土地资源管理 有关土地政策 法律的 论文(亲,我排版都给 (2).doc

土地行政管理学课程论文 城中村改造中的土地所有权改 制 问 题 分 析题 目 学 院 专业班级 学生姓名 学 号 撰写日期：20 年 月 日城中村改造中的土地所有权改制问题分析摘要：进入21世纪以来.我国大力推进城市化进程，城市规模不断扩大，城市人口不断增加，而城市问题也不断涌现。有些城市问题在一定程度上制约了城市的健康发展以及降低了城市居民的生活质量。“城中村”便是这些问题中比较突出的一个。城中村是我国高速城市化进程中普遍存在的一种特殊地域现象，是城市建设发展急剧扩展与城乡二元管理体制共同作用下的结果。本文以城中村为研究对象，通过研究城中村的形成原因以及改造所涉及的各利益主体之间的关系，针对城中村改造的主要障碍-土地所有权问题，提出了解决的建议和措施。关键词：城中村改造；土地所有权；土地使用权The reconstruction of urban village land ownership reform problem analysisAbstract: Enter since twenty-first Century. China to advance a city to change a course, the city scale expands unceasingly, city population increases ceaselessly, and the city problems also emerged. Some city problems to a certain extent restrict the healthy development of the city and to reduce the city residents quality of life. The urban village is the problem of a more prominent. The urban village is the city of our country high speed in the process of a universal phenomenon is a special region, city construction and development of rapid expansion and urban and rural two management system the result of the interaction of. The urban village as the research object, through the research of urban village of formation and transformation involves the relation between each interest principal part, the main obstacle for alteration of village in town - the issue of land ownership, puts forward the suggestions and measures.Key words: The reconstruction of urban village; land ownership; land use right城市数目从1978年的320个发展到现在的660多个，城市建成区面积也由3.6万平方千米扩到9万多平方千米，这扩大的5.4万平方千米几乎全是城市建设征用农村土地获得的。农民土地被征用了但村还在，仍然生活在原地，且随着周围农用地的逐步征用而逐渐包围，形成了“城中有村”的格局。城中村的形成使城中村问题已经成为各地方政府最头痛、最难解决的问题之一。因此，为了加快我国的城市化进程以及改善城市环境和居住质量，本文选取了“城中村”为研究对象，主要从经济角度对城中村的现状及改造问题进行了初步研究，以期得出一些对改造城中村有价值的结论以及对政府有参考价值的建议。1 城中村的相关研究综述1.1 城中村的概念城中村是在我国快速城市化过程中出现的一种普遍现象，在沿海地区城市中，城中村现象表现的尤为突出。国内学者对城中村的定义一般从地理位置和城乡二元结构的角度对城中村进行定义。所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区；或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。通常狭义上所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。1.2 国内外学者的相关研究1.2.1 国外学者的相关研究根据文献检索，国外至今尚没有对城中村的专门研究，甚至连“城中村”一词也还没有公认的英文译名。