行政诉讼起诉期限.doc

此文档收集于网络，如有侵权，请联系网站删除行政诉讼起诉期限最高人民法院关于执行若干问题的解释第41条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”司法实务中，有人由此提出了“行政诉讼起诉期限为2年”的说法。笔者认为，要准确计算行政诉讼的起诉期限，就应全面系统地领会行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的有关规定。一、行政诉讼起诉期限的涵义行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，而向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院立案受理的法定期限。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政诉讼的起诉期限由法律规定。行政诉讼法第39条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。行政诉讼只有起诉期限的耽误，没有起诉期限的中断。只有在起诉期限内提起诉讼的行政案件，人民法院才有权对其进行司法审查。超过起诉期限起诉的行政案件，人民法院只能裁定不予受理。如果在立案受理时没有查明，但在审理过程中查明已超过起诉期限的，人民法院应该裁定驳回起诉。二、行政诉讼起诉期限的不变性行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效制度不同，在行政案件的立案审查和开庭审理过程中，人民法院应主动审查起诉期限。行政诉讼法规定的3个月起诉期限是一个不变的期间，在行政诉讼法司法解释出台后，有人对司法解释第41条存在片面的理解，认为凡是行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，其起诉期限就是2年，而排除了行政诉讼法规定的3个月的起诉期限。在司法实务中之所以产生这种认识，是因为没有处理好行政诉讼法与司法解释两者之间关于起诉期限规定的联系，片面理解司法解释的规定，而忽视了行政诉讼法的规定。其实，起诉期限的不变性是由法律明确规定的，即使符合司法解释第41条规定的情形，其法定起诉期限仍然没有改变，司法解释第41条只是明确了起诉期限的计算起点和起诉期限的长度。适用司法解释第41条的前提，是公民、法人或者其他组织知道了行政机关作出的具体行政行为的内容，但行政机关在作出具体行政行为时，未告知行政相对人诉权或者起诉期限。符合司法解释第41条规定的情形，其起诉期限计算的起点是行政相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日，起诉期限应该是从计算起点之日起3个月内。也就是说，从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起3个月内不提起行政诉讼的，其起诉期限就已届满。例如，2006年9月1日，某行政机关在向行政相对人李某作出行政处罚时，行政处罚决定书上未告知李某诉权和起诉期限，2007年6月1日，李某通过信访知道自己还享有诉权，并于2007年9月21日提起行政诉讼，人民法院经审查后认为，李某虽在知道具体行政行为内容之日起2年内提起了行政诉讼，但李某在知道自己有诉权之日起3个月后才提起，其起诉已明显超过了法定起诉期限，故应依法裁定不予受理。司法解释第41条规定的起诉期限的长度是2年。如果公民、法人或者其他组织从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年内不提起行政诉讼，无论其是否知道诉权或者起诉期限，其起诉期限均已届满。三、行政诉讼起诉期限的起算在行政诉讼法、行政诉讼法司法解释和行政法律法规中，对行政诉讼起诉期限均有规定。如行政诉讼法第38条第2款规定：“申请人不服行政复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。”再如，邮政法、统计法、药品管理法等规定的起诉期限为15日;森林法、海关法、土地管理法等规定的起诉期限为30日;专利法规定的起诉期限为3个月。不同的行政诉讼，其起诉期限也不同。那么，起诉期限从哪一天开始计算呢?根据行政诉讼法第39条的规定，起诉期限应从公民、法人或者其他组织知道作出具体行政行为之日起计算。这里的“知道”是指行政机关在作出具体行政行为时，书面告知行政相对人，如果法律规定可以口头告知的，行政机关也应制作笔录存档。对行政机关作出具体行政行为时，虽然告知了具体行政行为的内容，但没有告知诉权或者起诉期限的，行政诉讼法司法解释第41条规定，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。而行政机关在作出具体行政行为时，对有法律上利害关系的人没有告知的义务。所以，与具体行政行为有法律上利害关系的人，在一般情况下，不可能及时知道具体行政行为的内容 。