构建宜荆荆城市群的思考.doc

构建宜荆荆城市群的理性思考 摘要：在贯彻全省“两圈一带”发展战略过程中，构建“宜荆荆城市群”是推进“一主两副”中心城市建设，实现湖北跨越式发展的重大历史机遇。宜荆荆城市群通过打破行政壁垒，创新合作渠道和方式，实现区域经济一体化，形成交通对接、资源共享、功能分工、产业互补的体制机制，形成对流辐射的动力机制和竞争合作发展的良性循环。关键词： 区域经济；宜荆荆城市群；跨越式发展；引言：在实施“两圈一带”战略、推进跨越式发展的新形势下，省委、省政府决定加快推进“一主两副”中心城市建设，在全省努力构建以武汉城市圈为龙头、宜荆荆和襄十随两个城市群为两翼的“三轮驱动”区域发展新格局。加快建设宜昌省域副中心城市和宜荆荆城市群，是宜昌建设现代化特大城市、推进发展新跨越的重大历史机遇。笔者就构建“宜荆荆城市群”这个专题前往荆州、荆门两地作了三次专门调研，通过座谈和问卷收集整理了部分资料，在认真思考基础上形成了此调查报告。国家“十一五”规划纲要明确提出：“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”。有专家指出，城市发展的集团化趋势，是现代化发展到一定阶段的必然产物。未来城市的经济竞争将从单一城市竞争演变为城市群之间的竞争、区域与区域之间的竞争。著名学者秦尊文在2002年提出建设“宜荆荆城市群”之后，2010年第一次把建设“宜荆荆城市群”写进了省政府工作报告，最终由学术上的讨论演变为省委、省政府的科学决策。在湖北省地图版块上连线宜昌、荆州、荆门三市，正好构成一个等边三角形，非常有利于建立一小时交通圈和“日常都市圈”，而且三地文化上非常接近。三地资源互补，彼此间高速公路、铁路、水运互联互通，发展态势很好。经济关联度强，尤其在农业产业、磷化产业、能源产业之间，已形成互为依托、共同发展的格局。2011年宜荆荆GDP合计3814.5亿元，占鄂西圈的54.6%，占全省的21.7%；特别是宜昌综合实力显著增强，2011年生产总值在宜荆荆城市群中占比达到52.7%，在全省占比达11%。可以说，“宜荆荆”已经具备建设省域副中心和构建城市群的良好基础和条件。一、构建“宜荆荆城市群”发展的内涵分析。在我国，政治上的统一与地理上的分割并行不悖的历史积淀深厚。地方政府的发展战略主要以所处的行政区划为出发点。这种行政区经济存在诸如低水平重复生产、各地区经济同构化、以及地方保护主义等负面影响。就发展而论，行政区划不能成为发展经济的障碍。构筑“宜荆荆”城市群，就是要打破行政壁垒，全面实现区域经济一体化。其标志是相邻城市在市场、政治经济体制、文化等方面的相互衔接与高度融合。构筑“宜荆荆”城市群不是“拉郎配”式的生硬组合。其具体内涵至少体现在以下几个方面：1、围绕一体化目标，坚持“多赢”的原则。不搞一城独大，更不能以牺牲一方城市为代价发展另一个城市。不论谁是核心城市，都是合作伙伴关系，将通过在合作中竞争，在竞争中合作，提升区域经济整体竞争力同时壮大自己。“一体化”是城市群发展的核心内容。包括基础设施建设和环境保护的一体化；城市规划和城市体系的一体化；产品和要素市场的一体化；产业布局和结构的一体化；新兴产业发展的一体化；经济运行和管理机制的一体化；相关制度与政策的一体化等等。这些“一体化”要求，说到底就是要通过统筹区域发展规划，优化区域资源配置，完善区域合作机制，以全面提升区域经济整体竞争力。