中外行政监督体制的比较研究.doc

中外行政监督体制的比较研究摘 要 本文简要介绍了西方行政监督体制和我国当代行政监督体制的主要内容，并就两种监督体制下各自监督主体的地位和所能发挥的作用做了较详细的比较。根据比较分析研究，总结出完善我国行政监督体制的一些具体措施。关键词 行政监督 体制 比较研究 行政监督是行政管理的基本职能之一，是行政管理体系的一个重要组成部分，也是国家机器正常运转的重要机制。行政监督在国家政治生活和行政管理中有重要作用，它通过对行政机关及其工作人员的工作和作风进行监督检查，及时纠正偏差和失误，防止官僚主义、贪污腐败等不正之风，保证行政管理活动严格依法办事，确保国家总任务和总目标的实现。一个社会中，享有监督权力的所有主体之和构成该社会政策过程的监督体系。健全的监督体制的存在是政府正确决策、正确执行和保持廉洁的保障。一、西方国家的行政监督体制 资本主义发展过程中，西方各国都建立健全了行之有效的行政监督体制。一般看来，它们行政监督体系主要由下列部分组成。1立法机关的监督。西方国家宪法或习惯法都赋予立法机关监督行政机关的权力，以此制约行政机关的活动，防止行政机关滥用职权。立法机关对行政机关的监督主要从以下几方面进行（1）人事监督。主要是批准政务官员的任命，此外还能够直接对重要政府官员的职业水平、道德修养等方面进行监察，对不称职者有权弹助、批评。美国众议院道德委员会，就是履行这一职能的专门机构。（2）财政监督。立法机关作为人民代表机关便具有“政府钱袋监督人”的职能。立法机关要派出专门机构按一定时间、程序和方式对政府预算和支出予以审议监督。（3）质询、调查、弹勤、投不信任票等方式的监督。议会行政监察专员制度是适应现代行政管理发展需要而产生的。它最早起源于瑞典，其主要职责是监督行政、军事、司法机关对于法律的执行情况。战后这一制度被许多国家采纳和应用。监察专员通过对案件的调查，来监督、检查政府中存在的管理不善的行为，并公布于众加以批评，提出给予受害公民以合理补偿。这样，议会行政监察专员通过受理控诉，进行调查核实，提出批评建议等，就形成了独特的对行政机关及其公务人员的监督方式。2行政机关的内部监督。西方国家行政机关的内部自身监督有多种方式，但主要分为两种：一是以公民请愿、诉愿为核心的自身监督。请愿权是一项古老的权利，指人民就某项事情，向国家机关陈述意见的权利。一旦诉愿提出，行政机关就对其所做出的决定进行核查，核查的过程既是对行政官员的检查过程，也是改正错误决定和公民得到帮助的过程。另一种是在行政部门内部设立专职监督检查机关进行监督。为了更有效地加强行政监督，促进行政管理科学化、法制化，许多国家在行政机关内部设立了各种检查约束机制。如美国1978年后，在各行政部门设立监察长的制度。监察长由总统任命，并由国会参议院同意。监察长直接向上级首长负责，独立行使职权，地位相当于副部长。3司法机关的行政监督。西方国家司法机关对行政机关的监督方式主要有两种，即违宪审查监督和行政诉讼监督。违宪审查监督是指特定的机关对行政机关所制定的行政规章进行合宪性审查。违宪审查监督至今已有190年的历史，有130多个国家建立了这种制度。行使违宪审查权的机构各国不尽相同，美国等由最高法院兼管违宪审查。而法国、意大利、德国等国则设立专门的机构宪法法院来行使违宪审查权。行政诉讼监督指由于国家行政机关公职人员在执行公务时的违法或不法行为，损害了公民的权益。该公民依法请求有关国家机关予以撤销或制止这种违法行为，以及有关国家机关依法按公民请求审理并做出裁决，从而对行政机关形成监督的制度。4社会及新闻媒介的监督。西方各国社会监督的主要形式有利益集团和社会舆论两种。