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行行 政政 學學 考考 前前 重重 點點 整整 理理 第一章第一章 行政之概念行政之概念 1 11 1 行政內涵及特性行政內涵及特性 1 依行政學發展的歷程出現的順序為 政治 管理 公共政策 公共性 2 組織發展歸類於行政組織 3 現代行政學的特性為系統科際性 4 行政學發展考分為 傳統理論 修正理論及系統理論 5 管理的觀點上行政分為 效率 成本 品質及利潤 6 行政組織運作中 黑箱被視為一種轉換過程 7 行政學的範圍有行政科學 行政法學及行政倫理學 8 行政最核心的意義是公共事務的推行 9 提出 15 行政主要內涵的學者為張金鑑 1 21 2 行政研究目的行政研究目的 1 以技術與經濟來論 以最少的投入獲得最大的產出就是效率 2 以管理計劃來論 按機關組織原訂計劃完成 促其實現者就是效率 3 以系統組織來論 效率不只是達成組織的目標 更要顧及社會價值 4 行政效率的演進階段包括機械 社會及心理三個效率 5 效率的正確內涵為效率 並非儉吝而是當其用宏其用 並非機械式而是多層面的 並非只問目的不擇手段而是手段與目的的連鎖 並非冷酷無情而是用人類天性發揮 潛能 6 張潤書將行政的目的分為 提高行政效率 促進行政現代化 培養行政通才 促進 行政公平與正義 7 陳德禹將行政管理的目的分為 提高行政效率效能 運用有效資源 使機關有系統 運作 達到合法政治目標 8 丹哈特將行政的公共目的分為 為行政職位作準備 結合技術管理訓練 了解企業 政府互動 影響公共組織 採取行動讓事件發生 9 行政現代化是項隨時調整各行政的相關變數 使政府作為適應現代環境下 人民可 維持合理生活品質的變遷過程 10 行政現代化的六個條件 專業 民主 科學 制度 效率 適應 11 行政通才 在每一方面都知道些許的人 具有整合的能力 見林不見樹 門門略通 有廣博的知識 平衡的思想 遠大的眼光 協調的功能 12 行政專才 擁有某一部份專業知識技術能力之人 具分析能力 見樹不見林 改善 方法 培養行政通才 一門深入 有專業知識及技術 受過正規的教育 及訓練 13 最高層人員為通才 高階層為通才專才各半 中階人員為專家多於通才 基層人 員為專家佔大數 14 專才的缺失 本位主義自設門限 墨守成規不知變通 易成為目標轉換 技術官僚 及專業霸權 補救的方法為 培養通才 灌輸人文學及倫理學 多重 抗辯 15 馬庫色對重專業 忽略人文社會關懷的人 稱為單向度的人 16 行政學之三大目的 行政效率 行政現代化 培養行政通才 17 現代政府權威來自人民授權 其方式經人民代表加以立法 公務員據之以行 此觀 念稱為理性的合法權威 18 有效率的現代化政府有三個特性為回應 責任及代表 1 31 3 行政學典範行政學典範 1 行政學有五個典範時期分別為 行政與政治分立 行政原則 公共行政即政治學 公共行政即管理學 公共行政即 公共行政 2 政治與行政分立時期 1 盛行的行政價值為效率及經濟 2 傅德瑞克森指出公共行政為一門借用科學 3 第一個被借用科學影響而興起的是科學管理運動 4 科學管理運動由管理技術 行政管理及理想型科層等三大理論構成 5 科學管理的目的是在透過時間與動作研究 要求工作人員以科學方法代替摸索法 及試誤法 以建構最佳組織型態 3 政治與行政複合期 1 賽蒙認為行政原則只不過是一堆行政諺語 指出每一項原則都有一項反原則存 在 