历史文化名城名镇名村保护条例释义.doc

.历史文化名城名镇名村保护条例释义第一章 总 则本章共六条，主要规定了条例的立法目的、适用范围，历史文化名城、名镇、名村保护的基本原则，历史文化名城、名镇、名村保护资金，历史文化名城、名镇、名村保护和监督管理体制，历史文化名城、名镇、名村保护的激励机制； 总则在整个条例中起着统领的作用，集中反映了条例的立法精神和宗旨，是整个条例制度安排的中体现，因此，学习和掌握条例，首先应该理解和领会总则的各条规定。 第一条 为了加强历史文化名城、名镇、名村的保护与管理，继承中华民族优秀历史文化遗产，制定本条例。释义本条是关于条例立法宗旨的规定(一)关于条例的立法宗旨 历史文化名城、名镇、名村是我国历史文化遗产的重要组成部分。切实保护好这些历史文化遗产，是保持民族文化传承、增强民族凝聚力的重要文化基础，也是建设社会主义先进文化、深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求。 改革开放以来，我国历史文化名城、名镇、名村的保护工作取得了很大的进展。自1982年至今（注：2008年），全国共公布了109个中国历史文化名城、85个中国历史文化名镇、72个中国历史文化名村，对继承和弘扬中华民族优秀传统文化，发挥了积极的作用。但是，随着国民经济和社会的发展，各地城镇化进程明显加快，建设量大面广，历史文化名城、名镇、名村的保护工作也面临一些亟待解决的问题。 一是，由于保护措施不力，管理不到位，过度开发和不合理的利用，许多重要历史文化遗产正在消失，传统格局和历史风貌遭到严重破坏。历史文化遗产是不可再生的珍贵资源。由于对严重影响和破坏历史风貌的行为没有明确的禁止性规定，不少历史文化名城、名镇、名村的传统格局和历史风貌遭到破坏。有的名镇、名村，从规划手法到建设模式，都盲目模仿大中城市的风格，忽视历史文化街区、村镇的空间格局、尺度和地方文化传统特色等问题，简单生硬地建大广场、修宽马路，严重影响了传统格局和历史风貌。有的地方不注重真实历史文化遗存的保护，拆真建假，大搞“仿古街”等假古董，一些重要的历史建筑却被拆毁，严重破坏了历史文化遗产的真实性和完整性。有的历史建筑所有权人或者使用权人随意改变历史建筑的结构、使用性质，或者擅自对历史建筑进行外部修缮装饰、添加设施，不仅影响历史建筑本身的结构安全和建筑特色，而且容易影响其所在街区或村镇的历史风貌。 二是，保护规划的编制、修改工作滞后，规划缺乏科学性和合理性，权威性不够。一方面，保护规划的编制和修编工作滞后于开发、建设活动，致使规划失去效用。目前，仍有一些历史文化村镇由于经费所限，没有及时编制保护规划，在保护整治和建设发展中缺少必要的依据，随意性大。另一方面，保护规划缺乏科学性和合理性。有的规划内容深度不够，忽视对历史文化名城、名镇、名村的整体保护，往往只注重“点”的保护，而忽视“线”和“面”的保护，导致传统格局和历史风貌遭到破坏。另外，保护规划的编制、审批、调整程序不完善，规划的权威性不高，随意变更规划的现象十分严重。 三是，市政基础设施落后，历史建筑年久失修，居住环境差，甚至存在很大的安全隐患。在一些历史文化名城、名镇、名村，道路、供水、排水、供电等市政基础设施落后，给排水、供电等基础设施陈旧简陋，不能满足人们日常生活的需要，甚至存在很大的安全隐患。不少历史文化名城、名镇、名村对自身拥有的历史建筑底数不清，对历史建筑的种类、数量、年代、工艺、材料等基本信息没有建立档案，导致在保护管理中缺乏科学的安排，影响了历史建筑的挂牌保护和宣传展示工作的开展。很多历史建筑年久失修，随时都有倒塌的可能，而且维修责任不明确，这为保存其完整性带来了困难。有的地方经济能力有限，无法承担对历史建筑修缮的补贴，加之按照传统工艺和形式进行修缮成本较高，一些极有科学艺术价值的历史建筑坍毁，造成了无法挽回的损失。 四是，对于破坏传统格局、历史风貌和历史建筑的违法行为，缺乏相应的法律责任。目前，由于对于破坏传统格局、历史风貌和历史建筑的违法行为，缺乏相应的法律责任予以规范。所以亟需制定相应的法律责任，加大处罚力度，严格追究有关地方人民政府及其行政管理部门的违法责任。 为了解决历史文化名城、名镇、名村保护工作中存在的问题，加强保护工作，改变我国历史文化名城、名镇、名村保护滞后、管理薄弱的状况，原建设部会同国家文物局，在总结历史文化名城、名镇、名村保护实践经验的基础上，草拟了条例送审稿，于2003年报请国务院审议。国务院法制办收到此件后，多次征求了发展改革委、财政部、文化部、文物局等部门和北京、上海、四川、安徽等地方人民政府以及多位专家的意见，先后赴浙江、江苏实地听取意见，并召开专家论证会和部门协调会。为了充分听取各方意见，国务院法制办还征求了所有已公布的历史文化名城（注：镇江市也参与该条例的讨论，应该认真履行）和部分历史文化名镇、名村的意见，并经国务院领导同志同意，向社会公开征求了意见。各方面意见普遍认为，历史文化名城、名镇、名村是珍贵的历史文化遗产，也是不可再生的资源，制定条例，加强立法保护是非常必要和迫切的。同时，也提出了一些修改意见和建议。国务院法制办会同原建设部、国家文物局对这些意见和建议进行了认真分析研究，对条例草案又作了进一步的修改、完善。2008年4月2日，经国务院第三次常务会议审议通过条例，自2008年7月1日起施行。(二)关于条例的立法依据 条例的立法依据是文物保护法城乡规划法。 