浅议我国行政诉讼的受案范围.doc

浅议我国行政诉讼的受案范围黄 宁 （华东政法大学法律学院2011级政法干警研究生班 学号：116100011）摘要 行政诉讼的受案范围是行政诉讼中一个极其重要的理论与实践问题，受案范围在行政诉讼中具有重要意义。我国行政诉讼受案范围在立法模式、具体内容都存在不足与缺陷，不能完全适应司法实践的需要。本文提出了完善行政诉讼受案范围的思路，提出了扩大行政诉讼受案范围的建议，以最大限度保护行政相对人的合法权益。关键词 行政诉讼; 受案范围;完善随着我国行政诉讼法实施以来，在一定范围内保护了行政相对人的某些合法权益。但是由于行政诉讼法受案范围相对狭窄，在许多情况下，公民、法人或者其他组织的合法权益虽然受到了违法行政行为的侵犯，却因为不属于法律规定的受案范围，使得他们的合法权益得不到法律的保护。本文针对行政诉讼受案范围过窄，不能最大限度保护相对人合法权益这一问题作了初步的探讨。一、 行政诉讼受案范围的概念与性质（一）行政诉讼受案范围的概念“行政诉讼受案范围的确定，绝不是立法者的主观臆断、偶然选择的产物，它是一个国家政治文化的综合反映。”，罗静.论我国行政诉讼受案范川的重构行政诉讼受案范围，是指人民法院受理行政案件的范围，即法律规定的法院受理审判一定范围内行政案件的权限。应松年.行政诉讼法.中国政法大学出版社,2002年1月修订第二版,第51-64 页就人民法院而言，它是指对行政机关的哪些行政行为拥有司法审查权；就行政机关而言，它是指行政机关的哪些行政行为将受到人民法院的监督；就公民、法人和其他组织而言，它是指对行政机关的哪些行政行为不服时可以向人民法院起诉。（二）行政诉讼受案范围的性质行政诉讼受案范围决定着人民法院审查行政行为、审理行政争议的可得性。行政诉讼受案范围是法院主管一定范围内行政争议案件的根据，也是法院与行政机关在解决行政争议、处理行政诉讼案件的权限分工。因此，行政诉讼受案范围是对司法审查权的界定。姜明安.行政法与行政诉讼法M北京：北京大学出版社，高等教育出版社，1999，第 308 页. 行政诉讼受案范围确定了在行政法律关系中的公民、法人和其他组织对哪些行政行为可以受到行政诉讼救济的范围，也意味着行政权受到司法权制约的范围。行政机关的行政行为在此范围内应接受法院的监督与司法审查;也就是司法权对行政权的制约和监督，法院在受理行政诉讼案件的范围内，应公民、法人和其他组织的请求对行政机关的行政行为进行司法审查。二、 我国行政诉讼受案范围立法规定采用的方式我国行政诉讼法关于行政诉讼受案范围的规定采用了概括和列举相结合的方式，即混合式。 杨小君.正确认识我国行政诉讼受案范围的基本模式J.中国法学, 1999, (6).（一） 概括式 中华人民共和国行政诉讼法第2条对法院受理行政案件的范围做出了统一的规定：“公民、法人、其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”值得关注的是，本条将受案范围仅限于侵害原告合法权益的具体行政行为，将抽象行政行为和侵害社会公共利益的具体行政行为排除在外。另外，对于“合法权益”的外延应如何理解也是一个问题，它极大地影响着行政诉讼受案范围的大小。概括式的表达方式是对行政诉讼受案范围做出的统一的、完整的、原则性的规定方式。这种表达方式的优点在于其可以全面的将行政相对人的权利做总的规定，而不会漏掉相对人的某一项权利。其不足之处是此种表达方式并没有明确说明具体哪些事项是可以提起行政诉讼的，导致在实践中不易具体实施。（二） 肯定和否定列举式中华人民共和国行政诉讼法在第二章“受案范围”中第11条中规定：“人民法院受理公民、法人、其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（1）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（2）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（3）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（4）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（5）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（6）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（7）认为行政机关违法要求履行义务的；（8）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。