2 政治行政分立被否定 所以美國總統羅斯福推動新政 政治學者抗拒行政獨立 4 公共行政獨立期 1 主張入世相關及後實證邏輯論的公共行政 強調適應環境的重要 建構新的組織 形態 以服務對象為重心的組織 2 公共行政重點置於公共事務有關之公共利益 5 政治行政的分合關係 1 瓦爾多提出行政與政治的關係是公共行政最核心的問題 2 魏勞畢於 1919 年將傳統的三分法修正為現代五分法 立法 司法 行政 選舉 政務 3 政府是政治及行政兩不同過程所構成的 行政可獨立於政治學外 行政的科學研 究可找出類似物理學的普遍原則 應用行政原則可增進政府的效率與經濟 4 對二分法批判的代表為亞波比 5 史跋勒所提出的政治行政分立二元模式將政府的功能分為四種 任務 政策 行政 管理 6 行政理論的建構一般為外顯知識 科學 1 41 4 研究方法與途徑研究方法與途徑 1 行政學的靜態研究途徑 由於注重組織結構 權責分配及法令規章等 又稱為結構 的研究 2 探討如何滿足人員的虛榮心 榮譽感及自我成就的是心理研究法 3 在方法學上採用全面性觀點的是文化研究途徑 4 行政研究的心理學基礎相當重要 以行為主義典範最為流行 1 51 5 行政功能行政功能 1 行政功能的特質分為基礎 服務 強制 行動 完整 藝術 1 基礎性 政府以行政功能為基礎 沒有行政功能不能稱為政府 2 服務性 行政本身就是服務的工作 公務員本身為民服務 為國家的公僕 3 強制性 政府為公權力的執行者 人民有違法 政府可依法處分 4 行動性 行政人員對實際事務徹底執行 對我所遇之問題有效解決 5 完整性 行政功能是整體一貫的 不是支離破碎的 6 藝術性 行政工作必須憑藉員工的聰明才智做隨機應變 因事制宜 這就是所 謂的藝術性 2 政府舉辦公用事業 以低廉價格 良好品質 提供人民使用 是服務性及效率性的 特質 3 立法功能在制度上決定行政機關之組織職權 而行政功能則是在運作上做考量 1 61 6 公共行政與企業管理的相異之處公共行政與企業管理的相異之處 1 公共行政與企業管理差異在獨佔強制 2 公部門與私部門之間的界限在現代化社會呈現越來越模糊的特徵 3 行政管理講求一貫 企業管理講求權變 4 行政與企業管理的比較 其相似之處有 對象 方法 組織原理 效率追求 品質 提升 5 金魚缸效應 是形容公共管理及企業管理在公共監督下的不同 6 順了姑意 逆了嫂情 是指公共管理的目標多元性 7 政府機關的服務多屬於公共財 以致其結果難以衡量 8 艾理森 理性政治的官僚過程 9 羅聖朋提出公共組織與企業組織的差異分為四個面向 憲政體制 公共利益 市場 機能 主權特質 1 71 7 行政歷史行政歷史 1 81 8 行政精神與特質行政精神與特質 1 福利國人民追求的政府行政是 萬能政府的行政 2 就政府行政發展過程論 所謂法益的保障行政是民主國家時代的特色 3 封建時代的國家特徵是宗法的習慣行政 4 投入與產出之間的合理比例 指的是現代行政的效率精神 第二章第二章 行政學理論行政學理論 2 12 1 政治行政二分理論政治行政二分理論 威爾遜 1 1887 年 著有行政的研究一書 被稱為 行政學之父 2 行憲比制憲越來越困難 行政是在政治的適當範圍之外 行政不應受政治的干擾 3 行政是指法律及計劃之執行 而非其制定 4 行政是法律較詳細系統性的執行 每一項法律的特定運用 就是行政活動 5 行政的研究終會證明在政治的研究領域之中 最崇高最有成果的一門事業 6 