第三章 公共事业管理模式与体制.ppt

2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院财税与公共管理学院李长源 1 崔运武编著ISBN 7 04 018129 0 公共事业管理概论 主讲人李长源 财税与公共管理学院 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 2 课程中文名称 公共事业管理概论拼音 GongGongShiYeGuanLiGaiLun课程类别 必修课程学分数 课程学时数 68授课对象 公共管理相关专业本科生本课程的前导课程 管理学行政管理学 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 3 目录 第一章导论第二章公共事业管理环境第三章公共事业管理的模式与体制第四章公共事业管理中的组织第五章公共事业管理的职能 方式与方法 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 4 目录 第六章公共事业管理责任与伦理第七章公共事业管理的一般过程第八章公共事业法律制度第九章公共事业分类管理概述 上 第十章公共事业分类管理概述 下 2020年3月8日星期日2时9分17秒 5 铜陵学院公共管理系李长源 第三章公共事业管理的模式与体制 学习要点 公共事业管理模式的内涵和实质 公共事业管理模式的决定因素 当代公共事业产品的提供方式 当代公共事业管理模式的基本特点 当代公共事业管理的层次与体制 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 6 一 公共事业管理模式的基本内涵公共事业管理模式 就是在公共事业产品的生产和供给过程中 承担主体构成及其相互关系的组合方式 第一节公共事业管理模式的概念 演变与决定因素 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 7 二 公共事业管理模式的历史演变 一 公共事业管理的保护模式时间 古典自由主义经济时期 17 18世纪到20世纪30年代 基本特点 政府对社会公共事务进行统筹 但其职能是极有限的 有限的公共事业产品基本上由社会自行提供 市场不介入这一领域 发源于17世纪和18世纪 也因此 它通常被视为由于工业革命和随后的资本主义体制而产生的一种意识形态 亚当 斯密 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 8 二 公共事业管理的干预模式 时间 形成于20世纪30年代以后 在60年代前后达到高峰 基本特点 政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共事业管理的模式 在这种模式下 市场对公共事业产品的生产和提供是间接而非直接的 社会的力量的参与是极为有限的 凯恩斯主义 强调政府作用 政府全面干预社会经济生活 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 9 三 公共事业管理的市场模式 时间 形成于20世纪80年代以后 是对公共事业管理干预模式改革的产物 基本特点 在政府的主导下 多元主体参与公共事业产品的生产和提供 政府 市场和社会共同负责公共事业产品的生产和提供 政府与市场和社会分权 政府不再垄断公共服务的供给过程 市场和社会对公共事业产品的生产和提供的参与是直接而非间接的 英国 私有化美国 民营化中国 市场化布坎南 公共选择理论代表人物 研究选民 政治人物 以及政府官员们的行为 假设他们都是出于私利而采取行动的个人 以此研究他们在民主体制或其它类似的社会体制下进行的互动 2020年3月8日星期日2时9分17秒 10 铜陵学院公共管理系李长源 三 公共事业管理模式的实质及其决定因素 一 公共事业管理模式的实质是指在公共事业管理过程中存在或可供选择的政府与市场 政府与社会关系的处理方式 或说是政府与市场 政府与社会的分工方式 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 11 二 公共事业管理模式的决定因素 1 公共需求一个社会的公共事业管理模式 是随着一定社会经济发展条件下公众公共消费需求的变化而变化的 公共需求是决定公共事业管理模式发展演变的根本因素 2 主体意识这里的主体意识 主要是指在一定条件下社会对公共事业管理相关问题的认识 其中的核心是一定的主体对公共事业管理相关问题的认识能力 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 12 3 政府能力在可能涉足公共事业管理领域的主体中 作为社会中最具权威性和强制性的组织 政府能力无疑具有决定性的地位 所谓政府能力 如果从社会产品的角度看 就是政府生产和提供公共产品的能力 4 社会发育程度 我国目前社会组织发展现状 这里主要是指作为社会组织载体的非营利组织等的发育程度 铜陵市非政府组织 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 13 第二节当代公共事业管理模式的机理与特点 一 公共事业管理市场模式机理形成的基础 一 私人参与公共产品生产和提供的必要性 政府失败 指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足 公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源 公共支出成本规模过大或者效率过低 政府的活动达不到预期的目的的这样一些情况 政府失败 的原因1公共决策失效2政府工作机构的低效率3政府的内部性与扩张4政府的寻租活动 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 14 二 关于私人提供公共产品的可能性 戈尔丁的 选择性进入 和 平等性进入 1 选择性进入 消费者只有在满足一定的约束条件后才可以消费某产品 2 平等性进入 任何人都可以消费某产品 3 免费搭车问题缺乏科学论据 只是理论上的 其实可以通过某种方式来解决 