等难题。 在制度保障上，问责形式、问责事由和问责主体均呈现出简单、空洞等形式化特征，操作性较弱。 为此，要以案件重要性设定硬性出庭范围，搭建操作性强的问责监督体系，健全法院与政府协同互动的工作机制，推动该项制度价值的实现。 关键词:行政机关负责人;岀庭应诉;行政诉讼法;依法行政;问责D922.1A:1006-723X （2019）06-0083-09在2018年10月28日举行的第五届“中国法治政府奖”终评中，由上海市法制办报送的“出庭旁听讲评三合一提升行政机关负责人出庭应诉制度成效”项目获得“中国法治政府奖”，由武汉市法制办报送的“行政机关负责人出庭应诉”项目获得“中国法治政府提名奖”。 由独立的第三方通过科学程序运作后得出的客观评价，可以在较大程度上说明行政机关负责人出庭应诉不再是法院的“独角戏”，已然形成行政机关积极参与、多方共同助推的协力机制。 行政机关负责人出庭应诉被xx年修改的中华人民共和国行政诉讼法（以下简称行政诉讼法）确立为一项诉讼法律制度，但是相关联的问题依然存在，并未因立法的肯认而得到解决。 一、行政机关负责人出庭应诉的生成缘由从“告官不见官”的诉讼现实到“告官须见官”的制度建构,既有社会矛盾不断增加、不稳定因素积聚甚多等外在压力，也离不开地方经验的相对成熟以及决策群体法治意识的强化和自我限权的决心。 （一）破解审判僵局的现实需求从司法实践状况来看，行政诉讼未得到应有的重视和尊重，法院要么没有行政案件可审，要么对于受理的行政案件难以进行审理。 同时，被告行政机关消极对待应诉工作，对行政审判不在意、不配合，“立案难、审理难、执行难”等问题突出。 由此导致行政诉讼的立法目的受挫和功能受限，行政相对人权益难以有效维护，行政争议得不到良好解决，依法行政工作推进极为缓慢，行政诉讼法有名存实亡的危险。 并且,大量行政纠纷不能通过司法渠道获得圆满救济,造成了许多诉讼外不正常现象的出现。 由于行政机关负责人不出庭，他们不了解相对人合法权益被侵犯的实际情况，原告即使胜诉，往往也很难获得实际有效的救济o，（W并且，行政机关也难于汲取违法侵权的教训，在以后类似的行政行为中可能重蹈覆辙，仍然继续违法侵权。 此外，在社会公众的思维中存有“告官要见到官”的朴素认知，对于被告不答辩、不出庭等带来的“告官”没回应、效果差等冷待遇产生了极大的不满。 法院的审判能力因而受到质疑，公众选择信访不信法，信访率一路攀升，居高不下，大量的社会矛盾积累至深，无法得到有效疏解，对社会稳定造成较大影响。 面对如此种种困境，有必要引入一种得力且可行作者简介李淮（1992-）,男，湖北恩施人，中国政法大学法学院博士研究生，主要从事宪法学与行政法学研究。 “中国法治政府奖”由中国政法大学法治政府研究院于xx年创立，是中国第一个由学术机构发起设立，由专家和社会公众依据科学的评选标准和公开的评选程序对各级国家机关和组织在依法行政、建设法治政府方面的制度和措施进行评价的奖项。 83的制度来打破僵局，将运行已久的行政机关负责人出庭应诉升级为诉讼法律制度，恰好能够满足这些需求。 （二）基层实践经验的有力探寻1988年8月25日，“包郑照诉浙江省温州市苍南县人民政府”一案开庭审理,被告县长黄德全出席庭审。 这是我国首例行政诉讼案件，也是首例行政机关负责人岀庭应诉。 自此以后，很多地方政府积极作为,或者法院与政府法制部门协同创新，采取多种方式,甚至通过强力手段来逼迫被诉行政机关的负责人出庭应诉，形成了诸多操作性较强、实施效果较好的运行模式。 比较典型的如江苏省南通市,该市自xx年起推动行政机关负责人出庭应诉工作，属于全国率先倡导的地方。 在规范文件层面,既有该市人大常委会通过的“加强法院行政审判工作的决议”，重点规范负责人岀庭应诉问题，该市政府也对建立行政机关负责人出庭应诉制度进行专项发文,提出具体举措，特别是在xx年6月，该市中级人民法院与市法制办联合出台文件，该项制度正式宣告成立。 xx年7月，该市依法治市领导小组办公室制定行政案件审理结果反馈、不出庭理由说明等十项制度,促使负责人“出庭又出声”O在操作层面，组织开展庭审观摩和对负责人培训等，将案件审理结果和负责人出庭应诉情况纳入依法行政年终考核内容和创建“法治江苏合格县（市、区）”“法治南通合格乡镇”等考核范畴。 xx年5月，该市中院与市委政法委召开现场推进会，将“首例、群体性、社会影响重大、涉案标的金额巨大”等四类行政案件规定为行政机关一把手必须亲自出庭的范围。 