编制建设工程施工招标文件的指导意见.doc

关于编制建设工程施工招标文件的指导意见（针对实施工程量清单计价规范的补充指导意见） 国家标准GB50500-2003建设工程工程量清单计价规范（以下简称“计价规范”）于2003年2月17日发布，2003年7月1日起施行。北京市建设委员会配套制订并颁发了京建经（2003）340号“关于贯彻执行建设工程工程量清单计价规范的实施意见”（以下简称“实施意见”）。根据计价规范和实施意见，全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的大中型建设工程的招标人，应当按照计价规范要求编制工程量清单并作为招标文件组成部分。为更好地贯彻实施计价规范，我们在2002年6月编写的关于编制建设工程施工招标文件的指导意见（以下简称“指导意见”）的基础上，以补充指导意见的形式，旨在为招标人编制招标文件以及其中的合同条款提供一些有针对性的参考。2003年7月1日起进入招投标程序（以招标登记/公告之日为准）的建设工程应当严格按计价规范和管理办法的要求执行。全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的小型建设工程以及非国有投资为主的工程由招标人选择计量和计价体系，也可按计价规范的有关规定执行。大中型工程划分标准目前仍执行国家计划委员会计基（1979）725号关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知以及国家计划委员会、国家建设委员会（已变更）、财政部（1978）234号文附件三“关于基本建设项目和大中型划分标准”的规定，其中没有规定的，按2001年1月17日建设部令86号建设工程监理范围和规模标准第四条所规定的大中型公共事业工程的标准，即项目总投资在3000万元以上的供水、供电、供气、供热等市政工程项目、科技、教育、文化、体育、旅游、商业、卫生、社会福利等项目以及其他公用事业项目，均属于大中型工程。一、 招标文件应当注意的几个问题按计价规范和实施意见作为计量和计价原则的工程招标，其招标文件的编制，应特别注意合同条款和评标办法的配套，包括但不限于对下列事项的界定：（一） 合同形式？综合单价是否可调？合同总价是否可调？可调因素、调整办法和调整程序？（二） 工程量清单中的列项和工程量是否符合计价规范要求，列项是否完整，工程量是否准确？有缺项、漏项和错项时如何处理（招投标阶段和合同履约期间）？ （三） 工程款如何结算和支付，包括具体的结算和支付的程序？（四） 变更的定义及变更的计价，哪些情况属于变更？不同类别变更如何进行计价？（五） 合同责任、义务和权利界定的合法性、完整性和详细程度。尤其是，针对措施清单的列项，招标人对投标人有哪些责任和义务方面的要求（具体到每一项措施，对应地进行界定，其详细程度可在参照计价规范对描述分部分项工程量清单的工作内容的要求的基础上，进一步细化）？（六） 评标办法？实行综合定量评标的，可参照“指导意见”，结合“计价规范”制定评标标准和条件，实行经评审的最低投标价法评标的，应当在评标办法中阐明如何评审投标价格是否低于个别成本，包括评标的具体程序、评判标准和方法？是否或如何进行算术错误修正、错漏项修正、不平衡报价修正及其修正的程序和方法等？如何进行质疑？如何给出结论？界定以上事项的指导原则是：现行有关法律、法规、规章以及计价规范等有规定的，应当依照其规定；现行有关法律、法规等没有规定的，应本着公平、合理和可行的原则，可以参照国际习惯做法，在招标文件中约定，但是，不能违背国家有关法律法规的禁止性规定，也不能损害国家和社会公众利益。二、 实行工程量清单计价的合同形式 实行工程量清单计价体系的合同形式有：（一） 单价合同，一般可分为：1 固定单价合同2 可调单价合同（二） 总价合同，一般可分为：1 固定总价合同2 可调总价合同 成本加酬金合同一般不适用于实行工程量清单计价的工程。三、 工程量清单类别（一） 准确工程量的工程量清单即工程量清单中给出的分部分项工程量和列项是相对准确和完整的。目前实行计价规范和在施工图基础上进行招标，招标人一般应当提供相对准确的工程量清单。