2、突出政府与市场结合的共同推进作用。与计划经济条件下的行政协作区内部关系不同，三个城市在市场经济条件下的一体化是一种竞争合作关系。市场驱动的作用居于主导地位。同时政府注重在总体发展战略、产业结构调整、基础设施和环保发展规划等方面的宏观调控和协调。特别在城市群一体化启动初期，更要靠政府在打破行政区划边界方面的引导、规划和协调作用；3、坚持错位发展。通过城市功能的错位，实现区域与城市的共同繁荣和资源的有效配置。临近地区的经济互补是区域经济形成的重要动力之一。目前经济合作较为紧密，已经呈现经济整合的几个区域都是如此。比如长江三角洲地区和珠江三角洲地区。构筑“宜荆荆城市群”最重要的恰恰是要避开门户之见，尽量避免因提宜荆荆城市群以到底哪个城市为中心而影响进程。宜昌、荆州、荆门各自都有独特的优势，要做到优势互补、共同融合发展。要做好城市群内各城市之间的产业分工、机制完善和优势互补等协调发展工作。4、走低碳循环发展之路。坚持由新能源利用、清洁技术、绿色发展、绿色消费等一系列要素构成的区域可持续发展模式不动摇。目前，宜昌、荆州、荆门三市均已处于工业化与城市化发展的提速增长阶段，要始终坚持贯彻科学发展观、走低碳循环发展之路对构筑“宜荆荆城市群”具有特别重要的意义；二、构建“宜荆荆城市群”的必要性和紧迫性。1、构建宜荆荆城市群，是面对当前周边地区乃至全国范围内区域经济一体化浪潮的理性选择。在经济全球化和区域经济一体化大背景下，没有城市群作为战略支撑，后发地区单个城市往往难有大的作为。进入21世纪，我国区域经济发展的重要特点是城市群的出现。近年来，中国区域经济发展出现的一个引人注目的现象是珠江三角洲、长江三角洲、京津环渤海地区这三个大城市群的兴起。这些城市也成为全国经济增长最快、最具生机活力、人民生活最富裕的地区。受此区域经济一体化的启示，全国各地纷纷开始谋求相邻区域的城市经济协作。与我省邻近的省份中，影响较大的有湖南长株潭经济协作区以及江西昌九工业走廊等等；本省内则以武汉为中心，率先启动了武汉“1+8”城市圈。“宜荆荆城市群”如能迅速兴起，将与上述城市群一样，不仅可以发展自己，而且将大大提升整个区域的影响力。从总体趋势来看，“宜荆荆城市群”如能迅速兴起，不仅可以化解“宜荆荆”三地被边缘化的危机，而且其影响甚至可以突破湖北范围，远可辐射中西部包括鄂西北、湘西北以及三峡库区等在内的广泛区域，届时“宜荆荆”承东启西的区位优势将更加显现。2、构建宜荆荆城市群，是更大范围内合理配置资源的需要。 根据区域经济理论，区域经济一体化，有利于实现区域经济资源的节约与共享、生产要素的优化配置以及经济规模效应的实现和社会福利的改善等等。由于行政体制形成的分隔，目前，宜荆荆三城之间的经济关联度并不高，彼此之间的经济交流处于自发、零散状态。开展经济协作可以避免因互设壁垒所导致的效率损耗和经济损失，并减少因盲目竞争而出现的重复建设与资源浪费的问题，从而促进区域经济整体竞争力的提高：一是通过协作，区域内市场更加开放，各城市间的比较优势得到充分展现和释放，经济效率得到提升；二是由于一体化所产生的市场创造效应，通过产业整合，各地优势企业必然获得更大发展空间，生产技术水平与经营管理水平进一步得到提升。三是通过在基础设施建设、环保、旅游、生物产业等领域的统一规划与协作，将使区域经济资源得以共享。