截至xx年，行政案件中负责人出庭率相比xx年提高了6倍，达到97.2%,其中有五个区县实现了100%的业绩。 尤其是南通下属的县级市海安，自xx年以来连续四任县长先后出庭应诉，从xx年至xx年,463位部门负责人先后出庭应诉，出庭应诉率连续10年实现100%,成功打造出“海安样本、南通现象、江苏经验”。 通过各地主观能动性的充分发挥,逐渐在现行诉讼体制内催生了一条推动行政应诉真正进入行政首长重要工作清单的独具特色的路径。 行政机关负责人逐渐接受并适应这种要求，不再认为出庭应诉是一种屈服和降低身份的体现，取得了法律效果和社会效果较好的统一。 可以说，行政机关负责人岀庭应诉是先由各个地方反复探索,发展到一定程度后，由国务院及最高人民法院颁布统一文件,在全国范围内推行,再得到立法机关肯认并形成立法规范，属于自下而上、稳步推进而产生的本土性制度。 （三）高层法治意识的逐步强化地方的大胆尝试，积累了大量经验,也在不断影响着高层的决策行为。 如xx年国务院颁布全面推进依法行政实施纲要，要求行政机关对法院受理的行政案件，应当积极出庭应诉、进行答辩。 xx年国务院关于加强市县政府依法行政的决定不仅要求各地认真做好行政应诉工作，还就行政机关负责人出庭应诉发出了“鼓励和倡导”的号召。 xx年国务院关于加强法治政府建设的意见进一步作出了具体要求，如对于重大的行政诉讼案件,行政机关负责人要主动出庭应诉。 尤其是xx年召开的党的十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定提出要“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”，为变革行政审判现状提供了重要依据。 接着，法治政府建设实施纲要（xx-2020年）在强化行政权力制约和监督一环中，更是明确提出支持法院依法受理行政案件，健全行政机关依法出庭应诉制度，尊重并执行法院生效裁判。 表述的变化，体现出中央层面法治意识的强化。 并且，最高人民法院在xx年和xx年分别颁布了关于加强和改进行政审判工作的意见与关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见，对推进行政机关负责人出庭应诉作出规定和要求。 其实，在xx年，就有全国如xx年，青岛市人民政府发布了关于建立行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度的通知;xx年,苏州市人民政府办公室与南通市人民政府办公室分别出台了关于建立行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度的通知等。 如1999年,陕西省合阳县人民法院与合阳县人民政府颁行了关于“贯彻行政首长出庭应诉制度”的实施意见）;xx年，江苏省依法治省领导小组办公室、省人民法院与省人民政府法制办公室下发了关于进一步做好行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的通知;xx年,江西省推进依法行政工作领导小组、省高级人民法院、省人民政府法制办公室出台了关于全面推进行政机关负责人出庭应诉工作的通知；甘肃省人民政府与省高级人民法院发布了关于预防和化解行政争议完善行政与司法协调机制的意见等。 参见海安连续四任县长出庭应诉10年来出庭应诉率百分百，载江苏文明网，wm.jschina./9658/xx04/12771593.shtml,最后访问时间为2018年10月12日。 84人大代表在行政诉讼法修改议案中建议“增置行政机关负责人出庭应诉制度”。 党的十八大以来，全面深化改革在各个领域的前进步伐不断加快，取得了显著成绩,但实践中行政机关不作为、乱作为等现象仍不少见，为改革的深入拓展增加了障碍，这就迫切需要推动行政审判变革，“开药”治愈行政诉讼运转中的“顽疾”，从而逆向督促行政机关在法治轨道上行使权力。 在具有“民告官”规范依据的行政诉讼法中以明确的条文内容课以比较强势一方的行政机关负责人出席行政案件开庭审理的法律义务，既少不了最高行政机关的支持和审判机关的推动，也同中央高层对于加强行政审判工作、改善行政审判环境、发挥行政审判功效的呼吁进行肯认,以及要求行政机关自我限权和带头守法的法治意识的提升是分不开的。 （四）人治推进法治的主动作为通过人治方式获取推动法治前进的效果乃属当今时代的一个值得关注的现象。 无论制定出多少部法律规范,如果不能切实增强公务人员的法治意识，也难以确保规范内容得到真正执行。 