建立健全执行救助制度的调研报告[范本]

建立健全执行救助制度的调研报告司法执行中，部分案件由于被执行人短期内缺乏履行能力或者长期下落不明且无任何可供执行的财产等客观原因，致使生效的法律文书得不到履行；而执行申请人又属特困群体，判决又不能执行，直接影响其基本生活，就只有不断上访，有的甚至采取自杀、自残等极端方式敦促法院执行，严重影响了社会和谐稳定。为维护弱势群体的合法权益，防止产生新的社会不稳定因素，有必要建立健全执行救助制度。救助制度是救急和帮助的结合，是以“救急”为主“帮助”为辅的制度体系。要通过司法关怀，解决申请人的现实困难，预防和消除社会不稳定因素，树立司法为民新形象，提高司法公信力;要通过司法宽容减少被执行人与执行机关的对抗，缓解司法与群众的张力，提高法院生效法律文书自动履行率，降低司法成本，维护司法权威。一、执行救助制度的内涵本文所指执行救助制度是指在执行程序中有关机构按照法定程序对确有困难的申请人先行给予可能的金钱救助，而后将该部分债权转移，同时为被申请人提供帮助，待其具备履行能力后再进行二次执行的执行制度。这既包括对申请人经济上的救助，也包括对被申请人恢复履行能力给予可能的帮助。具体讲有以下内涵：1、执行救助发生在法院执行环节。即执行救助必须是申请人向法院申请执行后，执行标的没有履行完毕之前。如当事人不申请法院执行，那么法院就无权依职权主动过问当事人的经济状况。2、执行救助的前提条件是申请人急需且被执行人履行不能。急需是指影响到基本生活；履行不能是指不可能有履行能力或将来可能有履行能力但目前确无履行能力。任何一个条件不满足都不能启动执行救助制度。3、执行救助的对象不限于申请人还包括为被申请人。执行救助一方面通过先行给付金钱缓解当事人的经济压力。另一方面还包括对有主动履行意愿但暂无履行能力的被申请人提供可能的帮助恢复其履行能力和对因主动履行义务而造成生活严重困难的被申请人给予可能的司法关怀。4、执行救助的法理本质上是司法参与的债权提前实现和债权转移。申请人获得救助后，与救助金额等额债权即行转移。既可能是全部转移也可能是部分转移，债权债务并不因救助而消灭。执行救助不是法院执行机构出资进行救助，而是法院执行机构参与和协助的救助，要通过多个机构协调配合，共同完成。二、执行救助制度的要素1、申请救助的对象、条件和范围。一般而言，申请人必须是特困群体，仅指自然人。如何理解特困群体，目前各个法院的标准既不统一又不规范，没有一个量化标准，缺乏可操作性。笔者认为，特困群体以有“严重困难” 和“特殊困难”为标准界定更恰当。既含盖了一般情况，又考虑了特殊需要。严重困难是指本人及亲属无收入来源，无法满足基本生活需求：特殊困难是指虽然生活上能解决温饱但有其他原因急需经济支援，比如有亲属重病急需救治等。2、被执行人请求帮助的对象、条件和范围。对象首先要求有主动履行债务的意愿，有恢复履行能力的可能的自然人或法人。或者是因为积极履行债务而造成生活严重困难或特殊苦难的。条件是经主动申报财产，执行机构查证属实却无财产履行全部或部分义务并有可能恢复履行能力。帮助的范围必须在制度范围内的可行性措施。主要是司法机关通过司法建议指向具体部门给予职权职责范围内的帮助。3、救助机构设置。救助决策机构。执行救助决策机构主要负责指救助基金发放决策和作出司法建议决策。应该设在司法机关，即各级法院是救助决策机构。救助实施机构。救助实施机构主要负责救助的实施。救急基金的具体管理应该设在民政机关，即民政局是救助基金的管理机构，为了便于债权和基金的统一管理，救急基金和受让债权由省(市)级民政部门统一负责为宜。其他救助事项的实施由相应有权机关进行。救助辅助机构。救助辅助机构主要负责救助事项的协助。主要是财政局负责救助原始基金预算和或拨;红十字会、民政局等机构负责协助筹措救助基金。三、执行救助制度的设计1、救助基金的来源。初始救助基金由省(市)级财政预算统一向省(市)财政拨款，专款专用。后续基金由法院执行罚款、后执行受让债权资金、社会捐助资金等补充。2、救助基金的使用原则和程序。(1)使用原则为：从严掌握、严格审批按需使用，因案制宜，动态管理;(2)使用程序为：申请人申请时需提交执行救助基金申请书、身份证明、所在基层组织出具的证明权利人及其家庭成员经济困难的 材料以及人民法院认为需要提供的其他材料; 受理执行案件的法院执行机构对当事提供的材料进行核查，必要时对申请人进行调查；原执行法院认为符合救助标准和条件的，将所有材料报上级法院审批；经上级法院审批后，受理法院通知申请人到救助基金管理部门领款。申请人持法院批准文书到民政局领取救助基金时，同时与民政部门签订债权转移协议和继续提供被执行人财产线索承诺书后方能领款；受理法院按法律规定对执行案件予以结案。3、执行受让债权和救助基金的管理执行受让债权和救助基金由民政部门统一管理。同时法院执行机构要建立执行救助基金发放台帐和应受让债权台帐，定期与民政部门核对。由执行部门依职权或依民政部门申请恢复执行，及时将执行受让债权款交民政部门充实救助基金。民政部门也定期将救助基金情况向法院通报，以便于法院审批救助时参考，防止给申请人开口头支票情况出现。4、对被执行人帮助的具体路径对符合条件的被执行人的帮助，主要通过司法机关的司法建议实现。通过司法机关司法建议的指引，通过监狱的减刑假释、民政局的社会救济、社保部门的低保发放、劳动部门的劳务信息提供、银行的信用贷款、税务部门的税收优惠等渠道，旨在对鼓励被执行人主动履行债务和激励被执行人通过努力和帮助尽快恢复履行能力并主动履行债务。四、执行救助制度的意义1、宏观层面。为弱势申请人救急，彰显司法关怀。在执行工作实践中，经常会遇到申请执行人，特别是生活特别困难、急需执行债权救急的当事人，通过实施执行救助金制度，对此类案件中的特困申请执行人予以一定救急，彰显司法的人文关怀，既能及时解决申请人确实存在的困难，又能够防止因执行不能而诱发新的社会不安定因素。为困难被执行人提供可能的帮助，体现司法宽容。在对历年执行积案、难案进行分析发现中不难发现，有大部分涉及赡养费、抚养费、抚育费、道路交通事故损害赔偿、人身损害赔偿的案件，是由于被执行人服刑、下岗、重病、残疾或企业严重亏损，确实没有能力履行义务。这类被执行人与“老赖”应该区别对待。对这类被执行人中有履行意愿、可能恢复履行能力的人给予制度范围内可能的帮助，促使其恢复或部分恢复履行能力，体现了司法对承担法律义务人宽容和谅解。2、微观层面。为困难群众救急，消除社会不稳定因素。一方面促使确有生活危机的申请人的债权或部分债权提前实现，解除其燃眉之急，防止其对被执行人无财产可供执行的不满情绪转嫁到执行机构身上，降低其四处上访的可能性，消除潜在的不安定因素提高当事人自动履行率，降低法