1982年国务院公布了我国第一批24个历史文化名城名单。同年，文物保护法对历史文化名城保护作了规定。2002年修订文物保护法时增加了历史文化名镇、名村保护的内容。这是对文化遗产保护概念从认识到实践的一个新发展。由于保护工作与城乡建设密切相关，城乡规划法对历史文化名城、名镇、名村保护也作了原则规定。 文物保护法城乡规划法确立了历史文化名城、名镇、名村保护制度，并明确授权国务院制定具体办法。其中，文物保护法第十四条规定：“保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城市，由国务院核定公布为历史文化名城。保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村庄，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布为历史文化街区、村镇，并报国务院备案。历史文化名城和历史文化街区、村镇所在地的县级以上地方人民政府应当组织编制专门的历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划，并纳入城市总体规划。历史文化名城和历史文化街区、村镇的保护办法，由国务院制定。”第六十九条规定：“历史文化名城的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的，由国务院撤销其历史文化名城称号；历史文化城镇、街道、村庄的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的，由省、自治区、直辖市人民政府撤销其历史文化街区、村镇称号；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”城乡规划法第三十一条规定：“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。”第二条 历史文化名城、名镇、名村的申报、规划、保护，适用本条例。 释义本条是关于条例适用范围的规定。 历史文化名城、名镇、名村的申报与批准，适用本条例。保护历史文化名城、名镇、名村的前提是确定哪些属于历史文化名城、名镇、名村。历史文化名城、名镇、名村的确定需要经过申报和批准两个环节。条例第二章对历史文化名城、名镇、名村的申报条件、程序、资料以及审查主体、程序等作了明确规定。 历史文化名城、名镇、名村的规划，适用本条例。 条例第三章对历史文化名城、名镇、名村保护规划的组织编制主体、规划内容与期限、审批程序、公布与修改程序、实施监督等作了：详细规定。 历史文化名城、名镇、名村的保护，适用本条例。 条例第四章对历史文化名城、名镇、名村的保护原则、保护措施、监督管理、禁止行为等作了明确规定。 第三条 历史文化名城、名镇、名村的保护应当遵循科学规划、严格保护的原则，保持和延续其传统格局和历史风貌，维护历史文化遗产的真实性和完整性，继承和弘扬中华民族优秀传统文化，正确处理经济社会发展和历史文化遗产保护的关系。释义本条是关于历史文化名城、名镇、名村保护基本原则的规定。 本条是关于历史文化名城、名镇、名村保护解百纳原则的规定。在历史文化名城、名镇、名村保护工作中，应当坚持以下基本原则。 (一)科学规划 历史文化名城、名镇、名村保护规划是历史文化名城、名镇、名村保护与监督管理工作的前提和依据。保护规划是驾驭历史文化名城、名镇、名村保护和监督管理工作的基本依据，是在一定空间和时间范围内对各种规划要素的系统分析和统筹安排。制定规划是一项综合性、政策性和技术性很强的工作，只有一个科学的、切实的规划才能使历史文化名城、名镇、名村保护工作适应社会发展的需要，才能真正成为保护和监督管理的依据。我国历史文化名城、名镇、名村类型多，涉及的国土面积大，差异也很大。因此，制定一个科学的规划，应当对历史文化名城、名镇、名村的资源、环境、历史、现状、经济社会发展态势等进行充分研究，正确处理城乡建设与历史文化保护的关系，明确保护原则和工作重点，制定严格的保护措施。为了规范保护规划的编制、审批和修改，解决当前实践中存在的突出问题,条例第三章明确了保护规划的组织编制、规划内容和审批程序，强化了保护规划的权威性，并明确了修改程序。 (二)严格保护 历史文化遗产是不可再生的珍贵资源。随着经济全球化趋势和现代化进程的加快，我国的文化生态正在发生巨大变化，历史文化遗产及其生存环境受到严重威胁，不少历史文化名城、名镇、名村、古建筑、古遗址及风景名胜区整体风貌遭到破坏。由于过度开发和不合理利用，许多重要历史文化遗产消亡。在历史文化遗存相对丰富的少数民族聚居地区，由于人们生活环境和条件的变迁，民族或区域文化特色消失加快。因此，必须把严格保护作为历史文化名城、名镇、名村保护工作的基本原则。历史文化遗产的不可再生性决定了必须将保护放在第一的位置。只有在严格保护好历史文化遗产的前提下合理利用，才可能实现历史文化名城、名镇、名村的可持续发展。条例第四章关于“保护措施”的规定，是严格保护原则的集中体现。 (三)保持和延续其传统格局和历史风貌 历史文化名城、名镇、名村的传统格局和历史风貌，是其历史文化价值的集中体现。因而，保护历史文化名城、名镇、名村必须保护其传统格局和历史风貌。