制度安排如科斯等人的制度经济学理论和布坎南等人的公共选择理论 指在一个共同利益体中 某人自觉或不自觉地 假装或不道德地像南郭先生一样 滥竽充数 的行为与动机 其根本原因在于团体利益同分 责任与成本却由团体的每个成员承担 这样便会出搭便车的投机心理与行为 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 15 三 私人参与公共产品生产和提供的条件 1 是纯公共产品领域私人一般不进入2 是在公共产品的消费上必须存在排他性技术3 必须有产品的产权制度安排 这是私人进入公共产品领域参与公共产品生产和提供最重要的制度安排 4 可以将公共产品的生产和提供作为两个环节分开 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 16 二 当代公共事业产品提供方式 一 公共提供公共产品由政府无偿地向消费者提供 以满足社会的公共消费的需要 气象 基础科学研究农业技术的研究和推广 社会科学研究等 纯公共产品免费提供的原因分析 二 市场提供由市场提供生产公共产品的经费 准公共产品如水电气城市公交以及电信等 提供方式 私人提供 私人与社区联合提供 三 混合提供政府以成本价格为基础 通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式来提供公共产品 教科文卫体等 政府补贴 政府经营 私人经营 政府采购 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 17 从公共产品的提供方式的分析中可以看出 总体上看 公共产品可以是公共生产 也可以是市场生产 公共产品的提供方式可以是公共提供 也可以是市场提供或者混合提供 因此 其生产方式与提供方式可以有不同的组合模式 并得到图3 1 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 18 生产方式提供方式产品性质公共提供纯公共产品公共生产混合提供准公共产品私人生产市场提供私人产品或接近于私人产品的准公共产品图3 1 公共事业产品的生产和提供方式组合 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 19 三 当代公共事业管理模式的基本特点 一 多元构成 二 政府主导和统筹 三 以市场为基础 四 法制化与规范化 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 20 1 多元构成在投资方面 形成了多元投资 在管理方面 出现了分权化和社会化的多元管理 如社区和非政府组织的迅速发展 2 政府主导和统筹政府主导和统筹的实质和表现 国务院关于鼓励和引导民间资本健康发展的若干意见 2010年 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 21 3 以市场为基础在政府统筹和规划 投资的多元化 管理上的分权和社会化等都是构建在以市场为基础上的 4 法制化和规范化公共事业管理的法制化是指通过建立健全法律体系 对公共事业实施管理 公共事业管理的规范化是指公共事业管理部门在法律的基础上 通过研制一系列的公共事业管理的规章 制度等 以确保管理的科学性 合法性 公正性和可行性的活动 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 22 所谓项目融资 是指以项目本身的资产和项目未来的收益作抵押来筹措资金的一种融资方式 国际上通行的做法是 为了进行某一项目的建设 可以成立项目公司 该公司是具有独立法人地位的法人实体 一般项目公司可以进行负债经营 负债通常占总投资的65 70 项目公司是借款的直接债务人 贷款方对债权的追索权仅限于项目的资产或项目的潜在资金流量 如产生的收益 因此 从资金来源看 项目融资主要是私人资金或银行贷款 即通常企业进行生产的资金 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 23 企业资金进入公共事业产品的生产和提供主要有以下三种方式 BOT Build Operate Transfer 方式 即建设 经营 转让 BOOT Build own Operate Transfer 方式 即建设 拥有 经营 转让 BOO Build own Operate 方式 即建设 拥有 经营 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 24 第三节当代公共事业管理的层次与体制 一 宏观公共事业管理宏观公共事业管理 主要是指涉及全社会的公共事业发展 即关系到全社会公众基本生活质量和公共利益的公共事业产品的供给 管理效果具有宏观性的公共事业管理 一 宏观公共事业管理的基本目标保证公共事业领域内的公共需求与公共事业产品供给的宏观平衡 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 25 二 宏观公共事业管理的基本方式和内容 1 基本方式宏观公共事业管理的基本方式是间接管理 其管理是一个不直接作用于公共事业产品供给的间接的管理过程 这一间接管理方式充分地表现在宏观公共事业管理机构的计划 组织 协调和控制的基本职能发挥上 2 基本内容第一 对公共事业范围内公共事业产品这一特殊 市场 进行预测 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 26 第二 制定和分析公共事业范围内的社会指标 第三 制定有关公共事业的公共政策 对公共事业产品的种类与数量提出建议和指导 规范全社会公共事业范围的生产和提供 第四 根据所确定的公共事业管理的目标 进行一系列旨在提高管理效能的不是针对具体公共产品而是针对机构内部运行和机构外部环境的组织 协调和控制工作 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 27 三 宏观公共事业管理机构 在公共事业管理的主体系统中 主要由高层次的政府组织承担宏观公共事业管理的职责在实际中 涉及宏观公共事业管理的或承担宏观公共事业管理任务的政府机构有 一是立法机构 如我国的人民代表大会 