收费电视市场检讨 - Commerce and Economic Developmen.doc

收费电视市场检讨引言1.1文康广播科已完成收费电视市场检讨，就放宽规管的范围作出决定。对于我们在本文件所列出的各项建议，欢迎大家提出意见、评论和提议，并请于一九九六年四月二十二日前送交本科，地址载于文件末端。背景2.1直至一九九一年，本港只有两间电视台，即亚洲电视有限公司和电视广播有限公司(以下简称亚洲电视及无线电视)，各以一条粤语频道和一条英语频道广播节目。在该年，第一间以本港为基地的地区性星电视营办机构星广播(香港)有限公司，开始为亚洲地区提供五条频道的星电视服务(星电视)。两年后，即一九九三年，九仓有线电视开始投入服务，提供八条频道的收费电视服务，随后其频道更增至31条，其中11条是为已接驳光纤网络的用户所提供的。鉴于九仓有线电视须为规模庞大的有线网络注入巨额资金，当局决定在该公司十二年期牌照的头三年给予专营权。该专营期将于一九九六年五月底届满，而有关牌照则于二五年届满。目标3.1一九九五年七月，文康广播司在立法局宣布会于一九九六年初进行检讨，以决定应如何以有条理、有秩序的方法去放宽对收费电视市场的规管，与此同时将现有及有意加入之广播机构所要面对的击减至最少。该项检讨所审视之问题如下：l 放宽规管收费电视会否对现有广播机构有任何潜在的财政影响；l 当局应否发出新收费电视牌照；若然，发牌的数目和进行的步伐该如何；l 应否限制营办机构所提供之频道数目；l 应否发出分区收费电视牌照；若然，要以何种步伐进行；l 应否准许星电视公共天线营办机构提供收费电视服务；l 应否放宽现有跨媒体拥有权的限制，让现时持有电视广播牌照的机构加入收费电视市场；l 如应对现有及未来广播持牌机构的海外拥有权加以限制，则该订立那些限制；l 应否撤销禁止九仓有线电视播放广告的规定，抑或只批准该公司在有条件限制下播放广告；若然，又应该订立那些条件；l 应否准许新收费电视持牌机构播放广告，抑或只批准该等机构在有条件限制下播放广告；若然，又应该订立那些条件；l 应否规定电话公司(固定网络服务持牌机构)及有线网络营办机构以公平及不存歧视的条件，出租其网络的剩余容量予其他收费电视营办机构。3.2该项检讨除研究上述事项外，对各有关方面在谘询期间所提出的许多意见亦有考虑，其中包括：l 自选影像服务对收费电视市场的潜在影响；l 对亚洲电视和无线电视现有英语频道的管制，须否放宽；l 应否调整专利税；l 应否对跨媒体拥有权加以限制。3.3以下是检讨所得的结果。自选影像服务及放宽规管的影响4.1正如文康广播司于一九九五年七月时宣布，我们的目的，是要确定如何以有条理、有秩序的方法，放宽对收费电视市场的规管，与此同时将现有及有意加入之广播机构所要面对的击减至最少。因此，我们委托独立顾问公司，就不同放宽规管措施对现有广播机构所产生的经济影响进行评估，其考虑因素包括来自用户和广告的预计收入、广播机构的开支、以及收看电视模式所可能出现的改变。由于香港电讯计划在明年中推出自选影像服务(包括电视节目及电影)，我们亦要求顾问公司将此项发展纳入研究内。顾问公司总结研究所得，指出自选影像服务会与收费电视在同一市场竞争，而该项服务最初几年的收益，会大部分来自用户收看电影和电视节目所缴付的费用。基于我们的政策是为在同一市场营运的机构提供公平竞争环境，故在上月提出建议，要自选影像节目服务一如其他根据电视条例获发牌的电视服务，受到同样的规管。简单来说，我们建议规定有意提供自选影像节目服务的营办机构申领节目服务牌照，而该牌照的条件将与根据电视条例所发其他牌照(包括收费电视牌照)的条件类同。4.2由于顾问公司所进行的分析大部分以广播机构提供的机密资料为根据，所以我们不能公布有关的预测。不过，顾问公司的结论指出，自选影像服务所提供的电视节目(包括电影)会与收费电视争取相同的观众，批准无限量的节目服务和收费电视牌照所造成的竞争，会使九仓有线电视现时的亏损大幅增加。