行政诉讼以解决行政争议为基本职能，旨在为相对人的受损权益提供救济,对行政权力的运行状况进行监督，也对法治建设能够起到推动作用。 行政诉讼是一面镜子，通过吸入众多行政行为引发的争议，可以反射出行政机关的各种外在面貌。 社会主义法治的构建是一项系统性工程,需要从多种面向为之努力，但不可否认的是，行政诉讼为行政机关与行政相对人之间的冲突提供了理性化解的场所，能够指出并逐个解决法治的痛点难点，督促行政执法机关自我省思并纠正与法治要求相悖的行为，更新完善法治建设的方案。 审视行政法治实践，除了制度不健全不成熟的缘故，公务人员尤其是领导成员不能自觉运用法治思维和法治方式办事、不具有较强的法治观念是阻碍法治建设进程的重要因素。 并且，“领导决定论”“实用主义为王”等思想深深地扎根于行政审判现实和广大执法者、民众的心中。 在行政诉讼案件中，课以被诉行政机关负责人出席法庭审理、积极应诉答辩的法律义务，暂不论是否与诉讼机理相洽，可以发现这种将负责人的私人成本与推进法治的社会成本捆绑在一起的方式，对于突破行政审判僵局，优化法院与行政机关的相处现状，提升“关键少数”的法治意识,促进行政争议的实质解决,都是有较大助益的。 二、行政机关负责人出庭应诉的运行困境（一）出庭应诉案件标准不一行政诉讼法第3条第3款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。 不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。 由此可知,行政诉讼法规范文本内容比较抽象和笼统，为了保证实践中的顺利实施和操作流畅，需要配套各种下位阶的规范。 从中央层面以观,在新法制定和实施后，国务院办公厅发布了关于加强和改进行政应诉工作的意见，最高法院出台了关于行政诉讼应诉若干问题的通知和最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释（以下简称行诉解释）进行专门规制。 还有个别部委制定了部门规章和规范性文件，如国土资源行政应诉规定自然资源部关于进一步改进和加强行政复议行政应诉工作的通知和税务行政应诉工作规程等。 相对来说，地方层面则存在150多份的配套规定予以支撑，其中既有政府规章或者规范性文件，又有政府法制机构出台的文件,也有法院参与或者自行制定的司法文件，都对行政机关负责人出庭应诉作出了比较细致的规定,如哪些案件必须由负责人出庭或者由正职负责人岀庭应诉，岀庭的具体要求,不能出庭的要履行报批手续,承担相应的法律后果，纳入单位法治工作年度考核等。 总体来看，负责人须出庭应诉的案件类型和无故不出庭应诉的后果是需要着重关注的方面。 就现有规范中负责人应当出庭应诉的案件类型来看,行诉解释确立了四大类案件作为绝对保留事项，即如果被诉行政案件属于“重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及法院书面建议的”，负责人必须出席庭审。 但是,行诉解释规定的范围比较狭窄，多属于不确定性概念，无法形成统一的指引性强的国家标准。 各地根据不同情况增加了其他类案件，主要有本年度的第一起行政案件、具有重大或者较大影响的案件、上级行政机关要求或者参见全国人民代表大会法律委员会关于第十一届全国人民代表大会第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告（xx年12月27日第十一届全国人大常委会第六次会议通过）。 如天津市高级人民法院、天津市人民政府法制办公室关于规范我市行政机关负责人出庭应诉工作的意见和江苏省高级人民法院关于深人推进行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的若干意见。 85法院建议出庭的案件、行政赔偿、行政补偿案件及有可能调解的案件以及上诉案件、代表委员等旁听案件等。 当然，如果是由检察机关提起的公益诉讼、负责人出庭更利于争议解决的也属于硬性要求的出庭案件范围。 这些标准的确定具有较强的主观色彩,大多并非认真调研和考究后的结果。 并且，这些地区标准的差异性较大，致使在实践中会经常出现某类案件在一个地区要求出庭，而在另一地区不被要求出庭。 此外，值得注意的是,司法建议在负责人是否出庭方面已经被赋予了强制约束效力,行政机关无权选择是否遵循，乃是必须履行的义务。 （二）出庭应诉率地区差异大各地为了回应行政诉讼法的修改，对行政机关负责人出庭应诉作出了具体的要求,体现为数字化的行政管理模式。 从规范内容看，有的地方明确指出负责人的岀庭率、比例或者次数不得低于本机关当年度被诉行政案件总数（包括 一、二审）的三分之 二、?80%、?30%或者三分之一，若总数少于3件,负责人至少出庭应诉1件;或者要求负责人每年度应当出庭应诉占本单位应诉案件数量的50%以上;或者根据审判阶段不同作岀比例区分，如第一审行政案件，负责人岀庭应诉案件不得少于总数的80%，第二审开庭审理的案件，不得少于总数的40%:或者按照案件数量设定不同档次的最低限额，如行政案件一年在5件以上的，负责人出庭应诉不得少于2件;10件以上的，不得少于3件;15件以上的（含15件），不得少于5件。 或者每年行政案件在55件以下的，负责人出庭应诉不得少于1件;在5件以上10件以下的，不得少于2件;在10件以上的，不得少于3件。 或者对于年度行政案件不足10件的,负责人岀庭应诉次数不得少于二分之一；10件以上（含10件）的，不得少于三分之一。 ?这些比例的确定是否具有科学正当的理论基础，存在商榷的空间，但对于提升负责人的重视程度和推进出庭应诉还是能够发挥一定的积极意义。 从实际情况来看，被诉行政机关负责人的出庭率整体呈上升趋势，部分地区出现了历史性的飞跃，但各地多寡不均，差别较大。 如黑龙江全省负责人出庭应诉率从xx年的0.6%逐步上升到xx年的7%和xx年的11.6%,到xx年更是攀升至96.9%严甘肃省负责人应诉率从xx年的54.84%增加到2018年的61%,最高的地区达到了95%；?云南省负责人出庭应诉率逐年增长,xx年超过六成，部分地区在80%以上,全省最低的昆明也从xx年的20.13%增长到xx年的32.29%；?青海省负责人出庭应诉率从xx年的19.1%稳步提高到xx年的23.3%,xx年的32.3%和xx年的41.2%，到2018年已达到60.3%。 ?并且，部分地区还取得了接近或者就是百分之百的成绩，如2018年南通市为97.4%，其下属县级政府出庭应诉率达100%0?在出庭案例中，比较典型的是xx年贵州省政府副省长陈鸣明（全国首位地方省级行政机关负责人出庭应诉）和xx年中国证监会参见荆州市行政机关负责人出庭应诉规定第9条。 参见宜昌市行政机关负责人出庭应诉办法第9条。 参见黄浦区行政机关负责人出庭应诉和旁听审理实施办法第4条第3款。 参见黄冈市人民政府办公室关于做好行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的通知。 参见黔南州行政机关负责人出庭应诉办法（试行）第6条第2款。 参见泸州市行政机关负责人出庭应诉工作规定第6条第1款。 参见遂宁市行政机关负责人出庭应诉办法第6条第2款。 参见新乡市行政首长出庭应诉暂行办法第7条第2款。 参见惠州市行政机关法定代表人出庭应诉工作规定第5条第2款。 参见驻马店市行政首长出庭应诉参加行政复议规定第9条。 ?参见孝感市行政机关负责人出庭应诉规定第6条第2款。 ?参见加强行政审判助推法治政府建设访黑龙江省高级人民法院院长石时态代表，载中国政府法制信息网，/.moj./subject/content/2018-03/06/3246492.html,最后访问时间为2018年10月12日。 ?参见甘肃“告官能见官”负责人岀庭应诉成常态，载新华网，/.gs.xinhua./news/2019-01/24/c_1124024279.htm,最后访问时间为2019年3月1日。 ?参见省高院发布xx年度行政审判白皮书负责人出庭应诉率连续三年增长，载云南法治网.ynfzb./Yn-fzb/ShouXieYaoWen/201806270868.shtml,最后访问时间为2018年10月12日。 ?参见2018年我省行政机关负责人岀庭应诉率达60.3%，载新华网，/.qh.xinhua./2019-01/22/c_1124024441.htm,最后访问时间为2019年3月1日。 ?参见南通行政机关负责人出庭应诉率97.4%，载人民网，/js.people,./GB/n2/2019/0301/c360300-32697658.html,最后访问时间为2019年3月2日。 86党委委员、主席助理黄炜（中央部级单位负责人首次出庭应诉）的出庭应诉，试图以这样一种特殊方式宣示官民平等的时代精神，改善审判环境。 此外，被告不缺席审判应该作为一个考量和观察的对象,如北京市四中院所审案件中行政机关工作人员出庭率连续三年保持100%,没有出现被告缺席的情况。 