农村土地承包经营权流转制度.doc

农村土地承包经营权流转现状及制度建设的调查报告民乐县经管局农村土地承包经营权有序流转，是稳定完善农村土地承包关系的重要环节，是促进农业产业结构调整和发展现代农业的有效手段。近年来，我县土地流转依照“依法、自愿、有偿”的工作原则，不断探索和创新土地流转新模式，加大农村土地的合理流转力度，推进了我县农业规模化经营、集约化管理进程，使农村剩余劳动力逐步向二、三产业转移，实现了城乡统筹协调发展的目标，加快了新农村建设步伐。面对新形势，如何创新土地流转新机制，建立健全土地流转服务制度是我们经管部门探索研究的新课题，近日，根据县农委安排，我局以全县开展的“坚持生态引领，实现跨越发展”解放思想大讨论实践活动为主线，积极开展了农村土地承包经营权流转现状及制度建设专题调研活动，现将调查情况报告如下：一、基本情况全县辖10个（乡）镇，共有172个行政村，农业人口21. 75万人，农业户数52288户，全县有耕地面积92.8万亩，自1998年第二轮土地承包以来，全县家庭承包经营面积达821890亩，人均耕地3.78亩。2011年农村承包耕地流转面积109150亩，涉及农户14883户，流转面积占耕地面积的9.14%。其中：转包43950亩，涉及农户5860户，占流转面积的40.3%；出租39530亩，涉及农户3953户，占流转面积的34.1%；股份合作15670亩，涉及农户2356户，占流转面积的14.3%；互换5360亩，涉及农户1786户，占流转面积的5.2%；代耕代种4640亩，涉及农户928户，占流转面积的4.3%。在流转面积中，达到规模经营面积60790亩，规模经营面积占流转土地的 55.7 %。全县土地流转上万亩的乡镇3个（洪水镇、顺化乡、丰乐乡），土地流转上千亩的村25个。二、全县农村土地流转的主要特点近年来，我县农村土地承包经营权流转呈现了可喜势头，逐年向好，农民的思想观念有了新的转变，土地流转意识逐步增强，土地流转面积和流转农户逐渐增多，通过土地流转，使土地流转双方都从中获得了收益。根据调查情况显示，我县土地流转主要呈现以下几个特点：（一）土地流转形式多样。我县土地流转虽然面积不大，但涉及面广，从流转土地受让对象来看，有农户相互之间的流转，有流向种植大户的，有流向企业的。从流转方式来看，有转包、出租、转让、互换等形式。从流转土地的类型来看，主要以承包耕地为主。（二）土地流转的动机发生了变化。前几年，一些村级组织和农户为了完成税费上缴任务或避免土地撂荒，把土地无偿甚至“倒贴皮”转包给别人，土地使用权不仅没有收益，反而成为一种负担。近年来，随着农业产业结构调整步伐的加快，特别是取消农业税、实行种粮补贴后土地产出效益明显提高，不论是村集体组织的规模流转,还是农户自主进行流转，其动机都是为了增加收入。可以说，二者的行为由被动变为主动，进行土地流转的积极性都有了提高。（三）土地流转的范围不断拓宽。取消农业税后，农民种地的成本有所降低，其惜地意识提高。流转的土地由当初的撂荒耕地扩展到了整个农用地。土地流转从农户相互间的自发流转逐步向组织化、程序化流转发展。土地流转的对象由原来的本村内进行，扩展到外村、外乡。经营内容从种粮为主转向发展优质高效农业。（四）土地流转的市场取向开始显现。随着土地产值的提升，农民更为珍惜土地承包经营权，当初由邻里、亲友之间通过转包、代耕或者委托村委会代为流转，转变为向种植大户和企业的大规模流转，土地流转面积呈逐年增长的趋势，今年全县土地流转面积达109150亩，与比去年相比增加59047亩。由于专业大户和龙头企业的引进，产品的市场化和商品化程度的不断提高，使农业的投入呈现多元化上升趋势，农业生产条件得到一定的改善，通过土地流转不但增加了农民收入，还为农民创造了新的就业机会，农民在享受出租土地收入的同时，又可在不出乡的情况下在所出租的土地上打工，获取劳务收入。三、我县土地流转的主要成效：一是合理的农村土地流转促进了农业规模化经营。通过合理有序的土地流转，改变了一家一户分散经营的状况，壮大了一批种植大户和龙头企业的发展，推动了土地的适度规模经营，加快了农业产业结构调整步伐，培植壮大了一批特色产业。一是土地流转使土地逐步向种植大户和现代企业转移，形成适度规模经营。