其中，传统格局是指历史形成的由街巷、建筑物、构筑物本身特征结合自然景观构成的布局形态。主要构成要素包括轴线、道路、水系、山丘等。例如北京的凸字型格局及中轴线。历史风貌是指反映历史文化特征的城镇、乡村景观和自然、人文环境的整体面貌。按照这一原则，对反映名城、名镇、名村特色的整体的空间尺度和周边环境要素应当予以保护，要突出相应的保护原则和具体的保护要求。例如，对历史风貌保存完好的历史文化名城应当确定更为严格的历史城区的整体建筑高度控制规定；历史文化街区增建设施的外观、绿化布局与植物配置应当符合历史风貌的要求。与本条规定相呼应，条例第四章对传统格局、历史风貌的保护措施作了具体的规定。 (四)维护历史文化遗产的真实性和完整性 这一原则可以从两方面来理解：一方面，要保护历史文化遗产的真实性(原真性)。保护历史文化遗产，应当保护历史文化遗存真实的历史原物，要保护它所遗存的全部历史信息，整治要坚持“整旧如故，以存其真”的原则。修补要用原材料、原工艺、原式原样，以求达到还其历史本来面目。多年来，在一些历史文化名城、名镇、名村中，把重建、恢复一些古建筑，修庙造塔，或是修建仿古街道，也认为是一种保护。实际上，这是对保护的误解，违背了维护历史文化遗产真实性原则。因为新建的仿古建筑不含有历史的信息，同时也给人错觉，冲淡和影响了对真正历史遗存的保护。 另一方面，要保护历史文化遗产的完整性。一个历史文化遗存是连同其环境一同存在的，保护不仅是保护其本身，还要保护其周围的环境，特别是对于城市、街区、地段、景区、景点，要保护其整体的环境，这样才能体现出历史的风貌。整体性还包含其文化内涵、形成的要素，如街区就应包括居民的生活活动及与此相关的所有环境对象。任何历史遗产均与其周围的环境同时存在，失去了原有的环境，就会影响对历史信息的正确理解。有一些历史文化名城、名镇、名村仅仅保护单个的文物古迹或者仅保护单个的街区，而随意改变周边环境，其丧失了原来的历史氛围。这种做法违背了维护历史文化遗产完整性的原则。 (五)继承和弘扬中华优秀传统文化 我国历史文化名城、名镇、名村体现了中华民族的悠久历史、灿烂文化。在历史文化名城、名镇、名村中除有形的文物古迹外，还拥有丰富的传统文化内容，如传统艺术、民间工艺、民俗精华、名人轶事、传统产业等，它们和有形的文物、历史建筑相互依存相互烘托，共同反映着历史文化名城、名镇、名村的历史文化积淀，共同构成珍贵的历史文化遗产。历史文化名城、名镇、名村的保护内容一般包括两个方面：一是物质性要素，包括格局风貌、与历史发展和文化传统相关联的自然环境景观、反映空间特征和传统风貌的历史地段和历史建筑群、文物保护单位等。二是非物质性要素，如地方民俗、民间工艺、节庆活动、传统戏剧、传统风俗等。在历史文化名城、名镇、名村保护工作中，不但应当保护有形的历史遗存，保护好物质性要素，而且应当深入挖掘、充分认识历史文化名城、名镇、名村中蕴含的中华优秀传统文化的内涵，保护好非物质要素，注重对非物质文化遗产的保护传承。非物质文化遗产是各种以非物质形态存在的与群众生活密切相关、世代相承的传统文化表现形式，包括口头传统、传统表演艺术、民俗活动和礼仪与节庆、有关自然界和宇宙的民间传统知识和实践、传统手工艺技能以及与上述传统文化表现形式相关的文化空间等：中华优秀传统文化蕴含着中华民族特有的精神价值，体现着中华民族的生命力和创造力，是各民族智慧的结晶，也是全人类文明的瑰宝。继承和弘扬中华优秀传统文化，把历代的精神财富流传下来，是连结民族情感纽带、增进民族团结和维护国家统一及社：会稳定的重要文化基础，也是维护世界文化多样性和创造性，促进人类共同发展的前提。 (六)正确处理经济社会发展和历史文化遗产保护的关系 做好历史文化名城、名镇、名村保护工作，应当做到在经济社会发展中保护好历史文化遗产。一方面，历史文化名城、名镇、名村需要发展经济，改善人居环境。发展是大势所趋。另一方面，历史文化名城、名镇、名村所承载的历史文化价值需要保护。保护是历史责任。正确处理保护和发展的关系，是当前历史文化名城、名镇、名村保护工作的重点和难点。一种观点认为，在经济建设的大潮中，城乡要发展，人们要生存，就必须要革旧迎新。在强大的经济利益驱使下，对历史文化遗产的价值的保护持以推脱之词；另一种观点是持强烈反对的态度，认为历史文化遗产是祖先留给我们的宝贵财富，应当坚定不移地保护。从历史文化遗产的价值来分析，历史文化遗产的保护与经济社会发展并不是绝对矛盾的。一般认为，历史文化遗产的价值主要表现在三个方面，即历史文化价值、科学价值和经济价值。就历史文化价值而言，历史文化遗产是一个民族、一个地区文明发展的见证，是历史研究的重要依据，作为过去的象征和记忆符号而变得强有力和不可代替。同时，历史文化遗产凝聚着古代工匠的创造智慧，能带给人美的享受。就历史文化遗产的科学价值而言，历史建筑、构筑物等所体现的建造技术和工艺，代表了一定历史时期科学技术的发展水平，保护历史文化遗产，对科学研究有重要的意义。就历史文化遗产的经济价值而言，历史文化遗产是发展旅游业的重要资源，如果合理利用，历史文化遗产能给社会带来巨大的经济利益。国外和近年来我国部分历史文化名城建设和发展的实践证明，通过制定科学合理的规划并严格管理，不仅可以处理好历史文化名城保护和经济建设的关系，而且名城的建设也可以取得良好的经济效益、社会效益和环境效益。例如，意大利的威尼斯完全保存了原来的风貌，罗马城内保存了大量古代广场和建筑遗迹，都是较好的处理了名城保护与发展关系的成功例子。 