各地之所以会岀现出庭率不平衡的状况，与当地主要领导的重视程度、采取的辅助措施是否给力、法院独立审判的力度、法治发展水平等因素密不可分。 但需要注意的是，不同的指标内容、计算方法等都会对最终得出的出庭率造成影响，因而不能一味地追求负责人出庭率的高低或者简单地以此为唯一的衡量标准,媒体也不能过于粉饰，只对选择性出庭的案例进行报道，既要看到有利的一面，也要发现不足之处，出庭只是表面，得以此为契机推动庭审的实质性作用和提升法院的审判权威。 其实，出庭率高低的外在攀比凸显出了行政审判的悲哀，“出庭不出声”“出庭负责人对案情无知且无权表态，类似看客一般”等不良形态也会挫伤原告方的期待，拉低行政审判的权威性，消解法治进程。 如果任由实用主义大行其道,很容易让人们目光短浅，浮于表面的技能,而不愿意深度探究背后的原理乃至长远的发展。 （三）出庭应诉效果比较有限按照诉讼原理，行政审判活动的主要职责是对被诉行政行为的合法性作出裁断，那么行政机关负责人出席庭审能对案件本身产生什么样的实质性影响,是否会有不一样的诉讼效果和裁判结果？通过对跨行政区划管辖的北京市四中院审理的几起代表性的负责人出庭应诉案件进行分析（详见下表1）,可知政府正副职负责人出庭应诉的案件,一般会由法院正副院长担任主审法官，相关职能部门的负责人会参与旁听普法，案情相对来说比较简单，负责人具有协调结案的空间,并且案件的最终结果会有利于被告一方。 判决不是法院了结案件的首要选项，相比之下，通过主持调解或者推进和解的方式来消化掉一件件争议才是上策，但是也要警惕法院以调解而代替对被诉行为合法与否的审查判断。 总体看来，负责人出庭仅能对少数个案发挥作用.如领导当场决定，快速解决争议，但就大量案件的实际影响而言则比较有限。 如序号2案件最后以审理过程中原告撤回起诉而结案，序号3案件在变更被告和管辖法院后也撤诉了事,序号4案件则由法院判决驳回原告诉讼请求。 表1北京市四中院所审案件中政府主要负责人出庭情况序号时间被告出庭负责人审判长审理情况12018年通州区政府区长副院长政府各有关部门负责人等80余人旁听庭审，政府将督促相关主体尽快履行程序22018年大兴区政府区长副院长政府各部门负责人60余人旁听庭审，政府积极推动协商调解3xx年房山区政府副区长副院长9位市人大代表、20余位政府各部门工作人员代表旁听庭审4xx年门头沟区政府和北京市政府门头沟区区长院长区长就土地权属争议的事实认定和法律适用当庭进行了详细说明和解释参见北京四中院召开行政审判白皮书暨典型案例新闻发布会，载中国法院网，s:/.chinacourt.orf/article/detail/2018/07/id/3383381.shtml,最后访问时间为2018年10月12日。 如盐城市对出庭应诉率低于90%的下级政府或者单位分别发出法治工作建议函，点对点通报出庭应诉中的问题，约谈一些单位的主要负责人,最后实现出庭应诉率97.86%,其中县级负责人均达100%o参见盐城行政机关负责人出庭应诉率97.86%,载江苏法制报,/k.sina./article_1716182294_664add1602000cpie.html,最后访问时间为2019年3月1日。 北京市第四中级人民法院行政裁定书， （2018）京04行初780号。 北京市房山区人民法院行政裁定书， （xx）京0111行初54号。 北京市第四中级人民法院行政判决书， （xx）四中行初字第588号。 参见通州区区长赵磊在北京四中院出庭应诉，载北京市第四中级人民法院网,/bj4zv.chinacourt,org/article/detail/2018/12/id/3605772.shtml，最后访问时间为2018年12月10日。 参见大兴区区长王有国到四中院岀庭应诉行政案件，载北京市第四中级人民法院网,/bj4zy.chinacourt,org/article/detail/2018/08/id/3442726.shtml,最后访问时间为2018年12月10日。 参见北京四中院副院长审理案件房山区副区长岀庭应诉，载北京市第四中级人民法院网,/bj4Z y.chinacourt,orar-ticle/detail/xx/12/id/1765674.shtml,最后访问时间为2018年12月10日。 参见北京四中院审理“双被告”案院长审区长岀庭应诉，载北京市第四中级人民法院网,/bj4zy.chinacourt,org/ar-ticle/detail/xx/12/id/1765750.shtml,最后访问时间为2018年12月10日。 