据他们估计，如当局不批准新的电视服务加入竞争，九仓有线电视可于一九九六至二二年间有流动现金收益。如香港电讯依照计划于一九九七年中开始提供自选影像服务，而一个新收费电视广播机构又于一九九八年获发牌的话，九仓有线电视将会损失大量流动现金。若全面放宽规管，其流动现金损失将更为严重。4.3由于世界各地迄今仍未有商营自选影像节目服务的先例，而且只能对消费者是否有能力及愿意使用新服务作出假设，上述之估计因此不能确实。不过，我们认为结论大致上相当清楚：收费电视和自选影像节目服务的市场不能容纳太多数目的新持牌机构，至于全面放宽规管，则可能导致激烈竞争，迫走无法继续经营的持牌机构。际此敏感时刻，这可能动摇商界对本港的信心，亦违背当局去年所发表的政策大纲，即增加消费者的选择及促进业内竞争，并为所有广播机构提供一个健全而又公平的营运环境。最后，虽然部分或全部有意离开市场的持牌机构或可找到买家愿意接手经营，但观众的选择有可能因此而减少。4.4我们尤其认为全面放宽规管会使九仓有线电视无法在其牌照于二五年期满前达至收支平衡，即使局部放宽规管亦可能对该公司造成重大困难。我们不认为当局能够或应该保证九仓有线电视一定有利可图，但必须考虑到政府当初邀请承办首个收费电视牌照申请时，曾说明会对有意铺设有线网络的申请给予优先考虑。九仓有线电视经已承担巨额投资，而新收费电视竞争者则极可能利用星播送节目，相比下成本远较九仓为低。4.5然而，我们认为抑制自选影像科技在商业上的使用，不利本港整体利益，因为这项科技既可为消费者提供更多选择，又有助本港发展资讯超级公路。同样地，我们认为祇容许一间自选影像节目服务营办机构垄断市场并不合理，因为不论从价格或选择服务方面，竞争都会对消费者有利。因此我们建议修订电视条例，赋予总督会同行政局有权决定节目服务牌照和收费电视牌照的数目。我们同时会修订电视条例以确切订明以点对点方式传送的节目(如自选影像节目服务)不在收费电视定义之范围内。我们亦建议限制持有香港电讯条例发出之上行及下行星讯号牌照的机构，以香港观众为对象，提供星收费电视服务，以确保收费电视服务的竞争数目受到管制。若修订法例的建议获得立法局批准，我们建议暂时不增发收费电视牌照，但可提供两个节目服务牌照给最合资格人士申请。日后应否加发牌照，要视乎于一九九八年内进行的电视市场检讨而定；如有需要，检讨可提早进行。当局将会就节目服务牌照的条件，征询有意申请者的意见；我们须考虑持牌机构的回本期及科技可能会有突破进展等问题。收费电视牌照的条件5.1我们认为并无充分理由规定收费电视持牌机构可提供频道的数目。现时的收费电视持牌机构并无受到这方面的限制。我们认为应让持牌机构在考虑消费者的需求及技术问题后自行决定。因此，我们不建议对新收费电视持牌机构可提供频道的数目作出规定。5.2在很多大厦，电视讯号(不论是透过大气电波、电缆、抑或星传送)是透过一个最多只可容纳30至40条频道的大厦公共发送讯号系统传送给个别家庭。直至数码压缩技术成为可行的方法，否则会因公共传送系统容量有限而局限可增加的新服务，除非在大厦铺设多一个公共网络，或由电讯持牌机构提高接驳个别家庭的电话网络容量，让电视讯号能透过电话线传送。如上述各种方法在新收费电视营办机构获发牌前仍未备妥，我们便需权衡新收费电视营办机构和现有持牌机构双方的利益，而决定是否要规定它们共同使用同一大厦公共网络。我们建议当局由现时至一九九八年进行检讨期间，与现有及未来的收费电视持牌机构一起研究这问题，届时更可清楚知道，科技发展能否有所突破，使大厦公共发送讯号系统现时容量有限的问题得以解决。5.3其实，即使不采用大厦公共发送讯号系统，亦可接收电视讯号，方法是利用一般天线接收透过大气电波传送的讯号，或由星传送讯号直达家庭。由于接收直达家庭星讯号需安装独立碟形星天线，对大部分居于多层大厦家庭来说，这是不可行的。