四是由于区域经济一体化导致区域内要素的合理流动，区域整体优势将得到有效放大，从而有利于将本区域在全省、全国范围的比较优势转化为现实的经济发展竞争优势。3、构建“宜荆荆城市群”，是宜昌建设省域副中心城市以及荆荆两个城市各自加快发展的现实需要。孤立的一个城市成不了副中心，所谓“副中心”必然是某个区域的副中心。宜昌建设省域副中心城市内在地包含了“更好发挥其对省域西南部地域的辐射带动作用”（省政府文件）的内涵。武汉城市圈的建设使得另外8个城市搭上了发展快车，同时也为其在银行贷款、市场融资等扩大社会投资上汇聚了人气。一部分原本可能流向“两荆”的资金因此而掉头转入“1+8”去，从而加大了“两荆”扩大投资的难度。天门、潜江等城市纳入后享受到了项目投入等诸多好处，城市建设迅速提速。造成两市与荆州、荆门的差距越来越小。目前、荆州、荆门与近邻宜昌合作的诉求越来越显现。比如在旅游业发展上，两市就纷纷表示要与宜昌合作；从三地战略性缺失和三地互补性来看，宜昌虽然被定为省域副中心城市，但受地形影响缺乏发展腹地和空间。宜昌虽作为中部地区西进的桥头堡，是东西运输线的重要一环，但其在南北方向上的运输力不及荆州;荆门是传统的老工业基地，但是发展比较单一，缺乏完备的工业结构;荆州则轻工业比较发达、商业居多，但经济结构偏轻、规模也偏小，易受外部环境的影响。可见宜荆楚三地抱团发展是一条三地受益的事半功倍的必由之路。4、构建宜荆荆城市群，是宏观架构上呼应汉渝和湖北实现整体起飞的现实需要。宜昌、荆州、荆门是鄂西南、鄂中南经济最为发达的三座城市，在湖北尤其是鄂中西部地位举足轻重。宜荆荆地跨我省中南及西南部，与省内西南角的恩施土家族自治州及西北角的神农架及十堰市相邻，南与湖南省接壤，西靠重庆。就全省经济实现整体起飞而言，宜荆荆地区堪称湖北经济的“洼地”。没有宜荆荆经济的发展，就没有湖北的中部崛起。从宏观架构来看，西部的成渝统筹城乡发展试验区的辐射力受地理限制，很难实质带动三地发展。东边的武汉城市圈两型社会建设的驱动力向西梯度递减，同样无法满足三地实际发展的需求。武汉与成渝相距1000多公里，客观上需要一个具有较强综合实力的城市群，发挥承上启下、连接东西的纽带和支撑作用。从地理位置、发展基础和发展前景来看，宜荆荆城市群建设最有条件和责任承担这一重要角色。三、构建“宜荆荆城市群”的功能定位和发展战略重点。关于“宜荆荆城市群”的功能定位，笔者建议如下：应着眼于呼应汉渝、服务鄂西南，立足宜荆荆三市，充分发挥长江中上游、中西结合部重要节点区域的交通枢纽、合作平台作用，推进全方位开放合作，以开放联动、交通对接、产业融合推进跨越式发展、科学发展，努力成为鄂西圈经济社会发展的重要增长极、推动鄂西生态文化旅游圈发展的核心引擎和辐射力强的重要区域经济合作区。 围绕实现上述功能定位，笔者建议“宜荆荆城市群”发展的战略重点是： 1、优化国土开发，形成开放合作的空间架构。优化空间布局，密切区域合作，强化城市间功能分工，保护生态环境，打造整体协调、生态友好的可持续发展空间结构。可考虑沿重要交通线、沿重要江河流域谋划国土开发，按宜当荆（宜昌、当阳、荆门）、宜枝荆（宜昌、枝江、荆州）、沿长江、沿漳河（沮漳河）、沿汉江、沿清江等路径进行规划，建设若干城市新区、高新区、工业新区、生态经济区，构建由特大城市、大城市、中等城市、小城镇组成的现代化城市体系，分组团展开建设，分时序重点开发。2、完善产业布局，形成开放合作的经济基础。