87若以正向视角为基点，通过仪式感强的出庭应诉形式能够倒逼普法，负责人很可能听到许多陌生的法律概念和原则，如“超越职权”“正当程序”“举证责任”等。 “参加一次庭审，胜过十次法制讲座”，这可以成为培养“关键少数”领导成员与“普遍多数”公务人员的法治思维和法治素养的速成途径,能够提升行政机关依法决策和依法执行的程度,增加严格规范公正文明执法实现的比例，使得“拍脑袋决定、拍胸脯执行、拍屁股走人”的存在空间不再扩张，促进法治政府的建设。 要求领导人员岀庭,有助于培育领导和公众对司法权威的认同和对法律的尊崇。 但从消极的面向来说，在被告负责人不出庭的案件中，行政相对人多会过度解读，提出抗议，但常以法院的强制性驳回异议而告终。 然而，这会影响庭审秩序和诉讼效率，扩大原告对司法活动的不满度，带来司法公信力危机等隐忧。 此外，经过询问身处审判一线的法官，会发现部分法官对此也深感苦恼，并且不倾向于向被告负责人发送出庭应诉通知书，因为一旦发出后就会产生其他法律后果,没必要因此“得罪”行政机关。 再加之行政案件的数量增多，办案法官的数量挺少，一些法官甚至认为负责人出庭应诉会增加更多的庭审负担，如部分领导出庭不出声,解决不了实际问题,还需要提供一些接待事宜;有些原告遇见被告领导后,会在庭审现场提出更多无理的要求，不利于庭审秩序的正常开展等。 从行政案件的裁判结果来看，行政诉讼法第3条第3款第一句话“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”不能说得到了有效执行,但是另外一句话“不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”却基本上获得了完全遵从。 并且，实践中形成了两个常态:一是负责人内部的正职负责人出庭稀少，恒由其他负责人出庭应诉;二是负责人整体上岀庭较少，基本上都是工作人员受委托出庭应诉。 总体来说,被告缺席庭审的情形不多了，也很少有行政官员在公开场合对司法活动进行不善意的指责或诋毁，这对行政审判有较大影响。 （四）出庭应诉责任形式有别在责任追究上，以行政责任为主要方式，其中多使用通报批评,课以名誉上的惩戒。 当达至严重程度时，才存在刑事责任。 具体包括通报批评;诫勉、在市政府常务会议上作岀书面检查、停职检查、引咎辞职;行政处分;限期改正;问责，构成犯罪的，依法追究刑事责任;情节严重的，追究相应责任；目标责任考核扣分;取消本年度评先选优资格，有的还加上通报行政首长等。 此外,有的地方将负责人及工作人员出庭应诉、司法建议反馈、支持法院受理和审理行政案件、执行法院生效裁判以及行政应诉能力建设等情况纳入依法行政绩效考核体系或者年度依法行政工作考评范围，也有的将负责人年度出庭应诉案件数与年度被诉行政案件开庭审理数的比例高低作为衡量该地区、该部门依法行政工作的考核指标之一，或者将负责人岀庭应诉和旁听审理情况作为法治政府建设考核评价体系指标之一。 对未按规定出庭应诉的，实行依法行政工作一票否决。 当然，也有的要求取消败诉率考核、一票否决考核等不合理考核方式。 ?按照行诉解释，法院应当记录在案并在裁判文书中载明,并可以向有关机关发出处理建议。 由此可见,设置制裁措施的主要目的在于督促和保障出庭应诉，并不是强调诉讼法上的后果负担，也非为了加强出庭过程中的表现和效果。 （五）出庭应诉问责事由多样大多数规范都设置了追责情形及相应的法律后果，但是哪些情况下会被追究责任，是否限于没有按照规定的要求出庭应诉或者无故不出庭应诉，承担不利后果的方式有哪些，由哪类主体追究责任，这在不同的规范中有不一样的规参见葫芦岛市行政机关负责人出庭应诉规定第28条。 参见甘肃省行政复议和行政应诉若干规定第26条。 参见广东省行政应诉工作规定第20条。 参见达州市行政机关负责人行政诉讼案件岀庭应诉规定第17条第2款。 参见驻马店市行政首长出庭应诉参加行政复议规定第14条。 参见福建省行政应诉办法第23条。 参见广东省行政应诉工作规定第19条，宝鸡市行政机关负责人出庭应诉暂行规定第13条等。 参见黄冈市人民政府办公室关于做好行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的通知。 参见宁波市人民政府办公厅关于全面推进行政机关负责人岀庭应诉工作的通知第9条。 参见通辽市行政机关负责人出庭应诉规定（试行）第17条。 ?