对于个别家庭在接收星讯号方面虽无限制，但如欲发送讯号给超过一个家庭的营办者，则必须申请星电视公共天线牌照。海外广播机构向装有独立碟形星天线的用户提供收费电视服务，是不受限制的。我们认为这项政策无需改变，海外广播机构设法回避当局限制收费电视政策的可能性不大，因为只向本港小部分装有独立碟形星天线的家庭提供收费电视服务，没利可图。分区收费电视服务5.4曾有建议，将收费电视牌照发给提供分区广播服务的机构，甚或公共天线系统拥有人(例如星电视公共天线营办机构)。有兴趣提供这类服务的机构表示，它们会以转播星节目及播放电影为主，提供原创节目的可能性不大。一项由我们委托进行的消费者调查显示，市民对分区收费电视的兴趣不大。规管一间向一万用户提供十条频道的持牌机构，与规管一间向十万用户提供十条频道的持牌机构所需的成本相同，除非要纳税人津贴，否则得从牌照费收回成本。基于这理由，以及鉴于分区收费电视对消费者未具吸引力，我们不建议签发分区广播服务的牌照。拥有权的限制持牌资格6.1若干类别人士及公司(没资格人士)须获总督会同行政局特别批准才可持有牌照，它们包括广告代理商、节目供应商、播送电台或电视节目的公司，以及唯一或主要的电话服务供应商(电视条例第2条)。这些限制旨在防止广播机构与拥有不同商业利益人士之间发生利益冲突，但可由总督会同行政局酌情豁免。对播送电台或电视节目的机构(包括本港或其他地方的广播机构)实施限制，用意是防止电视市场出现权力过份集中的不良现象。6.2我们没有理由不准那些根据电讯条例获发牌照的地区性星广播机构竞投各类按电视条例发出的本港牌照，包括收费电视牌照在内。同样道理，我们亦无理由不准本港的持牌机构申请地区性星电视牌照。电视条例订明，播送电台或电视节目的公司(包括与其有联系者及控股人)不得对根据该条例获发牌照的任何持牌机构行使控股权，但总督会同行政局已原则上同意，在一般情况下，该等公司可获豁免这方面的限制。如这建议获得总督会同行政局批准，固定电讯网络服务持牌机构及地区性星广播机构便可竞投电视牌照。我们亦建议修订电视条例附表2第II部分，将提及持有上行及下行星讯号牌照公司(即地区性星广播机构)的有关部分删除，使根据电视条例获发牌照的持牌机构，可竞投地区性星广播服务或作重大投资。6.3除被列为没资格人士外，香港电话有限公司及与其有联系者(包括香港电讯)还特被禁止拥有首个收费电视牌照。行政局于一九九一年决定，为公众利益起见，当局应防止香港电话有限公司垄断固定线路网络。由于九仓有线电视现正铺设其固定线路网络，以及除香港电讯外，本港现时已有三间固定电讯网络服务持牌机构，因此我们认为无需保留该项限制。故此，我们建议准许香港电讯根据电视条例竞投任何牌照或行使控股权，惟须获总督会同行政局根据电视条例第8(4)条批准。至于禁止其拥有或控制首间收费电视持牌机构的措施，则仍需保留。跨媒体限制6.4政府过去曾表示有意对跨媒体拥有权实施限制，以免本港传播媒体出现权力过份集中的情况。电视条例已将播送电台节目的公司列为没资格人士，我们现建议加订一个新类别的没资格人士，将报章拥有人包括在内。消费者委员会最近发表有关广播业的报告，亦建议限制报章拥有人可持有广播牌照的资格。因此，我们建议订立一个新类别的没资格人士，将报章拥有人及与其有联系者包括在内，并由本谘询文件的日期起生效。根据电视条例第11A条，总督会同行政局可保留权利，在符合公众利益的情况下，批准没资格人士如报章拥有人增加其控股权，或容许某一类没资格人士对持牌机构行使控股权。6.5我们认为要求现有股东放弃其股权并不符合公众利益。我们建议修订电视条例，使那些现时已拥有持牌机构控股权但因上述新修订建议而成为没资格人士的股东能继续保留其控股权，但在公布本谘询文件的日期起，不得增加持股量，否则每宗个案都须按个别情况考虑。如我们的建议成为法例，这做法可让现有股东随意保留其股权，但对于在公布日期后始获取电视条例下的持牌机构超过百分之十五有投票权股份的其他报章拥有人而言，他们可能须将所持股权减至百分之十五。