西方国家的议会 二是司法机构 如法院 检查院等 三是行政机关即政府管理部门 如政府的科 教 文 卫管理部门 环保部门等 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 28 二 微观公共事业管理 一 微观公共事业管理的基本目标在微观公共事业管理的基本目标 是在基层公共事业领域中不断完善公共服务 其一 维护好基层公共事业活动的基本秩序 其二 更好地为社会提供公共事业产品 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 29 二 微观公共事业管理的基本方式和内容1 维护基层公共事业活动基本秩序方面 1 对公共事业产品的提供者的管理 2 对公共事业领域中的公共事业产品的质量进行监督管理 3 对公共事业领域中的某些公共产品的价格进行监督管理 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 30 2 为社会提供公共事业产品方面即活动于公共事业基层的公共组织和一些非公共组织如企业 根据公共政策或根据上级部门所制定的目标 计划和布置的任务 进行公共产品或带有公共性的产品的生产 以及向公众提供服务 这是微观公共事业管理活动的最终结果 也是最为丰富的基层公共事业活动领域 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 31 三 微观公共事业管理机构1 政府专门从事公共事业管理的基层部门 如我国民政部门 教科文卫等主管部门 2 业务涉及微观公共事业管理内容的政府部门 物价部门 税务部门和审计部门 3 从事监督 评估和协调等管理工作的非营利组织 牙防组 消费者协会等 4 直接从事公共事业产品提供的部门 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 32 三 宏观与微观公共事业管理的关系及公共事业管理体制 一 宏观公共事业管理与微观公共事业管理的关系宏观公共事业管理与微观公共事业管理既有区别 又有联系 区别 他们是不同层次和不同性质的管理 即宏观公共事业管理是以全社会公共需求与供给平衡为目标 以间接管理为基本方式的管理 是高层次的带有总量和全局性的管理 而微观公共事业管理则是以在基层公共事业领域维护基本的活动秩序 提供更多更好的公共事业产品为目标 以直接管理为基本方式的管理 是中 低层次的带有个量和局部性质的管理 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 33 联系 宏观公共事业管理与微观公共事业管理二者是具有不可分割的有机整体 它们之间紧密而有机的联系表现在 微观公共事业管理机构把宏观公共事业管理的内容和目标具体化 它是一个国家或社会有关公共事业的公共政策和管理制度的执行者 是基层公共事业产品的提供者 同时也是监督者 因此 一方面必须通过微观公共事业管理活动来保证宏观公共事业管理目标的最终实现 保证公共政策从一种思想 原则转化为物质 通过微观的个量和局部调整来达到宏观总量的调节和全局控制 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 34 另一方面 宏观公共事业追求公共产品的需求与供给宏观平衡的目标 也通过不同形式和层次的公共政策 寓于微观公共事业管理活动 并决定着微观公共事业管理的基础 总之 没有微观公共事业管理 宏观公共事业管理的目标就难以实现甚至无法实现 而没有宏观公共事业管理 微观公共事业管理的目标也不能达到 BOTBOOTBOO三种模式 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 35 二 现代公共事业管理体制的基本内涵现代公共事业管理体制 应是一个以政府为核心的有非政府组织及其他组织参与的统一的多层次的 中央与地方相结合 集中管理与分散管理相结合 管理环节与实施环节既统一又分离 管理表现为服务并以服务实现管理的管理系统 这其中 各级政府在公共事业管理方面的职责权限和分工有科学的定位 同时 非政府组织等在公共事业管理中也有其地位和任务 在基层公共事业领域发挥着积极的作用 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 36 本章小结一定的公共事业管理是在一定的社会 政治和经济条件下展开和完成的 客观环境对公共事业管理的规定和制约首先也是最为集中地体现在公共事业管理模式上 公共事业管理模式一经确定 即规定了谁来承担公共事业产品的生产和提供 如何生产和提供 以及进入公共事业领域活动的各主体间的地位 关系和责任 当代公共事业管理模式是市场模式 市场模式的形成经历了从保护模式到干预模式再到市场模式的演变过程 社会公共需求 主体认识程度 政府能力和社会发育程度是决定公共事业管理模式演变和发展的原因 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 37 公共事业管理市场模式的形成的突破口上对公共产品认识的深化 其运行机理是当代公共产品生产和提供方式的组合 公共事业管理的市场模式具有多元化 政府统筹和主导 经市场为基础 法制化和规范化的鲜明特点现代民族国家行政区划的构成及其与当代公共事业管理模式的结合 形成了宏观公共事业管理和微观公共事业管理 不同层级的公共事业管理有不同的目标 任务 内容和承担机构 相应的公共事业管理模式 层级等的组成了公共事业管理的体制 2020年3月8日星期日2时9分17秒 铜陵学院公共管理系李长源 38 单项选择题决定公共事业管理模式发展演变的根本因素是 A 公共需求B 主体意识C 政府能力D 社会发育程度2 符合 管得最少的政府是最好的政府 这一主张的公共事业管理模式是 A 保护模式B 干预模式C 市场模式D 科层模式3 当代公共事业管理市场模式的核心是A 市场B 公众C 私人企业D 政府4 宏观公共事业管理的基本方式是 A 直接管理B 间接管理C 监督管理D 控制管理5 微观公共事业管理的基本目标是 A实现公共产品需求和供给平衡B制定公共事业范围内的社会指标C在基层公共事业领域中不断完善公共服务D满足全社会公众基本生活需求 2020年