参见山东省人民政府办公厅关于行政机关负责人出庭应诉工作的意见。 88定，缺少统一的指导标准,致使实践中地方各行其是，操作效果欠佳。 责任主体多被确定为直接负责的主管人员和其他直接责任人员，主要在无正当理由未按规定出庭应诉、拒不到庭或未经法庭许可中途退庭以及发生了妨碍诉讼活动的违法、失职或违纪行为的情形下才会担责。 当然,如果出现了对法院判决、裁定或调解书拒不履行或拖延履行、未按照规定进行办理或回复司法建议以及因未依法履行应诉义务导致案件败诉等情形，也会受到追究,但多要求达到“造成严重后果”“造成不良后果”“情节严重”“严重失职”“严重影响”“重大损失”的程度，详见下表2。 表2行政机关负责人被追究责任的情形清单序号追责情形规定数量1无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭392其他妨碍行政诉讼活动的违法、失职或者违纪行为323拒不履行或者拖延履行法院对行政案件的生效判决、裁定或者调解书（有的强调“社会影响恶劣”）244因未依法履行应诉义务导致诉讼案件败诉，造成重大经济损失或者严重后果235对法院提出的司法建议未按照规定进行办理或回复156因未依法答辩、举证、应诉而导致败诉77对本单位的行政败诉案件反映出的问题未及时整改而导致同类问题多次出现68违反法庭纪律，被法院处罚或者发出司法建议要求纠正69干预、阻碍法院依法受理和审理行政案件610负责人不出庭应诉，也不委托相应的工作人员出庭应诉或者只委托律师出庭应诉511不按期提交行政诉讼答辩状及作出行政行为的证据、依据和其他有关材料212收到法院的裁判文书后未在规定期限内转交办理行政应诉工作的行政机关或者机构，造成不良后果的213其他依法应当追究责任的214以欺骗、胁迫等非法手段迫使原告撤诉115其他违反国家规定，造成冤假错案或者其他严重后果1（六）出庭应诉追责主体各异承担追责事宜的主体不够明确，规定各异，制度化规范化的程度较低。 追责主体主要表现为五种类型一是本级政府、上一级行政机关或者监察机关,如由政府通报，情节严重的，由监察机关追究相应责任;由本级政府或同级监察机关追究责任;由同级政府及其有关部门追究责任;由上一级行政机关或者监察机关给予通报批评或追究行政责任。 二是干部管理机关等,如由干部管理权限机关问责或处分;由任免机关或者监察机关给予处分或者处理;建议人事、监察等有关职能部门追责。 三是“法制机构+其他职责部门”，如由本级或者上级政府负责法制工作的部门提请同级政府进行通报批评或者行政处分;由法制机构将有关情况书面呈报本级政府,并通报本级监察部门追责;由政府法制机构通报批评，情节严重的，由任免机关或监察参见滁州市行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定第13条。 参见榆林市行政机关负责人岀庭应诉暂行规定第14条。 参见乌海市行政机关负责人岀庭应诉暂行办法第15条。 参见黑龙江省行政机关负责人岀庭应诉规定第12条。 参见黔南州行政机关负责人出庭应诉办法（试行）第10条。 参见内蒙古自治区行政应诉规定第24条。 参见贺州市行政机关负责人岀庭应诉工作暂行规定第13条。 参见安徽省行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定第15条。 参见东营市行政机关负责人岀庭应诉规定第15条。 89机关追究责任。 四是有权机关，如由政府法制机构建议有权机关追责;由有权机关追究相关责任人的责任。 五是“法院+政府职责部门”，如由法院建议同级政府监察部门追究相应责任;由法院依法处理，并建议监察机关或者上一级行政机关处分等。 总体来说,大多数规范都没有指明具体的追责主体,只简单地提出要追究相关法律责任，比较柔软,致使条款不具有可操作性,无法得到有效运行。 并且，法院或者具体承担推进职责的法制机构不能对负责人直接课以责任负担的效果,得寄希望于上级机关的后续作为或者其他机构的配合支持。 三、行政机关负责人出庭应诉的制度完善任何一项制度从规范到现实都会存在一定的差距，立法旨趣的达成也需要经过一个从初步尝试到反复优化的过程。 面对具有中国特色和本土气息的行政机关负责人出庭应诉制度，不仅要从规范层面修复制度漏洞，更需要回归现实环境，注重法院与政府、人大等多方主体的协同作为,才能收获制度成效。 （一）设定必须出庭应诉的案件范围行政相对人与行政机关为何不能私下自行解决纠纷,而选择将彼此之间的矛盾推至诉讼轨道,交由法院解决，从心理上看，“当事人的相对乐观主义”这种因素起着较为重要的作用。 