但在国外学者关于城市化研究的文献中，可以找到一些与城中村问题有关的研究，大致可以分为以下几个方面：(1)城市蔓延(urban sprawl)。此现象最早出现在以美国为代表的发达国家。多数学者认为城市蔓延指的是城市化地域向未城市化地域的不相称的扩张，其特征是城市边缘大片低容积率、高建筑密度住宅的开发使城乡间的界限日益模糊。近年来.由于西方国家“大都市带”的发展趋于成熟，城市蔓延作为大都市内部的一种新的空间，其利益价值和可能产生的影响，特别是经济、社会和环境方面，越来越受到政府城市规划部门和研究城市经济的学者们的关注。(2)城市边缘区。最早涉及城乡过渡地带概念的德国地理学家Louis，在1936年研究德国柏林城市地域结构时发现，某些土地利用带原先属于靠近城市边界的边缘地区，后来被建成区不断扩展所侵占而成为城市的一部分。到20世纪50年代，Queen和Thomas将大城市的地域结构分解为内城、城市边缘区、城市腹地三个部分，明确提出了“城市边缘区”的概念，开创了城市边缘区研究的先河。 (3)都市村庄(urban village)。美国著名人文地理学家Johnston主编的人文地理学词典中将都市村庄定义为。一种居住社区，居民具有相同的或相似的文化或种族特征，常位于内城或转型地带，是移民进入城市的聚集点”。从以上三种现象的定义和特点来看，其他国家很少有与我国城中村类似现象，加之我国城中村出现的历史并不很长，国外学者尚未做过专门研究。但客观来说，上述方面的研究能为我国的城中村改造提供一定借鉴和参考。1.2.2 国内学者的相关研究在我国20世纪90年代末以前，由于国内从事城市发展研究的人员较少以及城市化水平不高，城市的扩张速度较为缓慢，城乡关系处于一个相对稳定的时期，城中村问题没有引起人们较多关注。但随着全国范围内城市的大规模扩张，“城中村”现象越来越明显，逐步引起了研究人员的注意。1998年。第一篇以“城中村”改造为研究主题的地理学博士论文通过答辩：其后不久，国内规划类核心期刊城市规划杂志以专题形式刊登了数篇关于“城中村”的研究论文。这两件事标志着“城中村”现象进入了学术界的研究领域。随后，众多领域的专家学者对城中村的各方面展开了更为广泛的研究，研究内容主要集中在以下几方面：(1)关于城中村的命名。研究者对城中村现象有多种命名，如都市里的的乡村(田莉，1998)、城市里的乡村(敬东，1999)、城中村(方庆东等，1999，郑静。2000)等。英文译名也很多，如Rural Residential Island(郑静，2000)、City Village(李晴，2002)。最近城中村一词己成为约定俗成的称呼，但英译名尚未统一。(2)关于城中村的类型。研究者从不同角度对城中村类型进行了多种划分。张建明(1998)根据广州44个城中村的基础资料，将城中村分为三类：基础设施优越型、集体经济实力型、土地资源充足型。郑静(2000)依据广州城中村演变的历史阶段，分为：农村居住聚落型、半城中村型、城乡冲突型、城中村瓦解型。(3)关于城中村的形成机制。自90年代末国内学者对城中村形成机制先后进行了研究，主要观点集中在城乡二元土地所有权结构上。目前社会学者李培林(2002)又对这一问题的研究从经济学角度做出了扩展，他认为，城中村形成的主要原因是在土地和房屋的快速增值下，城中村土地的收益远低于同地段城市土地收益(自由竞争均衡价格)，农民没有得到相应补偿，只能最大限度利用现有房屋和土地。尽管国内对“城中村”现象的研究己经有一段时间，但现实中由于我国特殊的国情及历史遗留下来的体制问题等众多因素，导致关于“城中村”问题的理论并不健全，政府策略和解决方式并不非常有效。因此，“城中村”改造问题依然是城市发展过程中热门的研究课题，它也将会随着经济发展而更有研究意义和价值。2 我国城中村改造的现状分析2.1 我国城中村的分布及负面影响伴随我国城市化进程加快，除了少数城市由于其城市化水平较低、地广人稀、建成区狭窄而尚未有城中村之外，城中村几乎遍布于我国各个大中城市，特别在东部沿海经济发达城市和全国各省会城市，城中村现象更加严重。例如西安有城中村417个，涉及42万余人；太原有75个，涉及近12万农民。“城中村”是城市的一块“夹缝地”，其发展有很大的自发性，这种独特的地位和现象，势必对城市发展带来一系列的社会问题： (1)人口成分复杂。“城中村” 由村民、市民和流动人口混合构成，流动人口成为主要犯罪群体。治安形势严峻。(2)城市规划滞后，违法违章建筑相当集中，“一线天”、“握手楼”、“贴面楼” 风景独特。由于房屋密度高、采光通风条件差，村民居住环境差。(3)基础设施不完善，卫生条件太差。各种管线杂乱无章，排水排污不畅，垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤，存在严重消防隐患。(4)土地使用存在诸多问题。宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱，等。“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。