以市场为导向，发挥比较优势，统筹区域发展规划，优化区域资源配置，构建区域合作与产业互补联动机制，沿江沿路大力发展先进制造业、高新技术产业和物流、旅游等现代服务业，形成特色鲜明、竞争力强的产业结构，全面提升区域经济整体竞争力。3、建设交通枢纽，构建开放合作的支撑体系。加快建设现代化沿江港口群，重点建设宜昌亿吨组合新港、荆州港，推进江海联运，打造长江中上游综合交通枢纽和三峡现代物流中心；构筑承东启西、连接上下、通南达北的高等级公路网、大能力铁路网和大密度航空网，形成高效便捷安全畅通的现代综合交通体系。 4、深化国际国内合作，拓展开放合作的新空间。积极谋划区域性保税港区、保税物流园、出口加工区等海关特殊监管区建设，构建水陆空互补、三地紧密衔接的现代口岸开放体系，打造开放合作的新平台，进一步提升宜荆荆城市群在鄂西渝东、长江中上游的影响力和凝聚力。同时，大力推进与武汉城市圈、恩施、神农架、襄十随及湘西、渝东等区域的对接与合作，形成区域经济合作新格局。 5、大力推进改革，创新开放合作的体制机制。市场机制是城市群空间演变的原动力，政府间合作机制是城市群空间演变的推动力。要加快建立政府间联动机制，创新合作渠道和方式，迅速完善行政区和经济区在促进交通对接、资源共享、功能分工、产业互补等方面的体制机制。深化土地管理、投融资、劳动就业等方面的体制改革，加快建立统一开放竞争有序的现代市场体系。 四、构建“宜荆荆城市群”发展的主要路径 城市群作为区域发展主要载体，它的形成、崛起及其带动作用已经成为推动一个国家或地区经济发展的主要动力。在当前区域经济一体化发展大趋势下，宜昌与荆州、荆门应在省委省政府统一领导下，努力推进行政协作、资源共享、互融共进，以交通基础设施一体化为切入点，积极构建城市规划统筹协调、基础设施共建共享、产业发展合作共赢、公共事务协作管理的一体化发展格局，形成对流辐射的动力机制和竞合发展的良性循环。 1、推进规划统筹一体化。进一步解放思想，打破地方保护主义和狭隘利益观念，牢固树立错位发展理念。用错位发展理念谋划宜荆荆城市群中长期发展规划，科学合理配置资源，统一布局和建设跨区域大型基础设施和公用设施，做到产业、港口、工业园区发展统筹协调，实现经济功能互补、错位协调发展，促进城市群加速发展、共同繁荣。三市的工业化、城市化等规划应主动服从城市群、经济区整体规划，按照功能分工进行合理规划。2、推进基础设施建设一体化。统筹开展区域基础设施建设，重点是构建一体化的现代综合交通体系。一是加快铁路建设步伐。以快速客运铁路和城际铁路建设为重点，加快区域对外通道、区域内快速通道及重要枢纽客运设施建设，构建与周边地区一体化布局的快速客运铁路网。二是完善外通内畅的公路网络。以加强与周边地区互连互通为重点，加快高速公路连接线建设，加强跨江通道和疏港道路建设，完善公路路网结构。三是加强机场建设。推进三峡机场扩建，建设区域性国际空港。四是建设通江达海的内河运输体系。高标准整治长江荆州至宜昌段航道，加强主要支流航道整治，提高航道技术等级，改善通航条件。统筹规划江河岸线资源利用和港口布局，形成以宜昌亿吨组合港、荆州港为地区性中心港的现代化港口群。结合铁路客运专线、机场建设，重点把宜昌建成长江中上游区域性综合交通枢纽。3、推进产业发展一体化。建立产业错位发展协调机制，重点加强政府间产业发展政策的协调。在原有产业基础和发挥各市比较优势的前提下，以国家产业政策为指导，协调各市产业发展规划，实现产业要素的优化组合和合理布局。