利益集团形形色色，监督形式也多种多样。近年来，西方国家的利益集团日益加强和联合，似乎将会把公众对行政行为的监督整合为种种集体监督行为。西方国家新闻传媒常享有“第四权力”的美称，因为它一手握威力无边的舆论自由利剑，一手执人民有“知情权”的盾牌，经常冲入权力运作圈内，对公众人物采取紧迫盯人式的监督，甚至不时使出揭人隐私后添油加醋大肆渲染等手段。利益集团和大众传媒共同构筑的社会舆论监督，前者对政府行政行为产生有形的压力，后者对政府和行政官员产生无形的约束。此外，西方国家的在野党的监督也很有特色。在野党不仅在大选中抨击执政党的施政纲领和内外政策，在平时尽力搜罗、寻觅执政党的“弊端”和丑闻，而且组建“影子内阁”，或者借助其他监督方式对执政党发起攻击，其监督效果特容易引起轰动效应。二、当代中国的行政监督体制我国的行政监督产生于新中国成立时期，但较完整的行政监督体制形成于20世纪80年代中期。根据主体的不同分为行政体制内部监督和外部监督两大类。外部监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督，其中外部权力监督包括：国家权力机关的监督，即人民代表大会及其常委会的行政监督；国家司法机关的监督，即人民检察院和人民法院实施的行政监督；中国共产党组织作为执政党实施的行政监督。外部非权力监督包括：人民政协以及各民主党派的行政监督；社会群众及舆论监督，主要是指各人民团体(工、青、妇等)、群众组织、企事业单位、公民个人以及新闻媒介对国家行政机关及其工作人员实施的监督。内部监督可以划分为专门监督和非专门监督两类。内部专门监督，主要是指政府专设的监督机构实施的行政监督以及各类专业性行政监督。包括行政监察、审计监督、物价监督和质量监督等专业性行政监督。内部非专门监督，包括上下层级监督，即各级行政机关及其主管按行政隶属关系自上而下或自下而上进行直线监督；平行部门监督，即政府职能部门就其所辖事务，在自身权限与责任范围内对其它相关部门实施监督。三、中外行政监督体制的比较中国的行政监督体制看起来比西方国家的行政监督体制更复杂、更完整。但现实中，由于整个监督体系庞大而杂乱，以及缺乏应有的独立性和权威性，行政监督体制还存在着一系列明显的缺陷，“漏监”、“虚监”、“难监”现象比比皆是。通过行政监督体系中的几个主要监督主体在中国和西方国家中监督功能的比较，可以发现两种体系间的差异。1人大监督与议会监督的比较。按照“议行合一”的原则，各级人民代表大会是我国的权力机关，宪法和法律赋予各级人民代表大会及其常委会以行政的监督权。从理论上讲，权力机关对行政的监督在所有的监督形式中，最具有权威性和强制性，具有法律的约束力。但是这一监督目前实际运用则是很不够的。人大对政府的监督在许多方面难以深入。之所以不能深入，是由于在对政府的监督中可能会直接监督到同级党委的头上去。比如现在许多地方的政治、经济、文化、教育、卫生、民政等重大事项，通常是由同级党委提出意见，再由同级政府起草方案，然后交由同级党委讨论，再又提请同级人民代表大会及常委会审批.当人大遇到此类情况，其监督就会受到一定的阻力。 西方国家议会的权力虽然并不高于行政机关的权力，但它能真正起到对行政机关权力的牵制和平衡。由于有详细明确的法律规定，议会能采取实在的措施行使监督职权，采取建议、质询、调查、不信任表决、倒阁、弹劫、审查法案等方法对政府的人事、重大决策和预算决算进行监督。由于政府职能的扩大，为了进一步加强对政府监督的有效性，防止和补救公民权益被不合理的行政行为所侵害，在议会中专门设立了行政监察专员。 2行政监察部门监督的比较。