正确处理好经济社会发展和历史文化遗产的保护，要重点处理好城、镇、村改造与历史文化遗产保护的关系。在改造中，应当坚持以保护规划为指导，不得破坏历史文化名城、名镇、名村的传统格局、历史风貌和历史建筑。历史文化遗产的价值是无法用金钱来衡量的，一旦遭受破坏将无法恢复。在实践工作中，应寻求更多的方法来平衡保护与发展之间的矛盾。正确处理保护与发展的关系，需要做好几方面工作：一是，提高社会各方面保护历史文化遗产的意识；二是，完善相关法律规定，依法管理；三是，依法制定保护规划并严格实施；四是，发挥中央、地方政府和民间三方面积极性，为历史文化遗产保护提供资金保障。 第四条 国家对历史文化名城、名镇、名村的保护给予必要的资金支持。 历史文化名城、名镇、名村所在地的县级以上地方人民政府，根据本地实际情况安排保护资金，列入本级财政预算。 国家鼓励企业、事业单位、社会团体和个人参与历史文化名城、名镇、名村的保护。 释义本条共三款。第一款是关于国家对历史文化名城、名镇、名村保护予以资金支持的规定。第二款是关于地方政府设立保护资金的规定。第三款是关于鼓励社会各方参与保护工作的规定。 (一)国家对保护工作予以资金支持十分必要 实践充分说明，国家对历史文化名城、名镇、名村的保护予以资金支持，意义重大。一方面，不仅可以直接在资金上支持历史文化名城、名镇、名村保护，而且对于提高地方政府保护意识，加大投入，采取正确的保护方法等将发挥重要作用。 经国务院同意，国家在“九五”期间设立了历史文化名城保护专项资金，专项用于补助国家历史文化名城中有重要价值的历史街区的维修、整治工作。“九五”期间，年补助金额为3000万元，其中原国家计委补助1500万元，主要用于历史街区基础设施的改善，财政部补助1500万元，主要用于历史建筑的修缮；“十五”期间，由国家发展和改革委员会每年补助1500万元，主要用于国家历史文化名城中历史街区基础设施的改善。“九五”期间(19972000年)，国家共计投入资金1.2亿元，补助涉及22个省(自治区、直辖市)58个历史街区的保护项目；“十五”期间(20012005年)，国家共计投入资金7500万元，补助涉及21个省(自治区、直辖市)38个历史街区的保护项目。保护专项资金尽管数量极为有限，但取得的效果和影响却是巨大的。 设立保护专项资金，对提高地方政府保护历史街区重要性的认识起到了极大的促进作用。据统计，为了切实保证项目实施的效果，地方政府筹措了约10亿元的配套资金。这些项目的实施，使一批具有很高价值的历史文化街区得到了很好的保护，例如：丽江和平遥古城、安徽黄山市的屯溪老街和黟县西递村的古民居、浙江省临海市的紫阳路、绍兴的书圣故里和仓桥直街、天津市的睦南道、福建省泉州市的中山路、漳州市的香港路、广东省潮州市的义兴甲三巷、广州市的沙面传统建筑群、四川省阆中市的华光楼保护区、贵州省镇远县的冲子口巷和仁寿巷、江苏扬州市的东关街、镇江市的西津渡街、拉萨的八廓街、陕西韩城金城街、湖南省凤凰古城、上海市长宁新华路花园住宅区、黑龙江省哈尔滨市的道外传统商市等。这些街区通过专项资金的补助，不仅大大改善了基础设施和居住环境，修缮了传统建筑，而且在旅游等方面带来越来越重要的经济和社会效益。 设立专项保护资金，通过对有关项目保护规划编制与实施的指导，地方政府更加理解了历史文化街区保护的价值和保护的正确方法，起到了典型示范作用。一些城市结合自身特点尝试通过政府扶持、居民和企业参与的方式保护历史街区。例如，绍兴市在仓桥直街保护区的整治中，采取了按照统一的保护规划，由政府出资进行基础设施的建设，居民出资进行房屋修缮的方式，使建筑的历史风貌和街区的历史环境得到了维护，居民的居住条件得到了明显的改善；平遥县的南大街整治借助国家补助的名城专项资金200万元，在完善基础设施的同时，筹措到企业、个人的大量资金，整修了南大街75处院落中的68处；对182间铺面按原貌进行了维修整饰，改善了街区的环境，增加了街区的经济活打，促进了旅游事业的发展。 我国一些地方政府在历史文化名城、名镇、名村的保护工作中，指导思想有偏差，片面追求经济利益，导致开发强度过大，商业气息过浓，破坏了历史文化遗产。从一些历史文化名城和历史文化遗产保护比较好的国家和我国一些地方积累的经验看，国家对保护工作给予必要的资金支持是非常必要的。 国家对历史文化名城、名镇、名村予以资金支持的方式，可以是设立历史文化名城、名镇、名村专项保护资金，也可以是对部分财政困难地区给予适当补助等其他方式。从目前实践情况看，设立专项保护资金是一种行之有效的方式。 (二)地方人民政府应当安排保护资金 保护好历史文化名城、名镇、名村，是名城、名镇、名村所在地县级以上人民政府的职责所在。做好保护工作，需要大量的资金投入。例如，保护规划的编制、历史文化街区的整治、历史建筑的维护等，均会产生相应的费用。虽然本条第一款规定国家对历史文化名城、名镇、名村的保护给子必要的资金支持，但国家给予的资金数量是十分有限的。历史文化名城、名镇、名村保护工作主要涉及地方人民政府的事权，因此，地方人民政府应当根据本地历史文化名城、名镇、名村的现状、保护要求以及经济社会发展状况，采取措施统筹安排必要的保护资金，专项用于历史文化名城、名镇、名村的保护工作。为了保证政府在历史文化名城、名镇、名村保护工作上的投入，本条规定，保护资金应当纳入财政预算。 (三)国家鼓励社会各方参与保护工作 保护好历史文化名城、名镇、名村，光有政府的投入和主管部门的参与是远远不够的，需要全社会的共同努力。条例规定，国家鼓励社会各方参与保护工作，共同保护历史文化遗产。企业、事业单位、社会团体参与历史文化名城、名镇、名村保护工作的方式包括捐赠、捐助、赞助等多种方式。 但需注意的是，实践中，个别企业在以“投资”形式参与历史文化名城、名镇、名村保护的过程中，存在将历史文化遗产变相作为企业资产经营、过度开发的情况，这是要坚决避免和纠正的。按照国务院关于加强文化遗产保护的通知(国发200542号)的规定，“要坚决避免合并纠正过渡开发利用文化遗产，特别是将文物作为或者变相作为企业资产经营的违法行为”。 本条规定将历史文化名城、名镇、名村保护工作实践中的做法上升为法律规定，是国家已有政策的延续。国务院关于加强文化遗产保护的通知(国发200542号)明确规定，各级人民政府要将文化遗产保护经费纳入本级财政预算，保障重点文化遗产经费投入。要抓紧制定和完善有关社会捐赠和赞助的政策措施，调动社会团体、企业和个人参与文化遗产保护的积极性。 第五条 国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门负责全国历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作。 地方各级人民政府负责本行政区域历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作。 释义本条是关于监督管理体制的规定。 (一)全国历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作的责任主体 本条第一款规定了历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作的主管部门。按照本条规定，国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门负责全国历史文化名城、名镇、名村的保护印监督管理工作。国务院建设主管部门，是指住房和城乡建设部；国务院文物主管部门，是指国家文物局。 历史文化名城、名镇、名村的保护工作，主要涉及住房和城乡建设部、国家文物局职能。一方面，保护历史文化名城、名镇、名村，规划是核心。保护工作的核心内容就是保护规划的制定和实施。条例第三章是关于保护规划制定的规定，第四章关于保护措施的规定实际上是关于保护规划实施的规定。按照城乡规划法的规定，国务院建设主管部门负责全国的城乡规划管理工作。此外，按照条例规定，“历史建筑集中成片”属于历史文化名城、名镇、名村基本构成要件之一，而对历史建筑的确认属于建设主管部门职责范畴。另一方面，历史文化名域、名镇、名村的保护工作与文物的保护密不可分。按照条例第7条的规定，“保存文物特别丰富”是构成历史文化名城、名镇、名村的一个基本要件。按照文物保护法的规定，国务院文物主管部门负责全国文物保护工作。文物的认定和管理属于文物主管部门的职责范畴。我国历史文化名城、名镇、名村保护工作的实践已经证明，由建设主管部门会同文物主管部门负责历史文化名城、名镇、名村保护工作，是行之有效的管理模式。有鉴于此，条例规定国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门负责历史文化名城、名镇、名村保护和监督管理工作。 条例规定，国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门履行下列职责：对历史文化名城申报申请组织有关部门、专家进行论证，提出审查意见，报国务院批准公布(第九条)；对符合条件而没有申报历史文化名城的城市；可以向该城市所在地的省、自治区人民政府提出申报建议，并可在该城市仍不申报时直接向国务院提出确定该城市为历史文化名城的建议(第十条)；可在已批准公布的历史文化名城、名镇、名村中，严格按照国家有关的评价标准，选择具有重大历史、艺术、科学价值的历史文化名镇、名村，经专家论证，确定为中国历史文化名镇、名村(第十二条)：对历史文化名城保护规划和中国历史文化名镇、名村保护规划实行备案管理；对保护规划实施情况实施监督检查(第二十条)；制定历史文化街区的具体管理办法等。 (二)地方历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作的责任主体 本条第二款规定地方各级人民政府负责本行政区域内历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作。这表明，地方人民政府是本行政区域内历史文化名城、名镇、名村保护和监督管理工作的责任主体。条例之所以规定政府而不是政府部门来负责历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作，主要是基于以下考虑：一是，历史文化遗产保护属于社会公益性事业。确定政府为责任主体可以强化保护力度，提高政府和社会公众的保护意识。二是，历史文化名城、名镇、名村的保护属于历史文化遗产保护的重要内容，涉及规划、文物、建设、国土、房管、公安、财政、环保、城管、水务、旅游、园林、绿化、民族宗教等多方面内容，已经超出一个或者两个部门职能范畴。 条例规定，地方人民政府应当履行的职责包括以下几点。 (1)受理历史文化名城的申报申请；批准公布历史文化名镇、名村；在历史文化名镇、名村的历史文化价值受到严重影响时责成其所在地县级人民政府限期采取补救措施；审批历史文化名城、名镇、名村保护规划；核定公布历史文化街区等(省、自治区、直辖市人民政府职责)。 (2)在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围的主要出入口设置标志牌；对历史建筑设置保护标志，建立历史建筑档案等(城市、县人民政府职责)。 (3)组织编制并依法公布历史文化名城、名镇、名村保护规划；按照保护规划，控制人口数量，改善基础设施、公共服务设施和居住环境；对保护规划的实施情况进行监督检查，对保护状况进行评估，及时纠正处理所发现的问题；对历史建筑的维护和修缮给予补助等(县级以上地方人民政府职责)。 条例规定，地方人民政府城乡规划主管部门会同文物主管部门应当履行下列职责：对历史文化名城、名镇、名村保护范围内的影响传统格局、历史风貌或者历史建筑的活动进行审批；对拆除历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内历史建筑以外的建筑物、构筑物或者其他设施的行为进行审批；对历史建筑实施原址保护的措施进行审批；对迁移或者拆除历史建筑进行审批；对修缮装饰历史建筑、为历史建筑添加设施以及改变结构或者使用性质的行为进行审批等。此外，城乡规划主管部门负责对历史文化街区、名镇、名村的核心保护范围内的新建、扩建活动进行规划许可，核发许可证前须征求文物主管部门的意见。 第六条 县级以上人民政府及其有关部门对在历史文化名城、名镇、名村保护工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。 释义本条是关于表彰和奖励有关单位和个人的规定。 本条明确了表彰奖励制度，对在历史文化名城、名镇、名村保护工作中做出显著成绩和重大贡献的单位和个人进行表彰奖励。表彰和奖励是指对某种有利于社会发展的行为予以公开的表扬、奖赏和鼓励，包括精神上的奖励(如授予光荣称号、通报嘉奖等)和物质上的奖励。 建立表彰奖励制度可以引导人们更好地遵守法律、执行法律，促进法律的实施。对在历史文化名城、名镇、名村保护工作中做出显著成绩和重大贡献的单位和个人进行表彰奖励，是促进历史文化名城、名镇、名村保护工作的重要举措。通过表彰和奖励的示范作用，可以涌现一大批先进单位、模范人物以及他们的先进事迹，从而提高社会对历史文化名城、名镇、名村保护工作的认知，引导社会公众历史文化遗产保护意识的形成，激励单位和个人致力于历史文化名城、名镇、名村保护工作。按照本条规定，县级以上人民政府及其有关部门是实施表彰奖励制度的主体。县级以上人民政府包括国务院和县级以上地方人民政府。有关部门包括城乡规划主管部门、文物主管部门等部门。此外，本条规定中的国家有关规定，包括国家已经制定和将来制定的关于表彰奖励制度的规定，如公务员奖励规定(试行)等。第二章 申报与批准本章共六条，规定了申报历史文化名城、名镇、名村的条件，申报历史文化名城、名镇、名村应当提交的材料，申请和批准程序，具备申报条件未申报情况的处置，申国历史文化名镇、名村的确定，濒危历史文化名城、名镇、名村名单的公布等内容。 第七条 具备下列条件的城市、镇、村庄，可以申报历史文化名城、名镇、名村: (一)保存文物特别丰富； (二)历史建筑集中成片； (三)保留着传统格局和历史凤貌； (四)历史上曾经作为政治、经济、文化、交通中心或者军事要地，或者发生过重要历史事件，或者其传统产业、历史上建设的重大工程对本地区的发展产生过重要影响，或者能够集中反映本地区建筑的文化特色、民族特色。 申报历史文化名城的，在所申报的历史文化名城保护范围内还应当有2个以上的历史文化街区。 释义本条规定了历史文化名城、名镇、名村的申报条件。 1982年，国务院批转原国家建委等部门关于保护我国历史文化名城的请示(以下简称 请示)，公布了第一批国家历史文化名城，包括北京、承德、南京、西安等，共计24个城市。从请示的内容看，当时，虽然没有明确规定历史文化名城的具体申报条件，但是，首批公布的这些城市或者是我国古代政治、经济、文化中心，或者是近代革命运动和发生重大历史事件的重要城市，具有重大历史价值和革命意义。在这些城市中，保存着大量的历史古迹和革命遗迹，体现了中华民族的悠久历史、光荣传统和灿烂文化。 1982年11月19日，第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过文物保护法，明确规定“保存文物特别丰富，具有重大历史价值和革命意义的城市，由国家文化行政管理部门会同城乡建设环境保护部门报国务院核定公布为历史文化名城”。经请示国务院办公厅同意，依据 文物保护法的上述规定，建设部、文化部于1984年4月着手第二批历史文化名城名单的准备工作。关于历史文化名城的条件，城乡建设环境保护部、文化部关于请推荐历史文化名城的通知(1984城规字第248号)首次提出，所推荐的城市应当是“保存的地下或地上历史、革命文物特别丰富的城市”“在近现代革命运动中发生过有深远影响的事件，具有重大革命意义的城市”“在历史上有特殊地位 (如古代的政治、经济、文化中心、交通枢纽等)或有独特的比较完整的城市传统风貌，具有重要的历史价值和科学价值的城市”。