增强了优良品种、配套技术、农业机械等先进农业技术装备的推广应用能力，提高了农产品品质，建立了农产品品牌，增强了市场竞争力。二是降低生产成本。土地经过流转形成规模经营，生产者可以对流转土地的规划决策、组织生产等各方面进行科学安排，合理配置，精确计算，实现了集约经营，科学管理，节约了生产成本，提高了经济效益。三是增加了农民收入。主要体现在三个方面：转出方增加了地权收入；转出方从事二、三产业或外出劳务获得新的收入；转入方形成规模经营也增加收入。例如：我县顺化乡智祥农副产品专业合作社租赁农户1500亩土地，实行集中连片制种油菜、板蓝根、订单洋芋等特色产业种植，实现了规模化经营。民乐县圣光种业公司2010年租赁农户的土地，采取“公司+基地+农户”的方式，在张宋、曹营等村建成7800亩的油菜良种繁育基地。既增加了公司的效益，又增加了农民的收入。农户除了每年每亩至少得到400-500元地租外，还可以就近到公司打工，帮助公司种植，每天有60一80元的劳务收入，不断增加非农收入。2011年公司进一步扩大规模再生产，拓展周边镇村积极参与土地流转，在洪水、顺化、新天等乡镇建成油菜良种繁育基地6个，制种面积达10000多亩。民乐县兴芋马铃薯专业合作社在洪水、新天、顺化等乡镇租凭农户3000多亩土地，连片种植洋芋，中药材等高效农业。不断推进农业规模化经营、推动了产业化经营进程。二是合理的土地流转促进了农业产业化发展。土地流转加快了农业产业化发展步伐，特别是农业龙头企业在获得土地使用权后，能够把农业的产前、产中、产后诸多环节联结成为产业链，提升了土地综合效益。例如：我县丰乐乡李祥、涌泉两村针对农业资源贫瘠，河滩地耕种效益不高，不断创新发展理念，顺应市场经济的要求，全力投入农业产业开发，以每亩地350元左右长期流转给天水鑫源草业有限公司2000多亩土地种植优质饲草。企业以现代企业的管理运作方式，充分发挥技术优势，因地制宜，使农业的产前、产中、产后形成产业链，不断提升土地综合效益，从而实现了产业化管理、规模化经营。达到了企业与农民双受益的愿望，有力的带动了我县地方经济的发展。三是合理的土地流转促进了农村劳动力转移和农民增收。农村土地的合理流转，解决了外出务工农民的后顾之忧，使更多的农民从土地中解放出来，向城镇转移，向二、三产业集中，培育了新的创业群体和劳动力大军，不断加快了城镇化进程步伐。调查显示：全县约有60%以上的农户由于承包耕地少，家庭劳力以外出务工为主，他们的主要收入来自非农收入，劳务收入占家庭收入的70%以上。随着非农收入的增加，务工农民工作趋于稳定，他们将自己的土地长期流转给企业或种植大户。这样既保证了土地的正常经济收入又可以在外安心打工。初步统计2011年全县外出务工农民约6.6万人，预计务工收入6.26亿元，比上年增长42.55%。四是合理的土地流转维护了农村社会稳定。我县在搞好土地流转工作的同时狠抓建章立制，逐步完善流转服务机制。部分乡镇建立了土地流转服务站、点，并配备工作人员，开展政策咨询、合同签订等服务。完善了符合实际、操作性强的农村土地纠纷调处责任机制，按照“属地管理、分级负责”的原则妥善调处各类土地纠纷，避免了因权属不清带来的土地纷争，从而有效地维护了农村社会稳定。四、我县农村土地承包经营权流转中存在的问题与分析（一）对土地流转宣传引导不够广泛和深入。调查显示，全县家庭承包经营面积821890亩，土地流转面积只有109150亩，流转面积只占经营面积的9.14%。经营规模比较小，规模化经营程度不高。大多数农户还没有因为土地流转而获得更多的收益，还没有因土地流转实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置，不能很好地适应加快建设现代农业的新要求。造成这些的根本原因的根本在于土地流转政策宣传不够到位。有些基层干部担心由土地引发更多矛盾，采取谨慎态度，基本是放任发展。对相关政策、法规宣传不够，没有让农民入心入脑，农民没有充分认识到土地流转的好处，一部分农民不懂土地流转。也有一部分农民思想观念转变比较慢，土地情节比较深，加上现代农业机械的应用，农耕劳动强度减小，外出务工缺少技能，所以不愿意进行土地流转。（二）对土地流转的指导管理存在缺位，流转不规范。政府对土地流转缺少相应的激励政策，缺少规范管理的实施细则。