鉴于任何工程量清单都不可能绝对地准确，为保证投标报价具有共同的和可比的基础，招标文件应当规定两个互补的修正途径：一是在招投标阶段修正，即招标文件的投标须知中应当提醒投标人对工程量清单进行复核，并规定有关的澄清和修正的程序。工程量清单中不准确的内容可以在招标过程中、开标前15天修正。不管招标文件是否有复核要求，投标人自己应当对工程量及列项的完整性进行复核，以便在投标答疑时澄清或在报价时考虑有关的风险和费用分摊。二是招标文件的合同条款中需要约定错、漏项的处理办法。原则上，执行计价规范的，规范中有单独列项要求或按规范要求应当单独列项，在招标范围内的图纸有有关工作内容，但工程量清单中遗漏的或错误的项目自动按变更处理。实行单价合同的工程应当按照合同图纸和计价规范规定的工程量计算规则计算的实际工程量进行结算。经标价的工程量清单是合同文件的组成部分。实行可调价格合同的，合同中还要约定，综合单价的可调整因素和调整方法，这对招投标双方是一种体现公平的约定。（二） 近似工程量的工程量清单即工程量清单中给出的工程量为近似工程量，列项也可能并不完整（但不是招标人故意的行为所致）。目前实行计价规范和在施工图基础上进行的招标，一般不应是近似工程量的工程量清单。近似工程量的工程量清单一般适用于在扩初设计图纸基础上的招标，或在实行总价合同时，为了满足计价规范要求、便于评标有一定的可比基础和变更计价等目的考虑而提供工程量清单。对单价合同招标时，近似工程量清单的工程量一般不需要投标人进行复核，但投标人自己一般应当进行复核以便减少报价风险。对总价合同招标的，一般应给予投标人根据招标文件增减项目或工程量的机会，在招标文件中设定增减项目和工程量的规则，并允许投标人考虑有关的风险费用。如果采用的是可调总价合同形式，合同中应当约定结算时的调整方式。实行总价合同的，经标价的工程量清单中的工程量一般不具备合同约束力，但其中的各项综合单价可以约定为具有合同约束力，作为变更计价的参考或依据。四、 工程量清单计价的工程款结算和支付（一） 一般结算和支付方式A方式：按结算当期实际完成的工程量X综合单价加合同约定的其他应付金额，措施项目部分的支付也可根据实际进度，由发、承包双方商定各个项目的支付比例。合同中需要约定工程量的计算和确认的程序和有关要求，一般由承包人提出，发包人审核确认。B方式：按付款计划支付。即承包人按月进度或招标文件中约定的形象进度节点或阶段（但相邻付款最长不宜超过45个日历天）制订付款计划，经发包人认可后产生合同约束力，作为工程款结算和支付的依据之一。合同中约定的其他应付金额纳入最近的一期付款中支付。招标文件或合同条款中应当约定付款计划编制的具体要求、审核和调整的程序等等。（二） 单价合同：实行单价合同时，一般采用A方式支付工程进度款。（三） 总价合同：实行总价合同时，一般可以采用B方式支付工程款，也可以采用A方式外。 （四） 国家和北京市有关管理部门对工程款结算和支付有规定的，应当执行其有关规定。五、 变更的定义目前可以归类于变更的情形如下，招标人应当在合同条款中明确哪些情形属于可调整合同价格的变更，哪些属于投标人的风险，由投标人在投标价格中考虑与这方面风险有关的费用。（一） 改变或修改合同图纸中标示的或规范或工程量清单中说明的工作1 合同中包括的任何工作的工程量的增加或减少；2 任何工作的取消（但不是拿出来交给第三人完成）或代换；3 任何用于永久工程的材料设备的质量标准、类型等的改变；4 任何工作的性质（功能）和质量的改变；5 工程的任何组成或构件的标高、位置和尺寸的改变；6 从现场拆除任何已完工工程或已运抵现场的材料设备的退场，且不是因其各自不符合合同约定。（二） 增加、改变或取消合同中规定的任何责任、义务或限制条件1 改变进出现场的通道或限制使用现场的任何场地；2 限制作业面；3 限制工作时间；4 改变工程任何部分的施工顺序或时间。（三） 工程量清单中的错漏项1 工程量清单中的列项错误；2 工程量清单的列项遗漏；3 工程量不准确。六、 变更的计价方式（一） 可以精确计量的变更的计价方式1 以独立报价形式，由承包人提出，经发包人确认后产生合同约束力；2 按计价规范的计量，按工程量清单已有单价计价，适用于同样的或类似的工作；3 以工程量清单已有单价为基础进行合理调整后的单价进行计价，适用于类似的性质但施工条件不同的项目，单价调整应合理地考虑差别因素，由承包人提出，经发包人确认后产生合同约束力；4 按零星工程的计量和计价方式处理，即实际成本加酬金，见（二）。