关于历史文化名城的标准，1986年4月，建设部、文化部关于请公布第二批国家历史文化名城名单的报告迸一步提出:“根据 文物保护法的规定，历史文化名城应是保存文物特别丰富;具有重大历史价值和革命意义的城市。在具体审定工作中要掌握以下几点原则:第一，不但要看城市的历史，还要着重看当前是否保存有较为丰富、完好的文物古迹和具有重大的历史、科学、艺术价值。第二，历史文化名城和文物保护单位是有区别的。作为历史文化名城的现状格局和风貌应保留着历史特色，并具有一定的代表城市传统风貌的街区。第三，文物古迹主要分布在城市市区或郊区，保护和合理使用这些历史文化遗产对该城市的性质、布局、建设方针有重要影响。”值得注意的是，报告中明确提出历史文化名城和文物保护单位存在区别，要求历史文化名城的现状格局和风貌应当保留历史特色，并具有一定的代表城市传统风貌的街区。按照这一标准，建设部、文化部在组织审议基础上，综合各方面意见，确定了38个城市，报请国务院核定公布为第二批国家历史文化名城。1986年12月，国务院批转了第二批国家历史文化名城，包括上海、天津等共38个城市 (县)。以上海为例，它是我国近代科技、文化中心和国际港口城市，具有光荣的革命历史，是中国共产党的诞生地，近现代许多重要历史事件和历史人物的活动都发生在上海，如小刀会起义、五卅运动、上海工人三次武装起义、淞沪抗战等，现存革命遗址由中共一大会址、孙中山故居、鲁迅墓、宋庆龄墓、龙华革命烈士纪念地等，文物古迹如游龙华塔、松江方塔、豫园、秋霞浦、唐经幢等，以及近代的格式外国风格建筑在建筑史上也具有重要价值。 1990年，建设部、国家文物局组织开展第三批国家历史文化名城申报工作，对于历史文化名城的条件，当时没有作出新的规定，而是沿袭了国务院关于批转建设部、文化部关于请公布第二批国家历史文化名城名单报告的通知 (国发1986104号)文件关于审定国家历史文化名城的原则。建设部、国家文物局关于申报第三批国家历史文化名城的通知 (建规字1990第378号)要求“严格按照标准核报名单，不但要看城市的历史，还要着重保存文物古迹是否丰富，是否具有较高的历史、科学和艺术价值，以及保存的完好程度等”。1994年，国务院下发了国务院批转建设部、国家文物局关于审批第三批国家历史文化名城和加强保护管理的请示的通知(国发19943号)，公布了河北正定、邯郸等37个城市 (县)为第三批国家历史文化名城。 2003年，建设部、国家文物局下发 关于公布中国历史文化名镇 （村）（第一批）的通知（建村2003199号），在中国历史文化名镇 （村）评选办法中，从历史价值与风貌特色、原状保存程度和规模等方面，就名镇（村）的条件作出了规定，包括：(1)在一定历史时期内对推动全国或某一地区的社会经济发展起过重要作用，具有全国或地区范围的影响；或系当地水路交通中心，成为闻名遐迩的客流、货流、物流集散地；在一定历史时期内建设过重大工程，并对保障当地人民生命财产安全、保护和改善生态环境有过显著效益且延续至今；在革命历史上发生过重大事件，或曾为革命政权机关驻地而闻名于世；历史上发生过抗击外来侵略或经历过改变战局的重大战役以及曾为著名战役军事指挥机关驻地；能体现我国传统的选址和规划布局经典理论，或反映经典营造法式和精湛的建造技艺；或能集中反映某一地区特色和风情、民族特色传统建造技术。建筑遗产、文物古迹和传统文化比较集中，能较完整地反映某一历史时期的传统风貌、地方特色和民族风情，具有较高的历史、文化、艺术和科学价值，现存有清代以前建造或在中国革命历史中有重大影响的成片历史传统建筑群、纪念物、遗址等，基本风貌保存完好。(2) 原状保存程度。镇村内历史传统建筑群、建筑物及其建筑细部乃至周边环境基本上原貌保存完好;或因年代久远，原建筑群、建筑物及其周边环境虽曾倒塌破坏，但“骨架”尚存，部分建筑细部亦保存完好，依据保存实物的结构、构造和式样可以整体修复原貌。(3)现状具有一定规模。镇的总现存历史传统建筑的建筑面积在5000m以上，村的现存历史传统建筑的建筑面积在2500m以上。在先后公布三批中国历史文化名镇、名村基础上，2007年，建设部、国家文物局下发关于组织申报第四批中国历史文化名镇名村的通知(建规函2007360号)，明确了中国历史文化名镇、名村评价指标体系，包括价值特色、保护措施2大类、历史久远度和文物价值等14中类、文物保护单位最高级别等23小类。 多年来，各地也十分重视历史文化名城、名镇、名村保护工作，浙江、上海等地制定了历史文化名城保护方面的地方性法规和规章，明确了历史文化名城、名镇、名村的条件。 条例制定过程中，反复、认真研究了历史文化名城、名镇、名村的申报条件的确定。目前规定的条件，是在原有有关文件规定基础上，总结历次历史文化名城、名镇、名村审批的工作实践，经广泛征求意见后研究形成的。 本条第一款原则规定了申报历史文化名城、名镇、名村的条件。按照本款规定，申报历史文化名城、名镇、名村，应当同时符合第 (一)、(二)、(三)项要求，并具备第 (四)项所列条件之一，即一方面保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、保留着传统格局和历史风貌，另一方面，历史上曾经作为政治、经济、文化、交通中心或者军事要地，或者发生过重要历史事件，或者其传统产业、历史上建设的重大工程对本地区的发展产生过重要影响，或者能够集中反映本地区建筑的文化特色、民族特色。 