國家的行政管理應如同歐洲的文官體制一般 而不是過去的政治分贓 始於傑克遜 7 科學管理 結構 權力 制度 法規 程序 方法 8 行政政治二分以及政治中立的先河 9 威爾遜之行政的研究一書為行政學奠定獨立研究的基礎 古德諾 1 1900 年 著有政治與行政一書 被稱為 美國公共行政之父 2 認為政府系統都有兩種基本及最終的功能 即為政治與行政 政治是指政策或國家 意志的表現 行政是政策或國家意志的執行 3 政治行政二分之四項論政基礎 1 政治與行政由不同學科所構成 2 行政可以獨立於政治學之外 3 行政的科 學研究可找出類似物理學的普遍原則 4 應用行政原則可以增進政府的效率與經濟 2 22 2 科學管理學派科學管理學派 泰勒 1 1911 年 著有科學管理的原則 稱為 科學管理之父 擔任過鋼鐵公司機械總工 程師 2 一場完全的心智革命正是科學管理 3 1903 年 在工廠管理一書中 提出五大管理哲學 良好管理 應用科學方法建立程 序 選擇員工位置及原料 訓練人員 分工合作 4 1911 年 在科學管理的原則一書中提出四大管理原則 發展科學方法 以科學方法 選員工 誠心合作 管理階層與工人應分工 另類說法 吉爾布勒斯的最佳方法 科學方法選員工 按件計酬的方法提高生產力 給予激勵誘因 管理者 作業者職 繩分工 5 人性上假定為理性人 認為工作唯一的動機是為了錢 認為人為天生懶惰 須採取 高度的懲罰手段 6 個人與組織間應明確化 採認識客觀主義 需考證及檢證 7 甘特設立獎金計劃 發明工作進度控制表 又稱為甘特圖 8 優點 1 強調最佳方法 對組織作業無形產生時時求新求變的改革作風 2 動作與時間研究的結果 因易於控制進度及時間 有助於管理階層預估生產成 本 3 獎金制度的實施 有利生產的提高 9 缺點 1 強調生理因素及金錢因素 忽略心理及社會因素 2 視員工為生產工具 否定人格尊嚴 有目標轉換的缺失 10 專業化分工導致控制思想 認為唯一最佳法則可經科學方法解決所有問題 11 工作專業化為科學管理的精髓 12 行政學發展的過程中 管理技術學派的研究重點為 改進基層人員的最佳方法 13 科學管理學派的重點在提高工作效率 14 科學管理學派將人視為經濟人 15 科學管理以動時研究提升生產力 16 泰勒主義相當重視以科學方法選拔一流人才 17 管理第一夫人為吉爾布勒斯夫人 又譯成季伯瑞斯夫人 18 以科學管理學派為發端的是傳統理論 x 理論 19 泰勒發表的第一篇有關管理的文章是論件計酬制 2 32 3 行政管理行政管理 費堯 1 1915 年 著有一般管理及工業管理 有 現代管理理論之父 之稱 2 認為工商企業工作包含六大類 技術 商業 財務 安全 會計 管理 3 組織五項原則 目標 專業 協調 權威 職責 4 管理五大原則 管理 組織 協調 指揮 控制 5 管理十四點原則的重點 在工作劃分有專業分工 在權力分工有權責相當及層級節 制 在人力資源管理方面有紀律嚴明及團隊精神 在組織管理方面為組織至上 6 以中高層級的主管人員為研究對象 7 行政管理學派的學者主張一個主管所監督的部屬數目應有限度 稱為控制幅度原則 費堯主張控制幅度不宜超過五或六人 古立克 1 提出 POSDCORB 卡爾森及歐沃門將其改為 PAFHRIER PA 政策分析 F 財務管理 HR 人力資源管理 I 資訊管理 ER 對外關係 2 組織分部化有 4P 原則 即 目的 過程 顧客 地區 3 古立克及尤偉克發表行政科學論文集 