6.6如广播机构(包括与其有联系者)被纳入经修订电视条例的报章拥有人定义内，当局便会考虑根据电视条例第11A条，请求总督会同行政局批准因上述修订而变成没资格的人士，仍可保留其在持牌机构的控股权，即尽管他们是报章拥有人，仍可继续控制其广播牌照。媒体之间的限制6.7电视条例下的持牌机构将不能持有未来自选影像节目服务持牌机构百分之十五以上股权。这限制的目的，是要促进服务多元化，以及防止由数间公司操控本地电视市场。我们认为这是一项审慎的条文，因此无意作出任何修改。这限制并不适用于地区性星电视广播机构，因为其牌照是根据电讯条例发出的，除非其资格因其与电视条例下的持牌机构有联系而已被剥夺则另作别论。控制权的限制6.8电视条例并无就持牌机构的海外拥有权订定任何绝对的限制。不过，不符资格持有投票控制权人士(泛指非经常居港的个别人士或由这类人士控制的公司)，如未得广播事务管理局批准，不得获取或拥有一间持牌机构百分之二或以上的股权。此外，不符资格的人士，不得对一间持牌机构行使超过百分之四十九的投票控制权。持牌机构过半数的董事必须为经常居港人士，及祇以经营电视广播服务及核准电讯服务为业。当局订定这些限制，是要确保广播机构的控制权稳操于本地人手中。很多国家的政府都会为达到类似目的而实施各种限制。因此，我们不会建议对这些限制作出任何更改。广告7.1当局最初发牌给九仓有线电视时，规定在检讨收费电视市场完成前，不准九仓有线电视播放广告，这样做是为保障现时有权播放广告的广播机构，即指亚洲电视、无线电视及星广播(香港)有限公司。九仓有线电视因此必须删去来自海外频道的所有广告，并以其他素材取而代之。九仓有线电视若获准播放广告，不但可省回要删剪广告的开支，更可以在其开设的频道出售广告播映时间，从而赚取收入。广告商也可以有多一个途径播放广告，同时比起使用以普罗大众为对象的频道，更能争取特定的观众。观众亦可能从用户收费减低而有所得益。7.2倘若收费电视营办机构获准播放广告，其他电视广播机构显然会在广告收入上，面对额外竞争。不过，在过去十年，电视广告的收入一直稳步增长。我们的顾问预计，批准一间或以上的收费电视营办机构播放广告，会令用于广告费方面的支出增加百分之三左右，因为广告商亦可以在收费电视播放广告，以吸引某类特定观众(例如热爱体育节目的人士)。放宽限制对现有的广播机构而言，祇会有轻微影响，因为广告商若要播放一些以普罗大众为对象的广告，仍然会选择亚洲电视和无线电视。我们的顾问估计，就算撤销有关禁播广告的限制，收费电视所赚取的广告收入只占电视广告收入总额一个很小的百份比(大约百分之六左右)。因此，我们建议准许现有及日后的收费电视持牌机构播放广告，但须受广播事务管理局所发出的有关业务守则管制。外语频道的语言管制8.1除提供粤语频道为大多数市民服务外，亚洲电视和无线电视亦提供以英语为主的频道。亚洲电视国际台和无线电视明珠台现时每日可以播送英语和粤语以外的节目，但以不超逾其总广播时间百分之二十为限，并且不能安排在黄金时间内(即晚上七时至十一时三十分)播出。除此，非英语的广告可在任何时间播放，但必须加上英文字幕。订定这些限制的原意，是为确保英语节目数量不会受商业压力而减少。曾有建议放宽这些限制，以照顾那些非以粤语或英语为母语人士的需要，另外可让亚洲电视和无线电视有更大自由与其他电视广播机构竞争。8.2免费广播的英语电视节目有助香港扩展其国际空间，亦可吸引不少市民及操英语的居民和外地访客观看。由于英语是最多人使用的国际商贸语言，有机会观看英语节目，对本港市民实有好处。鉴于亚洲电视及无线电视已享有播放英语和粤语以外节目的弹性，再考虑到有线电视及星电视已有很多不同类型为操少数语言人士而播送的节目，故此我们认为无需改变亚视国际台和无线明珠台须继续播放以英语为主节目的规定。