可见，该条把“合法权益”仅限于人身权、财产权。本条第2款虽有扩大，但也只是针对除人身权、财产权以外的其他权利的行政案件。而根据本法第2条规定，无论法律法规是否有规定，只要侵犯公民、法人、其他组织的合法权益的具体行政行为均是可诉行为。由此可得本条与第2条在对受案范围的概括式规定上产生了矛盾，这将导致人们在司法实践中的难以准确把握和应用。 中华人民共和国行政诉讼法在第二章“受案范围”中的第12条中规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（1）国防、外交等国家行为：（2）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（3）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；4.法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”最高院若干解释第1条第2款中规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（1）行政诉讼法第十二条规定的行为；（2）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（3）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（4）不具有强制力的行政指导行为（5）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为：（6）针对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。” 列举式的表达方式是具体指明了哪些事项是可以提起行政诉讼的。列举的表达方式又可分为肯定列举和否定列举两种方式。采用列举式就是把应当或者不应当受理的行政案件逐一列出，这种方式的优点：可以把某一具体事项明确的写进法律条文。但其也有不足之处，那就是：公民法人或其他组织在日常生活中可能受到形形色色的行政主体行政行为侵犯的情况很多，在肯定式列举的情况下，很难将所有事项列尽，有些合法权益就被排除在了行政诉讼法的保护之外，导致相对人在其有些权利受到侵害之后，难以得到法律的保护，求救无门，必然将引发各种社会矛盾，甚至导致严重的社会后果。总之，采用列举的方法规定行政诉讼受案范围，虽然清楚明了、易于掌握，能够起到明确界定范围的作用，但弊端也是十分明显的。社会现象纷繁复杂，社会生活日新月异，无论制定法列举出多少可以受理的案件，总会有遗漏，用这种列举的方法规定法院应当受理的案件难免会出现所谓的“列一漏百”的结果。（三）混合式除了概括式和列举式的表达方式，还有比较折衷的一种确立行政诉讼受案范围的方式，那就是混合式。混合式的表达方式，顾名思义，就是将概括式与列举式结合起来使用，先做出概括式的规定，然后再用列举的方式列明诸事项，充分发挥出了概括式和列举式这两种方式的长处。从理论上讲，混合式是比较理想的确定行政诉讼受案范围的方式。三、 我国行政诉讼受案范围规定的不足和缺陷(一) 行政诉讼受案范围内容规定的不足和缺陷1.行政诉讼受案范围只审查具体行政行为,而排除了抽象行政行为。我国行政诉讼法第2条只对具体行政行为的可诉性做了明确规定,而将抽象行政行为排除在司法审查之外。在立法上完全排除抽象行政行为，为我国行政诉讼立法所仅有，绝大多数国家都将抽象行政行为作为可诉对象。 覃波: 论行政诉讼的受案范围，现代交际，2011 年 4月刊。实际上，如果法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使得更多的相对人蒙受损失。从目前我国的情况来看，抽象行政行为数量大、范围广，对社会经济活动及行政相对人的权利均能产生广泛、持久的影响，加之其具有反复适用性，使得违法的抽象行政行为所造成的危害并不比具体行政行为要小。