2.2 我国城中村问题的形成机制从目前国内大多数学者的研究来看，城中村现象形成的原因主要有以下四个方面：（1）城乡二元管理体制和土地二元所有制是城中村问题形成的根本原因。这是深层次的制度原因。所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式。土地二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有。我国土地所有权依据中华人民共和国宪法第lO条、中华人民共和国土地管理法第8条规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外。属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。从个体理性选择的角度看，城中村这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设后租出获得尽可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的结果致使“城中村” 形成的进一步加剧。因此，从城中村的历史变迁可以发现，土地的二元所有制结构是造成城中村形成的根本原因。（2）城市的超前发展是城中村形成的主要原因。城市在扩张过程中不可避免地要征用农民土地，然而在高速发展状态下，土地的征收与兼并不是有计划有步骤的。房地产开发商有策略地大肆收购城市偏远地方的较为便宜的土地。囤积起来，等到城市发展到这片区域时，再转让给其他公司或自行开发利用，从中获得暴利。这种模式使原来没有被收购的土地，因城市的包围而地价暴涨，最终导致房地产开发商再也无力收购这些土地。这些原来没有被收购的村庄就转变为现在的城中村。（3）农民为了满足自身的利益死守士地是城中村问题难以解决的客观原因。城市高速发展，使得城中村土地价格的暴涨和出租住房而获得可观的租金导致农民不肯出让土地。正是由于土地的潜在商业价值和租金的存在，使得土地的收购价格超出房地产开发商开发收益，导致城中村问题迟迟不能解决。（4）规划不合理以及管理不完善是城中村形成的又一客观原因。当城市建设处于高速发展期时，当地政府部门没有及时适应这种变化，导致土地规划和城市规划滞后于城市的发展：加之缺乏管理力度，使得房地产开发商便到处收购便宜土地、违章建设，造成城中村问题的加剧。3 城中村改造的思路分析通过分析城中村问题的巨大负面影响，可见城中村问题已经积重难返，成为各地政府以及城市规划部门感到棘手的难题；通过对城中村形成机制的研究，我们进一步可以总结出要进行改造主要面对两方面的难题：（1）城中村一般占地面积较大，如果政府想收购城中村就必须支付农民巨额资金，政府一般承受不起；（2）占据城中村土地的农民利用城中村土地和住所，能够从中获得巨大的利益，他们一般不会轻易出让城中村土地。这两个难题，本质上说，是如何处理好城中村问题涉及的两个利益主体-政府和农民之间的关系的问题。我国土地管理法明确规定，地方政府不能强制征收农民土地，因此在土地市场的供需关系中，农民就是土地供给者，政府就是土地需求者。同时，农民把土地出让给政府后，还希望能够从政府那里得到相应的保障以及福利。在城中村改造中，农民和政府是直接发生利益关联的主体，因此，农民和政府之间的关系也就是对城中村土地的供求关系。明确了这两个主体之间的关系之后，我们就可以找到解决问题的关键，就是在政府和农民这两个主体之间找到利益均衡点-即如何在保证村民经济利益不受损害的前提下，政府用尽可能低的成本把城中村集体土地收归国有进行开发。按照我国现行土地管理法规定，城中村土地属集体所有，不能抵押、流通，不能像国有土地那样“活化”，这就使得城中村的土地使用权在功能上仅限于住宅、农业用地，村内土地不能在农民、政府、开发商之间自由流转和进一步开发，更不能纳入城市统一规划建设中来，使得政府和农民在土地供求关系上有了一道不可逾越的鸿沟。因此，只有实现城中村土地的自由流转，使土地价值显化为货币形式，在政府、农民、开发商之间自由流动，才有可能使各个主体的利益在价值的流动中找到均衡，从而在根本上解决城中村改造的难题。由于土地制度规定导致了土地资产流动的限制，因此解决土地流转这一根本问题有两种思路：其一，彻底打破旧有制度，将城乡二元体制大统一。然而，改变近半个世纪的制度绝非一朝一夕之事，况且现在城中村问题已极大限制了我国城市现代化的发展，其解决迫在眉睫，时间上等不起。故现阶段来这一思路说可行性不强。其二，遵循现有制度，争取在现有制度体系下找到一个突破口，解决城市化过程中外在转化和内在体制之间的矛盾，妥善处理政府、农民、开发商之间的利益关系，将土地合法地引入市场流通，显化土地价值。目前似乎只有征用才能实现集体土地的合法流通，但这将使政府面临无法负荷的财政压力。那么有没有一种制度突破口，既能实现土地国有，又能逐步实现对农民的补偿呢?当我们认真研究我国现行法律法规后，回答是肯定的-实施集体土地国有化改制。