我国的监察部门，大都设置在政府机关内部，在领导体制上，这些部门受双重领导，既受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导。在双重领导体制下，专职监督机构受到的控制比较多，尤其是受制于执行权。在组织上，监督机构的负责人，不是由同级行政机关的领导成员兼任，就是由行政机关任命。在经济上，监督机构一般都是从同级行政部门那里领取活动经费、事业费、工资和奖金，从而在经济上受制于人。这种监督体制严重影响了监督王体的独立性，使监督人员在心理上有顾虑，他们害怕滥用权力的人用多种办法对其工作设置障碍，干扰甚至打击报复。监督人员背着这个思想包袱，难以毫无畏惧地展开工作，难以独立行使监督权。除了体制上的原因外，有许多问题在政策界限上很模糊，这就使得监察部门很难进行监督。监察部门本身的问题也是很重要的。比如，监察部门处理权限很有局限性。按照现行规定行政监督部门只具有记大过以下的处分权，有许多严重问题，由于没有直接处理权，只有建议处理的权力，这样在实际生活中，对许多严重问题的处理，只能依赖上级有关部门，这不能不影响监察部门监督的权威性。与此相比照的是西方国家已实行了监察权独立，即监察机关权力独立于行政权力之外，直接对最高行政首长或议会负责，取得较好的监督效果。 3人民群众的监督与公民请愿权的监督比较。人民群众对政府的监督在我国的宪法和法律中都有规定，因此人民群众对行政机关的监督本不应该成为问题。但是在实际生活中，人民群众的监督所发挥的作用不大，不把群众监督放在眼里的现象和问题在我国行政机关中不同程度地存在着。在行政机关中，一些行政领导者，以权谋私、腐化享乐等等腐败现象已经到了令人发指的地步，广大人民群众对此意见很大，但却奈何不得。这些情况表明我国群众监督严重存在着名实不符的现状。西方国家对公民请愿权的尊重，使得公民的诉求只要提出，行政机关就对其所做出的决定进行核查，核查的过程既是对行政官员的检查过程，也是保护公民利益的体现。由于有切实的保障，公民自然会主动、积极地监督行政活动。 4新闻舆论监督的比较。虽然新闻监督本身并不具有制裁力，但却具有动员群众的实际能力。舆论监督对政府和行政官员是一种无形的约束，可以提高行政机关的效率和保持官员的廉洁。就我国的情况看，虽然舆论监督也发挥了不小的实际效力。但是由于舆论宣传制度上的制约，新闻自由的效力尚未得以充分发挥。在西方各国，新闻媒介的监督是行政监督的重要工具。其监督方式主要有报道、评论和调查。西方许多政治学家认为，舆论自由的存在和舆论工具的多样化将会增加对自由的捍卫，公共讨论本身就是对政府专横地使用权力的最好制约。在西方国家中，舆论监督对政府官员起着很大的制约作用，因此西方许多学者把舆论监督与立法、执法、司法等并列，认为是现代社会的四大支柱。5司法监督的比较。我国的司法监督指人民检察院和人民法院对国家行政机关及其工作人员的行政行为的监督。人民检察院是我国国家法律监督机关，主要通过行政法律监督权对国家行政管理活动进行法纪监督。人民法院通过审判活动，监督行政机关，督促其严格依法办事。我国法院的司法监督仅对具体行政行为监督，没有规定违宪审查监督。西方各国的司法监督不仅监督具体的行政行为即行政诉讼监督，还大多有违宪监督即抽象行政行为的监督。通过上述比较看出，虽然中国的行政监督体制和西方各国的行政监督体制大致相同，但由于是在不同的政治体制下运作，监督主体实际发挥的作用大相径庭。在中国，中国共产党的监督是我国行政监督体系中最有特色的部分，也是事实上最重要的监督主体，它的监督功能发挥的好坏是行政监督是否有效的关键。其他监督主体在目前只是起着辅助监督的作用。