缴交专利税9.1现有的广播机构须就来自广告及用户的收入缴交专利税。当局征收专利税的目的，是要确保市民大众可以分享到营运机构在有限竞争环境下所产生的财政利益，不论此有限竞争环境是自然而然，抑或是刻意造成，亦不论营运机构是否有盈利。亚洲电视及无线电视缴交专利税的最高税率于一九九三年由百分之十二减至百分之十，原因是当局在该年准许星广播(香港)有限公司播放粤语节目，并预期星电视会与前两者竞争。虽然星电视至今尚未开始以粤语广播节目，但亚洲电视及无线电视则仍然继续享受减付专利税的优惠。9.2政府已表明愿意就营运环境任何基本上的改变，例如因放宽收费电视市场措施而导致竞争加剧，来考虑调整专利税的税率。不过，我们基于以下三个理由，认为现阶段不宜对有关税率作出调整：首先，我们不拟在一九九八年对电视业进行检讨之前签发任何新收费电视牌照；其次，容许收费电视播放广告的措施，对两台的广告收入只有些微影响；第三，虽然星电视未有开始广播粤语节目，但亚洲电视及无线电视自一九九三年以来一直享受减税优惠。因此，我们不会建议进一步更改专利税率。不过，如电视业的环境有重大改变，我们会听取广播机构的意见，并再行研究有关情况。9.3假设收费电视不得播放广告的禁令获得撤消，我们建议收费电视及自选影像节目服务牌照的持牌机构，应根据按电视条例所制定的电视(专利税及牌照费用)规例的条文，就其来自广告及用户的收入缴付专利税。9.4数间地区性广播机构从香港发放星节目到亚洲各地。它们大多数是使用香港国际电讯有限公司的发射设施，而由于它们本身并无有关设施，故无需缴付牌照费或专利税。然而，星广播(香港)有限公司则因获发牌运作本身的发射设施而要缴付牌照费，以及一笔发送服务费用以代替专利税。我们质疑这是否合理，经考虑后，总督会同行政局已同意撤消要求星广播(香港)有限公司(及日后任何持有上行及下行星讯号牌照的机构)缴付发送服务费用的规定。牌照费10.1政府的一贯政策是要从持牌机构所缴付的牌照费，收回有关方面在发牌及监管牌照工作上的全部开支，并会在进行广播牌照中期检讨之时实施此项政策。此外，我们亦考虑再向立法局提交建议，向最近完成牌照中期检讨的广播机构，征收悉数收回成本的牌照费。进一步检讨11.1我们相信有需要在数年后作出进一步检讨，以斟酌现时新兴但届时可能成为实际可行的科技发展，其中包括在国际电脑网络(Internet)或类似的电脑网络上提供电视节目的可能性、数码广播的出现(有潜能辟设更多频道)以及自选影像服务的增长。我们建议在一九九八年(如有必要或者在较早时间)进行检讨，以决定是否适宜对广播政策作出其他更改，及考虑应否增发收费电视牌照及自选影像节目服务牌照。下一步工作12.1继谘询业内人士及各有关方面后，我们打算进行草拟修订电视条例的工作(草拟内容当然以这些及任何其他建议为依据)，落实本文件所载并在下文撮述的各项建议。建议撮要13.1我们建议：l 赋予总督会同行政局法定权力可在任何时候，决定根据电视条例发出自选影像节目服务牌照和收费电视牌照的数目，以及限制持有香港电讯条例发出之上行及下行星讯号牌照的机构，以香港观众为对象，提供星收费电视服务，以确保收费电视服务的竞争数目受到管制。我们会修订电视条例，以确切订明以点对点方式传送的节目(如自选影像节目服务)不在收费电视定义之范围内，并会在一九九六年发出两个自选影像节目服务牌照，但在一九九八年对电视业环境进行检讨之前，不签发收费电视牌照(4.5段)。l 不限制收费电视持牌机构所开设新频道的数目(5.1段)l 由现时至一九九八年进行检讨期间，就如何解决大厦公共发送讯号系统有限容量的问题，向现有及未来的持牌机构征询意见(5.2段)l 不限制个别家庭接收星讯号；但发放讯号给超过一个家庭的营办机构，则仍须根据现时法例领取星电视公共天线牌照(5.3段)l 不考虑提供收费电视牌照给分区广播服务的机构或星电视公共天线营办商(5.4段)l 保留现时在电视条例下就没资格人士所