歸納當時公共行政學的內容及精神 4 缺點 1 所謂的原則只是組織的一種現象而已 對我們了解組織行為及問題毫無助益 2 未考慮人的慾望 仍是機械模式 2 42 4 官僚組織官僚組織 韋伯 1 理想型總是建立在法定權威基礎上 2 建構合法合理權威之理由 提供一項行政連續性的基礎 領導者合法使用權威 所 有的權威被清楚規定 3 經濟與社會的六大特徵 依法行政 層級節制 文書作業 專業化公務管理 完整 的運作能力 依循普遍法則 4 權力及權威的三型態為 傳統 超人及法定 5 官僚體系的特徵 法規制度 層級節制 專業分工 永業化 對事不對人 年資越 久薪資越高 6 程序上的特點 沒人情味 形式主義 規則拘束 高度紀律 7 缺點 1 過份強調機械性的正式組織功能 忽略組織的動態面 2 專業分工造成受過訓練的無能 3 指憑主觀主義想像而來 沒經過實驗驗證 適用性不高 8 墨頓曾批評韋伯的官僚體系會造成目標錯置的缺失 9 理性官僚將會使人的熱情與自信被禁錮 被稱為 鐵的牢籠 10 在組織理論中 對事不對人是要消除營私舞弊 11 組織章程中所賦予的權威 韋伯稱為理性合法權威 2 52 5 動態管理學派動態管理學派 霍萊特 傅麗德夫人 1 是第一位有系統研究組織中人的問題者 1920 年發表新國家論 1924 年發表創造 性經驗 2 主要重於人類行為的心理研究及集體工作時的情感反應 3 主要的理論為 額外價值 附加價值 論 重視團體生活的影響力 即指出個人在團 體中的行為常受團體的影響及支配 這是因為團體具有一種附加價值 說明人類的 團體生活具有附加價值 4 人員意見的衝突與調合 強調整合 5 情勢法則 權威並非絕對是根據情勢 去除人的關係 在真實及事實環境中才肯接 受權威 權威是根據需要加以運用的 6 最後的權威是由許多小團體結合而成的 採職能合作代表命令服從 7 協調四原則 直接交涉 早期 互惠 連續 8 1940 年由麥卡福及尤偉克編輯出 動態的行政 9 行政學的傳統理論時期 傅麗德的學說重在人類行為的心理層面 10 最早深入組織 研究人的問題是動態管理學派 2 62 6 霍桑實驗霍桑實驗 胡桑實驗 1 第一次為 1924 1927 年 研究工廠照明對產量的影響 偏重物理觀念 未顧及員工 心理 2 第二次在 1927 年梅堯 羅次力斯伯格及懷德海加入研究分為三個階段 第一階段為 1927 年進行的繼電器實驗 第二階段為 1928 1931 進行的大規模面談計劃 第三階 段為 1931 年 11 月進行的接線板工作室研究 3 第一階段繼電器實驗發現人格尊重 影響產量的原因 非物理條件而是工人的態度 與情緒 4 影響工人的態度與情緒的原因有 監督方式由嚴厲而緩和 滿足榮譽感 產生團體 意識 5 證明了社會及心理因素才是影響工人生產量的主因 6 第二階段面談計劃是參與情緒的發洩 可減少人員緊張不滿的情緒 滿足參與感 發現工人慾望 7 第三階段的接線板工作室研究發現小團體 非正式組織 及其拘束力 8 胡桑實驗的幾點重要發現 1 人格尊重是增加生產力的原因之一 2 參與情緒發 洩可提高工作士氣 3 非正式組織普遍存在於每個組織 並對其造成拘束力 9 梅堯等人提出組織中尚有社會平衡的狀態 就算受到外來逆境 員工也會繼續合作 羅次力斯伯格提出了士氣的觀念 乃人與服務機關之間動態平衡的關係 10 社會平衡與士氣影響了後來巴納德的動態平衡理論 11 胡桑實驗最初的實驗是根據科學管理理論而設計的 12 胡桑實驗開啟了人群關係學派的先河 