试想当某一具体行政行为被人民法院判决无效、撤销或变更后，作为该具体行政行为依据的抽象行政行为依然合法存在而且可能再次适用，不但会增加社会的诉讼成本，造成行政相对人经济上的负担，还不能从根本上解决问题。 2.行政诉讼受案范围只审查外部行政行为,而排除了内部行政行为。根据我国行政诉讼法第12条的规定,法院不受理公民、法人和其他组织对“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”提起的诉讼,从而将行政诉讼的受案范围局限于外部行政行为,而将行政机关的内部行政行为排除在受案范围之外。从实践中看,在大多数情况下,行政机关的某些内部行为与外部行为并无明显区别,简单地取消内部行政行为的可诉性,有可能牵连导致一些外部侵权行为被排除在行政诉讼受案范围之外。换一个角度考虑,行政机关与其工作人员之间的某些法律关系与行政机关与其他行政相对人之间的法律关系并无实质性不同,而且法律、法规虽然规定了行政机关工作人员在其权益受到侵犯时,在行政体制内部获得救济的手段,但这些救济手段都不是最终的,不能因此而排除司法救济。 3.排除性事项规定较为模糊。根据行政诉讼法第 12 条的规定，对于国防、外交等国家行为提起的诉讼，人民法院不予受理。从立法技术的角度来看，规定排斥性事项有其必要性。但是，我国行政诉讼法却将排斥性事项的范围规定得过于模糊，其中存在着许多不足之处:例如对“国家行为”的界定过于简单、模糊。国家行为被排除在司法审查之外是许多国家行政诉讼立法的普遍做法。然而，该做法在有关国家却有所改变。虽然大陆法系国家普遍将国家行为排除在行政诉讼受案范围之外，但法、德等国的相关立法已将一些与公民权利密切相关的国家行为列入了司法审查的范围之内。而在英美法系国家，美国早在 70 年代就通过立法对国家行为进行司法审查，英国也通过判例法将国家行为纳入司法审查范围。鉴于我国的法律传统和实际情况，笔者认为，我国行政诉讼立法排斥国家行为是必要的，但应该严格界定国家行为的范围。现行立法仅列举了国防和外交两种国家行为，而在语言表达上则用“等”字来表述其他国家行为。其存在的问题是: 除国防和外交行为之外是否还有其他国家行为? 其他国家行为的范围到底应由谁来界定，是由行政机关界定，还是由人民法院自由裁量? 显然，这一规定的弹性太大，行政机关可能会利用该规定的不足，以国家行为为由来逃避司法审查。 （二）行政诉讼受案范围标准确立的不足和缺陷 1.行政诉讼只以合法性标准审查可诉的行政行为,而排除了其合理性。行政诉讼法第5条规定了行政诉讼受案范围总体判断标准是合法性原则,即“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”。依此原则,人民法院不受理抽象行政行为,也一般不审理具体行政行为的合理性,当然也存在着例外情况, 即行政诉讼仅对行政处罚是否显失公平进行合理性审查。而行政复议却既审查行政行为的合法性,也审查行政行为的合理性。由于法院不审查行政行为的合理性,使得法官在作出行政裁判时具有很大的自由裁量权,容易造成裁判结果的不合理、不公正。再者,由于行政行为的复杂性和立法的局限性,法律不可能把社会生活中可能发生的所有违法行政行为都纳入立法规制的范围,尤其是那些复杂的行政行为和大量存在的自由裁量行政行为,要想完全通过立法进行及时、有效的规制是不可能的。因此,从实现裁判结果的实体公正和诉讼经济的角度出发,这种将行政行为合理性排除在司法审查之外的总体性标准是不可取的,容易导致司法救济的空白,从而导致行政相对人的合法权益难以获得全面保护。 2.行政诉讼受案范围只审查涉及人身权、财产权的行政行为,而排除了侵犯其他权利的行政行为。人身权和财产权是我国行政诉讼受案范围的具体标准之一。根据我国行政诉讼法第11条的规定,我国行政诉讼受案范围仅限审查侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权的具体行政行为,除法律法规特别规定外,对涉及政治权利或其他权利的行政行为均排除于行政诉讼受案范围之外。这不利于保护我国公民、法人和其他组织依法照宪法和法律享有的各种合法权利,也使得其遭受损害时缺乏司法救济途径。“无救济则无权利”,缺乏救济的所谓的合法权利是难以有效行使的。而且这也为司法机关理行政案件设置了障碍,更为行政机关规避司法监督而滥用行政职权提供了可能。 此外,虽然我国行政诉讼法将保护公民的财产权和人身权纳入行政诉讼的受案范围,但对于什么是财产权、人身权还没有统一的认定,给司法实践带来了难题。