（二） 不可精确计量的变更的计价方式零星工程和不可精确计量的变更可以是独立报价或根据实际成本加酬金的方式进行结算。所谓实际成本加酬金，即是在合同中约定酬金比例（投标时给出百分比和计取基数），而确定实际成本的依据可以是经发、承包双方签认的用工、用料和有关工器具的使用记录、购货发票等，合同中应当约定确认有关记录和费用的程序和时间等要求。（三） 在合同中无适用的变更计价方法，而双方无法就变更的计价达成一致时，可以向北京市建设工程造价管理部门申请调解，也可以根据合同中约定的解决争议的条款提请仲裁或向人民法院起诉。（四） 变更计价办法的应用变更计价的办法可以在合同中约定多种方式并存，同时约定一个优先顺序，当优先的计价办法不适用时或合同双方达不成一致时，再依次采用其他约定的变更计价方法。七、 综合单价的调整参考思路（一） 工程量变化的价格调整1 工期不变时或非招标人原因延期的，按中标人在一项承包合同价格中的企业管理费和利润总额是相对固定的原则调整综合单价。根据实际完成工程量的增加或减少，为保证合同价格中包括的企业管理费和利润总额相对不变，而向下或向上调整各项综合单价。按实施意见的规定，是在合同中设定一个工程量变化的幅度，幅度之内的不调整，幅度之外的按约定的方法进行调整。除非变更需要增加技术措施的投入，一般不会发生额外措施项目的费用。2 工期发生变化时，应根据延长工期的原因区别对待。中标人在合同价格中包括的企业管理费和利润总额可以作为参考，综合考虑工程量变化和工期变化的综合影响。非投标人原因（不可抗力除外）延长工期的，承包人的有关措施项目（非实体性消耗部分）将可能发生额外费用，此外还有承包人的机会成本问题；工期缩短时，有收益分享问题；这类因素需要根据具体情况在合同中约定。（二） 其他可调因素一般有暂估价、物价上涨或下落，国家法律、法规、政策的变化，等等。如果物价浮动作为调价的因素时，一般在合同中约定一个调价系数的计算公式，这可以参照国际上常用的一些合同文本进行约定。（三） 北京市建设工程造价管理机构对综合单价调整有规定的，应当执行其有关规定。八、 关于一些习惯说法和做法（一）“降价让利”：在实行计价规范（包括2001预算定额及其计价体系）的情况下，通过市场竞争形成价格，投标价格就是投标人充分考虑自身实力、工程具体情况和市场竞争因素以后的价格，不存在降价让利说法，一个有效投标的投标价格仅有一个价格，把投标报价分成两部分的做法也与现行有关法律法规的规定不符。（二）“包干费”：包干费实质上是一种“风险费”，可称为“风险包干费”，风险包干费用在各类合同形式中都可能存在，合同条款中有关双方责任和风险的界定决定是否需要考虑风险费以及费用大小，以前所说的变更金额包干的“包干费”的内涵仅限于设计变更在给定的价值范围内的风险。（三）“三材”指标：仍可存在，其中水泥指标需用于交纳散装水泥押金，钢材和木材的指标并不是直接的竞争要素，实际意义不大，一般不宜再提。（四）“暂估价”：仍然存在，对那些在招投标阶段仍不能明确规格、型号、质量标准等的材料设备可以在招标文件中给出统一的暂估价，有些专业工程需要二次设计才能定价的（包括指定分包和指定供应项目），可以以项为单位给出综合暂估价，同时在合同条款中明示暂估价的开支程序和调整办法等。（五）其他：“拦标价”仍可延续使用；实行综合定量评标的，“基准价”也可延续使用；“标底”由招标人自行决定是否编制，采用“拦标价”的，应根据实施意见的有关要求，编制“标底”。九、 评标办法实行建设工程工程量清单计价规范（GB50500-2003）无法回避合理低价中标的问题，为此，提出如下意见供招标人参考。招投标法第四十一条规定了两种评标办法，第一种即是我们现在普遍采用的综合定量评估法，而第二种就是我们所说的经评审的最低投标价法（也称合理低价法。按照招投标法第四十一条之（二）对经评审的最低投标价法的规定：“能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外”。