在流转程序、流转方式、流转档案管理、流转纠纷调处等方面没有具体的指导性意见。造成很多农户在土地流转时，往往只有口头约定，没有书面合同，即使有书面合同，其格式、内容也不够规范、完整，流转双方的权利与义务表述不清，漏洞百出。这些问题的存在，都是引发土地纠纷的隐患，一旦发生纠纷，调解缺乏依据。（三）土地流转机构服务不到位，流转渠道不畅通。我县各乡镇虽然建立健全了土地流转服务机构，但是部分乡镇服务机构名存实亡，没有建立起有效的流转服务机制，信息服务滞后，不能架起供求主体之间桥梁，往往出现转让者找不到合适的受让者，而需要土地的人则又找不到有意向的出让者。同时，土地流转方式比较单一，缺少依托流转土地进行开发经营的经济实体企业。由于机构服务不到位，流转渠道不畅通，一定程度上影响了农村土地的合理流转。（四）对土地流转户，缺少相应的保障机制。由于我县自然条件差，对离土农民没有相应的转移就业促进机制，没有比较完善的为其解除后顾之忧的生活保障机制，没有平衡利益关系的流转价格调控机制，农民缺少对未来生活保障预期信心，所以不敢流转或不敢长期流转，重新就业也很难安心。同时，流转期限短，土地的投入和养护受到一定影响，个别企业对流转土地存在掠夺式粗放经营的现象，对土地流转造成负面影响，影响了土地流转进程。 （五）对土地流转主题，缺少农业风险化解机制。我县目前尚未建立农业风险化解的市场机制。调查中发现，我县规模经营的流转土地，受让方主要来自于制种企业和种植大户。由于农业生产受自然因素影响较大，各种灾害都有可能影响到农业的预期收入，尤其是在农业规模化、集约化经营的模式下，用于农业生产的成本大幅提高，土地效益明显提高，但同时也面临着因自然灾害而带来的全面性损失的风险。农业风险所带来的损失只能由企业经营者或种植大户来承担，在规模性经营状态下的巨大投入损失，单凭企业或个人是难以承受的。所以缺少农业风险化解机制的保障，在一定程度上影响了农村土地的规模流转。（六）土地流转市场化机制欠缺。由于我县土地流转还处在探索，尝试阶段，土地流转信息公开机制未形成，土地息信需求者对于土地流转信息没有公开渠道可以获取，只能从非正式渠道收集。造成流转双方对土地价值与利用上明显不对称。在没有相对标准的前提下，流转双方对土地价格的确定只能是靠经验，试探性定价，没有上限也没有下限，讨价还价的空间过大，达成合意的却很少。因此在实践中出现了有的农民漫天要价，经营企业乘机压价的情况。这些问题的存在，一定程度上影响了农村土地的正常有序流转。五、对土地承包经营权流转工作的几点建议（一）进一步做好农村土地流转的基础性工作。土地流转是加快农村产业结构调整、实现集约经营和提升农业产业化经营水平的前提和基础，是农业生产要素优化配置的有效途径，所以对土地流转法规政策要进行广泛宣传，着重解决对土地流转认识不深不透的问题。要有针对性地加强指导，注意抓典型、树榜样，发挥典型示范带动作用，让更多农户认识到土地流转带来的好处，增强土地流转的信心，促进农民积极、主动、自觉、自愿地加入到土地流转中来,加快土地流转步伐,加速推进农业向规模化、现代化发展。（二）加强对土地流转必要性的宣传。要让基层干部群众认识到，土地不仅仅是农民就业和生存的手段,更是一笔庞大的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产、增加农民收入的有效手段。要充分利用各种媒体,大力宣传有关土地流转的法律法规和通过流转土地增收致富的典型,让农民了解政策,消除疑虑,放心流转。同时，要提高基层干部“以地生财”的意识,引导农民提高组织化程度,增强集中土地、运作土地的能力。（三）坚持因地制宜分类指导。充分发挥地域优势,引导农民集中土地资源,向龙头企业、种养大户有偿转让土地经营权,壮大特色产业规模;积极鼓励外出务工又不愿放弃土地的农民,采取各种形式依法把承包地流转到种养大户、企业手中。切实提高耕种效率。（四）制定土地流转的优惠政策，鼓励扶持土地流转建议政府出台土地流转扶持激励政策，一是对土地流转规模经营项目进行相关的基础设施配套投入。二是对于引导农民流转土地较多、农民增收效果显著的乡镇或行政村给予适当奖励。三是对实现土地适度规模经营的企业或个人给予经济补贴，以此提高其积极性；四是在加强监管、防范风险的前提下，加快发展多种形式的新型农村金融服务组织