西方各国的行政监督主体却能在行政监督中发挥各自应有的作用，真正形成网络化的内外监督体系，从而使政府处于严密的监督之中。四、完善我国行政监督体制的一些具体措施1健全我国的人民代表大会制度。西方国家权力制约的状况表明：第一，没有特定的权力作后盾，或者作为后盾的权力内涵未界定，就会使监督出现“气不足，力不够”的疲软状态。第二，行政权力运作的特殊性，要求行政监督主体的地位相对独立、权威相对较高。监督者和被监督者不能够两位一体，也不能够让监督者在某些方面依附于或受制于被监督者，以防二者的主、客体位置在一定的时空条件下互换或倒置。行政监督的主体权威性应较高，并不是说监督主体的地位一定要比监督对象高，监督主体的权力一定要比监督对象大。但无论如何，与监督对象相比，监督主体的地位至少要与监督对象平等，监督权的行使要比较超脱些，从而让监督主体没有后顾之忧。社会主义国家的一切权力属于人民，这决定了官员是人民的公仆，决定了权力行使必须受到人民的限制和约束。人民对权力的制约，是通过民主来实现的。要有效地发挥人民民主对权力的制约作用，还必须辅之以法制，以作为民主的体现和保障。因此，必须加紧健全我国的人民代表大会制度，特别是健全人大监督制度系统，逐步形成社会主义的权力制约机制，为行政监督奠定一个坚强的基础。2增强行政监察部门的独立性和权威性。我国行政监察部门是政府机关内部行使监督权的专门机关，但在现行的双重领导体制下，行政监察部门缺乏应有的独立性和权威性，这在一定程度上影响了监督权的有效发挥。首先是改革现行行政监察体制，使监察部门由双重领导向垂直领导过渡。其次是扩大行政监察部门的职权。第三是强化预防监督和监察手段。从事前监督入手，确定监督目标，制定科学的监督计划，使行政监督规范化、科学化，防患于未然。3改革市场经济环境中行政监督途径和方式，构筑全方位的监督网络。西方国家似乎正在尝试着将内部监督与外部监督结合，以外部监督为主；将自上而下的监督与自下而上的监督结合，以自上而下的监督为主。我国目前的行政监督已经是多方位的了。有一定规模、程序、方法和规则，但不同层次、地位、角度、功能的各种监督方式形成了实际上的多元监督体制，在某些方面分工不合理不清晰，效能逐层递减，有的问题多方插手，有的问题无人问津，就整体而言显得粗放，缺乏权威性和协调性，急待构建全方位协同监督网络。目前，可着手制定人民代表大会监督“一府两院”方面的监督法，切实保障人民代表大会履行监督职能的机构、人员、经费和方式；完善党的政治领导性监督；发挥人民政协参政议政督政的积极性；加强新闻舆论监督力度，制定新闻法和新闻监督准则；增加公共事务管理中办事人员、办事程序、办事准则、办事结果的透明度，依法公开政治、经济及其他社会公共事务管理方面的重大事项；将司法监督与社会监督配合，坚决地反对和打击贪污贿赂、失职读职等违法行为，激励和保护民众举报和提起诉讼。通过这些方面的努力，为形成全方位协同监督网络创造良好的条件。4制定和完善行政监督的法律制度。重视和加强行政监督立法，实行行政监督的法制化。行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础。只有尽快建立健全各种行政监督法规，才能为积极有效的行政监督提供基本的规范程序。行政立法不足，会造成监督机关无法可依，使监督缺乏标准和依据，导致监督的盲目性和随意性。长期以来我国监督立法工作薄弱，尽管这几年也制定了一些法规条例，但从总体上讲，仍不能满足当前行政监督发展的实际需要，因此行政监督立法有待加强。行政监督的立法既需要制定基本法规，还要制定各类行政监督机关组织法，既要制定实体法规，还要制定行政监督程序法。5进一步加强行政系统的自我监督，做到“自律”