13 胡桑實驗是管理理論發展的重要里程碑 其重要性在指出團體動態的影響力 2 72 7 動態平衡動態平衡 巴納德 1 1938 年 著有主管人員的職能 跟費堯一樣 從高階層的機關人員去研究其心理及 行為方式 2 互動體系論 組織互動 組織的組成要素有 共同目標 貢獻心力的意願 相互 溝通 3 非正式組織是自然意識使人們結合 其功能有溝通意見 傳遞資料 維持組織團結 避免正式控制 4 貢獻與滿足的平衡之滿足誘因 物質 工作環境 名望權力 心理成就 5 權威接受論 權威不在發令者而在受命者 即受命者同意或接受的程度大小 其條 件有明瞭命令內容 不違背下級利益 合於組織利益 部屬有執行的能力 6 協調是促進組織中人員凝聚力的能力 主張以協調取代權威 7 良好的溝通條件有 管道明確正式 路線簡短循序漸進不能中斷 請幕僚協助 賦 予正式的溝通權威 8 行政主管的四功能 維繫組織溝通 確保員工必要服務 規劃組織目標與目的 建 構創造性道德 9 組織的存續發展有賴貢獻與滿足的平衡 10 貢獻及誘導平衡原理是巴納德及賽蒙的主張 11 巴納德在主管人員的職能一書中強調非正式團體在正式組織的功能 2 82 8 理性決策理性決策 賽蒙 1 1947 年 著有行政行為 為開創行為科學的先驅 2 決策理論 行政行為根本就是組織決策制定的整個過程 3 決策理論研究行政學的原因 了解行政行為現象 兼顧政府政策制定及執行 達成 組織目標需由所有人的配合 決策有效性 即決策者的理性程度 組織活動 整個 政策的制定過程 4 決策三部曲 情報活動 問題分析 蒐集資料 設計活動 方案規劃及擬定 抉擇 活動 方案選擇 5 理性決策的限制 注意力限制 多元價值 不確定性 6 滿意決策 每個人做決定都會受到其它相關因素的限制 而無法制定最佳政策 只 能尋求次要滿意的政策 7 滿意決策有兩模式 行為模式 集中注意力 找尋已知方案的改進能力 培養就事 實加以推理的能力 直覺模式 要有良好的直覺或正確的判斷 8 組織平衡理論 承襲了巴納德的貢獻與滿足的平衡及胡桑實驗的社會平衡及士氣研 究 9 賽蒙認為人的理性無法廣博充足 充其量是為有限理性 因此人在組織中稱為行政 人 10 一般而言 決策需有三種判斷 事實判斷 價值判斷 後果判斷 2 92 9 需要層次理論需要層次理論 馬師婁 1 1954 年著有激勵與個性 有 人本主義心理學之父 的稱號 2 馬師婁的需要層次理論又稱滿意累進模式 阿德福的 ERG 理論又稱挫折退化模式 3 認為人有五大需求 由下而上分別為 生理 安全 愛 尊榮感 自我實現 晚年 又提出第六種審美需求 靈性需求 4 麥克里蘭艾金森所發表的成就的社會中 人類有三種需求 成就 合群 權力 與 馬師婁的五種需要層次相似 2 102 10 激勵保健激勵保健 何茲伯格 1 1959 年 著有工作中的激勵 2 保健因素 維持因素 不滿意的項目多與受訪者工作的外在環境有關 防止不滿 的因素稱為保健因素 保健因素 政策管理 上司監督 報酬待遇 人際關係 工作環境 3 激勵因素 感到滿意的 一般均屬工作本身 能帶來滿足的因素稱為激勵因素 激勵因素 成就 賞識 工作本身 責任 陞遷 4 二元因素論告知領導者必須兼顧激勵及保健因素 5 二元因素論是工作豐富化的基礎 工作豐富化的重要原則有 資源控制 責任負擔 反饋 工作速度 成就 個人成長發展 2 112 11 人性本善人性本善 麥克葛瑞格 1 1960 年 著有企業的人性面一書 