比如行政机关执法人员在执行公务时非法进入他人住宅,是侵犯了他人的财产权,还是侵犯其人身权?而且有时在一些实际发生的行政行为当中,行政行为既涉及财产权、人身权,又涉及其他权利,人民法院却仅仅因为该行政行为涉及其他权利而依法不予受理,使得行政相对人的法律救济出现明显的空白,这是不合理的、不公平的。四、 完善我国行政诉讼受案范围之建议基于以上我国立法在行政诉讼受案范围规定上的不足和缺陷，参考近年来我国行政诉讼司法实践和理论研究成果，借鉴世界各国立法规定，笔者对行政诉讼受案范围的立法完善提出以下建议:（一）将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围首先,将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围是十分必要的。抽象行政行为具有反复适用性,比具体行政行为更具有破坏力和危险性,因此必须要防止公权力的滥用对私权利造成的损害。其次，将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围具有可行性。第一,域外很多国家的做法为我国将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围提供了经验。如法国行政诉讼范围由权限争议法庭和行政法院的判例确定的，除判例所排除的情况，行政机关的一切决定不论采取何种形式，不论是采用口头的或书面的，明示或默示的，抽象或具体的均可提起行政诉讼。 张正钊.比较行政法.中国人民大学出版社,1998年12月第一版,第799-820页国际上大多数国家出于对公民权利保障和依法行政角度的考虑,都规定有将抽象行政行为纳入诉讼程。第二,作为解决行政争议的行政机关内部程序,行政复议制度的实践为司法审查抽象行政行为积累了经验。行政复议法第7条第1款规定了:“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定; (二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定; (三)乡、镇人民政府的规定。”这种对抽象行政行为进行审查的方式可以为司法机关对行政诉讼案件中所采用,为今后司法审查抽象行政行为奠定了基础。（二）将部分内部行政行为纳入行政诉讼受案范围从国外情况看,很多国家并不区分内部行为和外部行为,也不以此来确定法院审查的范围。行政机关对于公务员作出的奖惩和任免决定,与行政机关作出的其他决定一样,均须接受普通法院或者行政法院审查。我国也应当吸取他国的实践经验,尽快将行政机关内部录用、开除、辞退工作人员的行为等人事性质的内部行政行为纳入我国行政诉讼受案范围,同时对于强制性质的内部指导行为也应该纳入行政诉讼的受案范围。（三）吸收和借鉴西方国家的判例制度纵观当今世界，凡是法治发达的国家，无论是英美法系国家，还是大陆法系国家，判例在其国都有举足轻重的地位。所谓的判例，“一言以蔽之，类似之案件须都采用作类似之判决是已。”行政判例不仅可以弥补制定法固有的缺陷，而且能与社会发展保持一种动态的平衡。笔者建议在立法上取消容易引起误解的对行政诉讼受案范围正面列举的规定，采用参照若干解释反面列举的办法， 虞崇胜,杨秀实.中国行政史.北京高等教育出版社,1999年版,第212页.引入行政诉讼判例制度，解决行政诉讼受案范围上列举式和概括式规定各自的缺陷，避免不同法院因理解不同而对同一性质的行政争议是否受理做法不同的弊端，促进我国法制的统一。（四） 扩大行政相对人受保护的权利范围按照我国社会主义宪法的规定，我国公民享有广泛的权利，这种广泛的权利并非仅限于法定的人身权和财产权。该种主张若能在行政诉讼受案范围上得到体现，将是民主与法治建设基本要求的充分体现。权利保护范围从“人身权、财产权”扩大到“合法权益”从“人身权、财产权”扩大到“合法权益”，显而易见，“合法权益”的范围要比“人身权、财产权”大得多，除人身权、财产权外，还包括劳动权、受教育权、休息权、政治权利等等。同时，完整的行政诉讼受案范围应当包含公益诉讼。行政相对人除了向司法机关主张自己的利益，还可以主张同一事件受害的其他公民的利益，把对公共利益的保护纳入行政诉讼受案范围之内，为公益损害提供及时而有效的司法救济。综上所述，笔者认为，在行政法制的原则下，除宪法和法律明确规定不