所谓相对的乐观主义，即指如果原告的预期判决价值（即预期法律索赔额的一个组成要素）超过被告的预期判决价值（即预期法律赔偿额的一个组成要素）。 （丹呵一名理性的原告在犹豫是否起诉时,常会考虑各种事件的概率和相应的支付。 通过比较诉讼成本（聘请律师和支付诉讼费用等）与权利主张的预期价值（取决于起诉后原告认为会发生何种情况），来作出决策。 不可否认,随着立案登记制的实施，行政诉讼案件量较之以前有非常大的提升，其中不乏大量的滥诉案件，在此背景下苛求每一个案件都有负责人出庭，不太现实，也容易造成行政机关疲于应付等消极现象。 因此，需要以案件重要性（如严重侵犯相对人基本权利的、标的数额巨大的、社会影响重大的、经常败诉的、收到法院建议的以及公益诉讼、行政赔偿案件等，可采取列举几项重要的案由，再辅以兜底的开放模式）作为衡量标准对各种类型的案件加以提炼和整合，实现出庭案件的内在切分。 首先，在中央层面统一明确划定负责人必须岀庭应诉的案件范围。 在各个地方,可以根据实际情况予以扩充，但只能从严，而不能变通执行。 准确来说，“告官”不一定非得见到“官”，见到“员”也是可以的,其中第一个“官堤行政机关，第二个“官”应该是处于领导职位的负责人员，两者不能混同理解，只要庭审中有第一个“官”的内部人员岀席即可。 （二）搭建操作性强的问责监督体系按照法律的明文规定，出庭应诉已是负责人应该履行的法定义务，属于负责人职责范围内的一项重要工作事项。 当负责人无故拒绝履行或者怠于履行之时，就构成违法，要受到责任追究。 如果没有问责的压力，负责人完全有可能不把出庭应诉放在眼里，不会关心本机关作为被告参与的行政审判活动开展得顺利与否。 此项制度无疑会因此遭受各种抵制，面临被实质架空的危险。 为此，要创建一套具有实际操作性的问责监督体系，作为制度实施的外在保障。 现代民主框架下的问责过程应当是“看得见的正义”，即强调追责前问责主体对政府官员职责履行情况的过问以及政府官员对过问后的回应之特性严啊）首先，要以政府法制机构（现在是司法行政部门）为问责流程启动主体,由同级政府或者监察机关作出问责决定。 其次，要完善责任追究方式，不仅要追究行政责任、政治责任，将出庭应诉与否和行政审判状况纳入法治考核内容和政绩考核体系，还要强调法律责任，严重的更要移送司法机关追究刑事责任。 此外，在问责事项上，不能止步于形式上的出不出庭，还要关注出庭实效，如既要追究仅委托律师或者书面建议出庭而不岀庭的法律责任，也要将某类经常败诉的案件有没有得到缓解、执法弊病有没有因此消解等纳入问责范围。 问责只是手段，目的在于保障制度的良好运行，最终实现国家治理体系和治理能力的现代化。 （三）健全法院与政府协同互动机制行政机关负责人出庭应诉能不能顺畅运作,取得预期效果，除了执掌司法审查职责的法院的积极推进，还需要政府自身厉行法治的决心和行动。 参见甘肃省行政复议和行政应诉若干规定第27条。 参见百色市行政机关负责人出庭应诉工作规则第18条。 参见鞍山市行政机关负责人出庭应诉规定第17条。 参见宝鸡市行政机关负责人出庭应诉暂行规定第10条。 参见北京市东城区行政机关负责人出庭应诉工作规定第11条。 90在目前的现实环境中，单靠任何一方主体都难以担负如此重任。 只有经过各方协同互动，利用彼此资源，发挥各自优势所在，才能切实收获制度绩效。 为此，法院不仅要在裁判文书中单列行政机关负责人，给人岀庭与否的直观认识，同时还要选择性地发出司法建议，直接指明被告的不当或者违法之处，如负责人藐视司法、无故拒绝出庭或者扰乱庭审秩序等。 同时，还要定期(以月为单位)汇总被告负责人出庭应诉情况,对外进行公告，并转送上级行政机关和监察机关，要求依法追责。 作为被告一方的行政系统，要勇于自我限权,在规范层面出台切实可行的规范性文件进行指导,明确应诉的具体要求,为行政机关在个案中如何应诉和出庭提供指引，也为后续追责提供基本依据。 并且,要建立法院与政府联席会议，共同交流岀庭应诉情况和不足，寻求改进方案。 此外，有必要借力人大,通过在每年的政府工作报告中加入出庭应诉情况，由法院定期向人大汇报行政审判工作等方式争取支持,强化实施效果。 结语回顾行政诉讼三十载，行政诉讼法的颁行意义巨大，但是实施时显得异常艰难。 (切行政机关负责人出庭应诉与否不是最重要的，但是通过出庭应诉这一项行为来提升负责人的法治意识和强化其尊崇法治的内在信念，并推动行政争议的实质性化解以及实现行政执