提出 X 理論及 Y 理論 2 X 理論認為 人性本惡 天生厭惡工作 須要高度的嚴格監督 3 Y 理論認為 人性本善 並非天生厭惡工作 4 人性激發的管理手段有 民主領導 人人參與 積極溝通 滿足需要 潛能發揮 適當授權 5 權變理論對人性的主張為 承認 X Y 理論之有效性及 X 理論不完全錯 Y 理論不完 全對 2 122 12 生存 關係 成長生存 關係 成長 阿德福 1 ERG 理論又稱挫折退化模式 E 生存 R 關係 G 成長 2 與馬師婁的理論比對 生存 生理及安全 關係 安全 社會 尊榮感 成長 尊 榮感及自我實現 3 馬斯婁及麥克里蘭的理論比較 成就 自我實現 親和 社會 權力 安全 尊重 尊榮感 2 132 13 期望理論 公平理論 增強理論期望理論 公平理論 增強理論 佛洛母 1 期望理論 個人反應是一種意識選擇 2 I P 0 1 v 1 1 E P 0 1 P O 0 1 3 影響了豪斯的途徑目標領導理論 亞當斯 1 公平理論 人們感覺其報酬與工作的努力有差距 會設法減少其努力 2 其理倫來自巴納德的貢獻與滿足的平衡 賽蒙的組織平衡及羅次力斯伯格的社會平 衡 3 期望與公平理論是過程的激勵理論 史金納 1 增強理論 是行為改變的途徑 2 認為人是被動的 以行為本身為研究重點 認為行為改變係來自增強的行為及經驗 3 基本的類型有 積極增強 懲罰 迴避學習 消滅 2 142 14 人群關係人群關係 1 人群關係學派 1 最早使用人際關係一詞為美國人事協會 於 1918 年在紐約舉行銀灣會議時所提出 最早開始探討工業界人群關係 2 1920 年 威廉斯發表一篇員工的慾望 是第一本有關人群管理的書 3 1924 1932 的胡桑實驗對其影響最大 4 一般工作中的人 只用了三分之一的能力 5 管理法則 尊重人格 人爭一口氣 就是人格的完整性 相互利益 積極勉勵 意見溝通 人人參與 民主參與原則是以合作意識代替強制妥協 以權 力平衡代替命令服從 相互領導 6 研究主題 組織人員與工作效果的心理學 組織與人員利益平衡的經濟學 組織 人員和諧相處的倫理學 7 對人的假定 個人差異 完整人 理論假定 有動因行為 人類尊嚴 8 對組織之假定 組織是一種社會過程及融合過程 9 民主道德三信條 個人實現 平等主義 普遍參與 10 實施方法分為 人事制度的諮詢及動態審計 員工建議制度 態度調查及訓練發 展 個人接觸計劃及鼓勵團體活動 11 人群關係學派因受到科學管理學派的影響 其還是注重效率及生產力 故組織人 文主義學者史考特 施浩德 批評其為 母牛社會學 2 後人群關係學派 1 馬師婁被稱為 人本主義之父 麥克葛瑞格提出性本善 阿吉里斯被譽為麥克葛 瑞格的現今代言人 其理論是以故人與組織整合為主軸 2 史考特 施浩德 提出組織人本主義 班尼斯提倡組織民主化 3 組織人文主義之假定為 人類有追求至善的天性 有趨於完美的穩定趨勢 組 織利益即為個人利益 4 管理階層的的任務在調合個人與組織間的衝突 主張組織民主化 5 丹哈特將組織人文主義分為三類 講究工作滿足 增加生產力 提升員工參與 力求組織結構變遷 基於倫理與道德考量 以促進自由與責任意識 6 後人群關係學派與人群關係學派的差異 前者重視個人價值 後者重視效率生 產力 7 後人群關係學派對民主組織及成員參與利益的重視 又稱組織民主論 8 後人群關係學派為新公共行政運動的啟蒙思想 2 152 15 環境或一般系統環境或一般系統 貝特蘭非 