本条第二款则是关于历史文化名城申报条件的特殊规定。按照该规定，申报历史文化名城的，不仅要符合本条第一款规定的四项条件，在所申报的历史文化名城保护范围内还应当有2个以上的历史文化街区。否则，就与条例规定的条件不符，是不能够公布为历史文化名城的。这一规定实际上使得历史文化名城的核定条件更加严格。从各地情况看，一些城市只有一个或者没有历史文化街区，虽然存在一定数量的文物，但是，这些文物不足以反映城市传统风貌、格局，相比而言，历史文化街区能够较好地代表和反映传统风貌和特色。规定必须具有2个以上历史文化街区，能够使核定公布的历史文化名城更加名副其实。另外，作此规定，将历史文化街区作为申报历史文化名城的基础条件，也有利于促进各地加强对历史文化街区的保护。 第八条 申报历史文化名城、名镇、名村，应当提交所申报的历史文化名城、名镇、名村的下列材料： (一)历史沿革、地方特色和历史文化价值的说明； (二)传统格局和历史凤貌的现状； (三)保护范围； (四)不可移动文物、历史建筑、历史文化街区的清单； (五)保护工作情况、保护目标和保护要求。 释义本条是关于历史文化名城、名镇、名村申报材料的规定。 申报材料主要用来反映申报的城市、镇和村庄是否符合条例第七条规定的申报条件。第二批历史文化名城审批过程中，对申报材料没有提出明确要求，仅原则要求报送的材料附有详细的文字说明；图纸和图片。第三批历史文化名城审批之初，建设部、国家文物局即在通知中明确规定了申报材料应当包括文字说明和图纸资料。其中，文字说明包括历史沿革、城址变迁、文物古迹、传统街区和其他 (如民俗风情，传统文化、传统产业等);图纸资料包括城址变迁图、文物古迹图、重要文物古迹分布图、传统街区的照片或立面图，有条件的地方还可以附录像带。 为了全面掌握申报城市、镇和村庄的情况，以便审定其是否符合申报条件，条例在原有申报材料要求基础上，作出了更加全面、明确的规定。 一是，提交历史沿革、地方特色和历史文化价值的说明。由此，既有利于审查和批准机关总体掌握申报城市、镇、村庄的基本情况，又可以判断申报的城市、镇和村庄是否符合条例第七条第一款第 (四)项规定的条件，即历史上是否作为政治、经济、文化、交通中心或者军事要地，或者发生过重要历史事件，或者其传统产业、历史上建设的重大工程对本地区的发展产生过重要影响，或者能够集中反映本地区建筑的文化特色、民族特色。 二是，提交反映传统格局和历史风貌现状的材料。由此，可以判断申报的城市、镇和村庄是否符合条例第七条第一款第(二)项、第(三)项规定的条件，即保留着传统格局和历史风貌、历史建筑集中成片。 三是，提交不可移动文物、历史建筑、历史文化街区的清单。可以帮助判断申报的城市、镇和村庄是否符合条例第七条第一款第(一)项规定的条件，即保存文物特别丰富，同时，还可以由此判断其是否符合第七条第二款规定的条件，即具有2个以上的历史文化街区。 四是，要求提交有关保护范围的材料。作此规定，一方面，是考虑到申报和公布历史文化名城、名镇、名村，根本目的是保护好珍贵的历史文化遗产，其重点应当集中在保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、保留着传统格局和历史风貌的区域。但是，申报的城市、镇和村庄往往其部分区域保留着丰富的文物古迹，并集中体现历史文化风貌和特色，其他一些区域或者没有文物古迹，即使存在一些文物古迹，但也缺乏传统风貌和特色。因此要根据城市的历史沿革和历史文化遗存分布的实际情况，实事求是地划定保护范围。另一方面，历史文化名城、名镇、名村一经公布，就明确了今后保护的主要区域和有关保护措施的适用范围。 另外，本条要求提供有关保护工作情况、保护目标和保护要求的材料，主要目的是为了掌握申报城市、镇和村庄的保护工作情况，同时，为下一步的保护工作奠定基础。 第九条 申报历史文化名城，由省、自治区、直辖市人民政府提出申请，经国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门组织有关部门、专家进行论证，提出审查意见，报国务院批准公布。 申报历史文化名镇、名村，由所在地县级人民政府提出申请，经省、自治区、直辖市人民政府确定的保护主管部门会同同级文物主管部门组织有关部门、专家进行论证，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府批准公布。 释义本条是关于历史文化名城、名镇、名村审批机关和审批程序的规定。 历史文化名城、名镇、名村的审批程序，是在总结第一批历史文化名城公布以来审批工作的基础上，结合目前的实际情况确定的。 1981年12月，国家基本建设委员会、国家文物事业管理局、国家城市建设总局在征求有关省、市、自治区建委、文物局、文化局、城建局意见后，确定了第一批24个历史文化名城名单，向国务院呈报关于保护我国历史文化名城的请示，国务院于1982年2月8日批准公布了第一批历史文化名城。 第二批历史文化名城的核准公布程序得到了进一步完善。1984年，城乡建设环境保护部、文化部联合下发关于请推荐历史文化名城的通知，“请各省 (区、市)具备历史文化名城条件的城市提出初步意见函告”“在统一研究和评定后报请国务院核定，并正式公布为历史文化名城”。按照通知要求，各地在认真调研研究，并经过专家论证基础上，陆续向城乡建设环境保护