4 土地改制-城中村改造的必由之路4.1 土地国有化改制对于城中村改造的意义如果将城中村二元管理体制向一元管理体制的转变看作是上层建筑的变化，那么城中村土地国有化改制将毋庸置疑对包括土地利用在内的经济基础起到反作用力，是彻底打破制约城市化发展“瓶颈”的有效手段。通过将城中村的集体所有制土地成功转变为国家所有，那么，原城中村土地的权利主体就由村民集体转为国家，国家可以实现对这些土地的规划、经营、利用，也就可以成功地将城中村与城市进行统一规划、管理和建设，随之一系列城中村问题便可迎刃而解。其一，有利于实现城乡二元结构的矛盾，把村民纳入城市管理体制，实现城乡管理一体化；其二，有利于拓展城市空间，消除城市发展的空间障碍，政府集约、有效地调控和利用土地，实现旧城与新城镇之间设施共建、资源共享、环境保护，加快城市化进程；其三，被城市包围的城中村不再因为制度障碍而无法与城市齐头并进，城市的概念将完全取代原来的城中村。另外，土地改制对促进于我国宏观经济科学发展和社会全面协调可持续发展有着重要意义：有利于促进土地交易流转，盘活土地资源，为城市发展注入新的活力；有利于充分发挥城市的规模效应和集聚、辐射效应，优化产业结构；有利于打破封闭状态，彻底铲除小农意识，使农民真正融入到现代化的城市经济生活，实现城乡协调发展，促进社会和谐。4.2 城中村土地国有化改制的主要内容、法律依据4.2.1 土地国有化改制的内容集体土地国有化改制是指集体经济比较发达、整体建设水平比较高的城市周边地区或城市内部的村镇在城市化过程中，以农村集体经济组织成员全部由农民转为市民并实现村镇建制的过渡为前提，通过行政命令的方式将原属农村集体所有的土地整体性、一次性转为国有，并基本不改变土地用途和使用权归属。4.2.2 集体土地国有化改制的法律依据集体土地国有化改制是在现有制度体制下顺应城市化发展而出现的一种社会现象，也是一种法律现象，在一定程度上可以说是社会发展相对于现行法律的一种超前。因为期间涉及重大的财产权属变更和利益关系的协调问题，所以必须在现行法律制度中找到依据。1998年国家修订了土地管理法，随后国务院根究修订的(土地管理法制定了土地管理法实施条例。条例第2条第5项明确规定：农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民即国家所有。这一条款应当说是城中村集体土地国有化改制的最重要的法律依据。对于这一规定，可以做一下理解分析：所谓“全部成员转为城镇居民”意味着三点：农村村民已经整体上变为市民；农村社区性质变为城市社区；集体土地改为国有必须是整体性的，至少是以村为单位。4.3 集体土地国有化改制的特点集体土地国有化改制(以下简称改制)是通过政府行政命令、公告的方式实现，在实现方式上有一定强制性，其主要特点：（1）改制具有整体性、一次性特点。与土地征用不同，不是以进行特定开发建设为目的，而是在满足了一定条件后，通过政府命令方式一次性的完成一个或多个农村行政区所属的土地改制。（2）改制后，土地用途不变、原土地使用者在实体上亦不发生改变。在撤销村建制同时，原集体经济的土地使用权由改制后的股份公司享有。（3）补偿方式灵活。改制实现后，国家对农村集体经济的补偿是以多种非有形方式实现的，也可能不是一次性的补偿。首先。原土地使用者保留使用权，继续按原有方式生产经营；其次，通过土地房屋的国有化，在集体房地产和国有房地产价差明显的情况下。村民房屋得到飞跃式升值；并且原集体房产实现了自由交易流转，有效盘活了资产。显化了房地产的市场价值，村民房屋的市场价值实现第二次飞跃式激增；再次，国有化的房地产在拆迁时将按城市房屋拆迁补偿标准进行。4.4 集体土地国有化改制的主要路径城中村实现土地国有化改制主要经过完成以下三个转变：（1）户籍转变。将原农村集体经济组织成员一次性改为城市居民，使其享受城市居民的杜会保障，按规定参加相应的社会保险，享受有关社会保险待遇和其他方面待遇，使其生活真正纳入城市。（2）经济实体转变。将原来由村委会管理的集体经济实体改为由集体法人股东和个人股东持股的股份制公司，股份具体量化到个人，公司作为代理人统管原集体经济。（3）村委建制转变。撤销原村委会建制，以城市居民委员会代之。这一转变把原行政村的社会管理服务交给社区居委会，而把经济管理职能交给经济发展公司对股东负责进行经营管理，集体经济实现政企分开。另外，土地、基础设施和房屋管理移交政府统一规划、建设和管理。经过这三个改变，城中村土地可以成功实现国有化，村民私房可统一改制为城镇房产，纳入城镇统一的房屋管理体制中。政府对改制后的土地使用权人核发国有土地使用权证，如该土地房产进入市场、改变用途或改建扩建时，使用权人应按规定补交出让金及有关税费。5 展望-如何防止新的城中村产生尽管学术界对城中村的改造问题进行了广泛的研究，但可以看到，很多研究都是在城中村问题出现并成为各地政府较难解决的问题之后才进行，其主要目的是为了帮助各地政府提出合适的解决措施。虽然有些研究己经取得了显著的效果，但城中村问题的存在以及解决措施都已经