对此，行政诉讼法司法解释第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”按照行政诉讼法第六章的规定，原告提起诉讼分为直接提起诉讼和经行政复议后提起诉讼。相应的起诉期限也因原告启动诉讼的原因不同而有所差别。主要有以下两种情形：(1)当事人对复议不服的起诉期限行政诉讼法第三十八条第二款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”。结合该条第一款的规定，对复议不服的起诉期限因复议期的不同又分不同情况。第一种，复议机关在法定的复议期间内作出答复，并按照规定方式送达复议申请人，告知其诉权和起诉期限的，复议申请人对复议决定不服的，应在收到复议决定书后十五日内提起诉讼。第二种，复议机关在规定的期限内未作出决定的，申请人在复议期满之日起十五日内提起诉讼。该条规定中注意的问题是对“复议期满”的理解。行政诉讼法对复议期限的规定是60日，法律法规另有规定的除外。但是行政复议法中对复议期限的规定与行政诉讼法规定的期限不一致，但因行政复议法是专门性法律，且是后法，所以在复议期限的问题上应按照行政复议法的规定来计算。对起诉期限的限制，只有法律才有权规定。如果行政法律和规范性文件对起诉期限作出限制，则不应认可其效力。(2)当事人直接向法院提起诉讼的起诉期限中华人民共和国行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人和其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外”。对“知道”的理解，应当是明确行政行为内容(主体，权利义务等)，对诉权和起诉期限也是清楚的。“法律另有规定的除外”是指特别法律中对起诉期限的不同规定，这些规定大多短于三个月的期限。但因是特别规定，应当以此来确定对不同行政决定的起诉期限。需要注意的问题是对起诉期限的限制，同样只有法律才有权规定。如果行政法律和规范性文件对起诉期限作出限制，则不应认可其效力。以上情况是对行政相对人收到书面行政决定的情形作出的原则性规定，即使行政复议机关逾期不答复的，因申请人手中往往持有提交申请的证据，故对起诉期限的计算并不困难。但在司法实践中，很对行政相对人并未收到书面的行政决定，或者利害关系人对行政决定并不知情，或者行政相对人人身自由受限等等，以上情况下应如何认定起诉期限问题呢?下面分几种不同情形予以说明：(1)起诉行政机关不作为案件的起诉期限不作为案件通常分为法定期限内不履行和拖延履行两种情形。实践中，诉不履行法定职责的案件属于不作为案件类型的一种，起诉期限的计算应当是一致的。最高人民法院关于执行若干问题的解释第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。依照上述规定，行政机关的行政职责因申请产生的，起诉期限的计算从行政机关收到申请之日60日期满后计算，对60日有特别规定从其规定。行政职责不因申请产生的，起诉期限的计算从行政职责开始时计算。但以上两种情形下起诉期限具体多长?个人认为，可参照解释的第四十一条，按照两年计算。即行政机关应当履行的职责期限满后二年内，申请人不提起诉讼的，应当认定超过起诉期限。对于申请人多次向行政机关申请的，应以最后一次申请时间为起点，计算起诉期限。具体案件的处理中，首先应由原告提交证据证明向行政机关要求履行职责，被告如果主张原告起诉超过起诉期限的，再由被告承担举证责任。(2)行政机关未告知诉权和起诉期限的情形最高人民法院关于执行若干问题的解释第41条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起最长不超过2年。”复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”该情形中需要注意的问题是：对“知道”的理解和把握问题，“知道”应当是相对人对行政主体的具体行政行为的内容清楚、明白，得到书面的处理决定或者明确的口头通知。另外，对“应当知道”的衡量标准要从严，以便从程序意义上最大限度保护行政相对人的权益。(3)当事人不知道具体行政行为内容的情形最高人民法院关于执行若干问题的解释第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日其计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。这是关于最长起诉期限的规定。对“知道或应当知道”的把握和理解同上。需要注意的是在物权转移登记的案件中，最长起诉期限不适用于物权变动的相对人，只是适用于利害关系人。(4)非因当事人自身原因造成超过起诉期限的情形最高人民法院关于执行若干问题的解释第43条规定：“由于不属于起诉人自身原因超过起诉期限的，被耽误的实践不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内”。这种情形注意的是，如因行政机关的原因造成相对人在认识上错误，如行政机关告知的起诉期限短于或者长于法定期限的，前者应以法