因此，经评审的最低投标价法的评标办法的制订应当解决好三个方面的问题。一是投标文件能够满足招标文件的实质性要求，即要求投标文件满足招标文件规定的质量、工期等要求，施工方案合理可行，有针对性地保证工程的工期和质量等实质性要求。因此，实行经评审的最低投标价法评标时，首先需要进行符合性评审和技术标的评审。二是经评审的投标价格最低，这条规定决定了这种评标办法的核心工作是在满足招标文件实质性要求下的投标价格的评审，也同时在某种程度上决定了评标次序是按投标价格由低到高顺序评审。三是投标价格低于成本的除外，这一规定为投标价格的评审提出了要求，即不能低于成本，一般的理解是针对具体工程的投标人的个别成本。为防止不正当竞争行为，保证其它投标人的合法权益能够得到公正合理的保护，必须对明显偏离市场平均价格水平的投标价格予以关注，对投标价格和组成投标价格的要素进行详细的分析、评判和质疑等程序，以便给出定性的结论。在现行有关法律法规排除了以事先约定量化指标（有限制竞争之嫌）评判是否低于成本的前提下，评判是否低于成本似乎只能依照现行的法律法规和规章等，从评标程序上和对组成各投标价格的要素的合理性分析上着手。因此，评标办法的制订应当立足于对评标工作应有的严谨性的正确理解。评标工作本身就是一个严谨、复杂和需要耗费大量时间的工作。世行和亚行贷款项目的评标工作就是如此，有些国际工程招标的评标工作甚至要耗费几十天或数月的现象。建设工程标的较大，涉及的生产要素种类很多，不同的工程有不同的技术要求，投标人准备投标文件往往都需要数十天（尤其是实行计价规范后）的时间，如果评标工作只要半天或一天的时间，理论上讲不通，从道义上讲就有对投标人辛勤努力的不尊重的嫌疑，从效果上看，难以避免中标结果有失公平公正，损害招投标人合法权益的情况。因此，经评审的最低投标价法是对我们过去习惯的一种突破，是与计价规范同步的与国际接轨，更可以理解为是恢复评标工作的本来面目。这方面的意义需要招标文件编制人做好宣传和解释工作。以下为招标人提供一种制订合理低价法的评标办法的思路。该思路不是唯一的选择，很多因素要根据招标人的要求，依法进行体现“公开性”原则的约定。评标委员会应当客观公正地评判那些方面的价格是明显偏离市场平均价格水平，然后再对这些存在疑问的事项进行规定程序的质疑、评审工作。建议的评标程序分为下列十二个步骤：第一步： 组成评标委员会，选举评标委员会主任，由评标委员会主任主持评标工作；第二步： 评标准备工作，包括检查落实评标基础资料、评标表格准备、人员分工和具体工作安排等；第三步： 符合性和完整性评审，主要是评判是否存在重大偏差或实质性不响应招标文件；第四步： 确定评标次序，原则上按投标价格由低到高的次序；第五步： 技术标评审，主要是评判是否能够满足招标文件的有关要求；第六步： 经济标评审。经济标评审的一个重要原则是对投标价格中明显背离市场平均价格水平的价格和价格组成要素，需要对投标人进行质疑，要求有关的投标人进行澄清、说明并提供有约束力的和可信度的证明材料。经济标评审一般应分为下列9个步骤：1 算术性错误修正（记录差额及需要澄清的疑问事项等，下同）；2 错漏项分析和修正；3 分部分项工程（实体性消耗）部分价格合理性分析；4 措施项目和其他项目（开办项目或非实体性消耗）部分价格合理性分析；5 企业管理费合理性分析；6 利润水平合理性分析；7 法定税金和规费（按市建委造价处有关指导意见中的划分标准）的完整性分析；8 不平衡报价的修正（如果招标文件中有规定）；9 汇总评审分析过程中的疑问事项和经济标评审初步结果。第七步： 评标委员会汇总经济标和技术标评审的初步意见，确定质疑问题和工作安排；第八步： 书面和口头质疑，要求有关投标人对评标委员会疑问事项进行澄清、说明并提供有关证明；第九步： 对经投标人确认的质疑结果进行评审，得出最终评审结论；第十步： 按第四步确定的评标次序，重复第五步至第九步依次评审其它投标文件，直至经评审投标价格不低于其个别成本的中标候选人数量已满足评标办法的要求或全部投标价格均已评审完毕；第十一步： 完善评标办法规定的其他工作，整理评审成果，编写评标报告并由评标委员会全体签字确认；第十二步： 向招标人递交评标报告，评标工作结束。评标办法中应当明确每一个步骤的具体程序、方法、标准和条件，经济标的评审的