建立支柱产业配套、新兴产业共建、一般产业互补的产业联动机制。按照三市产业功能分工定位，合理布局开发区和工业园区，加快园区基础设施建设，形成特色鲜明的产业功能区，逐渐实施区域主导产业、优势产业有序分工和错位发展。充分发挥重大项目的带动效应，做足配套产业文章，促进上、中、下游产业齐头并进、错位发展，培育若干具有国际竞争力的产业集群，构建合理分工和梯度互补的产业体系。如宜昌与荆门的磷化工产业发展，就有较大的合作空间。可考虑依托若干海关特殊监管区或口岸，在城市群范围内打破行政界限设立跨区域工业园，建立利益共享机制，发展“飞地经济”。可成立城市群旅游合作联盟，共同发行旅游年卡，共同打造“宜荆荆”旅游品牌和精品线路，促进旅游信息互通、线路互接、客源互送，促进资源共享、市场共育、品牌共创，延长消费链，整合产业链，合力将旅游业发展成新兴支柱产业。4、推进现代市场建设一体化。建立能与国际接轨的市场运行规则，消除条块分割的市场壁垒，打破地区垄断，营造公平的市场竞争条件，扩大相互开放，培育一体化的消费市场、资本市场、技术市场、劳动力市场、人才市场、产权市场，促进产业整合和企业在市场机制基础上的重组，形成生产要素无障碍流动和重组，提高资源市场配置效率，共建区域统一市场体系。五、构建“宜荆荆城市群”发展的措施保障推进宜荆荆城市群的融合发展，笔者认为关键是创新三地联动合作机制，强化措施保障，避免“拉郎配”、“硬结合”。1、健全区域协调机制。要突破行政体制壁垒，弱化行政区划概念，扫清体制障碍，树立“共赢”意识。主动加强群内和群间沟通，弱化“行政区”概念，强化“经济区”概念，以打破地域界限、统筹布局建设跨区域大型基础设施为重点，做好产业统筹发展规划，解决各自为政、重复建设、资源浪费等问题。建议由省政府牵头，建立宜荆荆城市群规划建设管理委员会，促进城市群各地协调、有序、快速发展。同时，建立城市群市长联席会议制度，协商决定若干重大事项。在城市群建立若干行业协会，制定行业规范，协调行业共同发展。2、强化规划引导。研究制定宜荆荆城市群发展总体规划，明确城市群发展目标、发展重点、空间布局、产业结构、生态环境、重大基础设施配套和公共服务设施共建共享等重大问题，推动城市群国土空间格局优化，全面提升城市群功能和综合竞争力。加强对各类城市新区规划建设的分类指导，严格按照土地利用总体规划确定的用地规模和依法批准的城市总体规划和详细规划进行建设。同时，应该注意的是，参与城市群规划的是不同的城市、地区，容易因竞争导致区域间的封锁、隔阂和戒备，在常规的区域管理体系下很难协调。因此，有必要建立互动协调式的规划组织方式和合作网络，既体现互动、开放的特性，也有助于各方利益的表达，使规划更加务实和具有可操作性。3、推进管理机制创新。着眼于推进城市群一体化发展，适度改革各市环保、国土、交通、规划、质检、海关等部门按行政区划管理的现行模式，加强各地部门间日常会晤与协调，探索建立城市群公共事务一体化联动管理的新机制。建议设立城市群规划建设管理协调机构，负责协调城市群主体功能区相关政策，指导监督规划实施，形成区域合作发展新机制。4、深化共识、整体推进。宜荆荆三地要高度重视并积极回应省委政府做出的构筑“宜荆荆城市群”的重大决策。进一步充分磨合，深化共识，统一口径进一步争取政策，积极争取国家、省在财税、金融、价格、用地、产业、技术等方面的政策支持