1 首先提出一般系統理論 提出平行論 認為不能侷限某一層次 須更一層次整合 以尋求普遍法則 應付高度互動的動態體系 2 首先提出封閉系統及開放系統 封閉系統為物理機械系統 開放系統為生物及社會 現象 鮑丁 1 為一般系統理論發揚光大者 又提出系統層次觀 分為九層 2 環境是有組織的外在系統 超級系統 環境與組織間有界限 界限的功能 滲透 過濾確定範圍 3 環境分類為一般環境及特定環境 1 一般環境 社會環境 有 文化環境 科技環境 教育環境 政治環境 法律環 境 天然資源 人口特質 社會環境 經濟環境 2 特定環境 任務環境 有 顧客 供應者 競爭者 社會政治 技術 2 162 16 社會系統社會系統 帕森思 1 提出 AGIL 理論 目標達成 環境適應 內部整合 模式維持 2 組織階層及其功能 策略 適應及模式維持 管理 適應 整合 技術 目標達成 3 霍曼斯指出社會系統有三因素 活動者 互動 情緒 4 卡斯特及羅森威認為開放系統具有 目標導向 社會心理系統 技術系統 結構性 活動整合 管理 以上合稱為五大次級系統 2 172 17 生態理論生態理論 高斯 1 1947 年 著有政府的生態學 是第一本用生態觀點研究政府行政現象 2 帕森思的模式變項 創立角色關係理論 用以分析傳統社會與現代社會角色型態的 不同 雷格斯 1 著有行政生態學 是生態理論的集大成者 創造的生態模型 被認為解釋開發中國 家行政現象最具權威的理論 2 開發中國家之行政 稜柱社會的理論 被推崇為一部行政生態理論的劃時代代表 作 3 採用功能結構來分析了解社會發展 4 從社會結構分化來進行研究可分為三階段 第一階段為二分法 分為傳統農業及現 代工業 第二階段為三分法 將過渡社會分成三種特徵 分別為鎔合型 稜柱型及 繞射型 其中稜柱型社會特徵又分為異質性 重疊性 形式主義 多元化社團 多 元化行為規範 第三階段為整合分化 5 繞射型社會是整合良好分化完全 稜柱型社會是整合不良分化完全 鎔合型社會是 未分化 凡視社會分化越快速 則整合程度越需要 6 生態理論強調組織的適應 是由開放系統演變而來的 制度不能生硬移植 用生態 觀點來研究行政學 2 182 18 權變理論權變理論 伍華德 1 是權變理論的先驅 強調組織的多變性重視環境因素 目的在界定與了解組織關係 及其所形成的各種型態 最終設計及應用某些特定情況的組織設計與管理方法 2 權變理論主張沒有唯一最佳方法 要視各組織及環境狀況而定 3 權變理論認為組織是一個封閉到開放反覆的連續體 認為沒有一套最好的組織原則 及最好方法 4 認為效率與效用並重 有殊途同歸性及管理的層次性 5 管理層次性的技術核心是注重技術設備物質條件改善 協調階層注意法律是否有效 組織是否健全 溝通是否順暢 策略階層是注重決策制定 對外在環境適應 領導 能力的提高及目標價值的追求 6 權變理論可以將管理計量 程序及行為三學派統合為一 可融合組織與管理的系統 觀念 7 伯恩斯及史塔克所提出機械式及有機式管理 奠定了權變理論的基礎 8 機械管理途徑適合於任務明確 環境穩定的組織 有機式管理途徑適合於任務要冒 險創新 環境多變的組織 新公共行政學派 1 1968 年 在瓦爾多號召 33 位學者聚於明諾布魯克會議中心 討論公共行政未來面 對的問題 2 由馬林尼編成專書邁向新公共行政 明諾布魯克觀點 3 主張建構新的協合式組織型態 以服務對象為重心 4 協合式的組織型態由科哈特所提出 2 192 19 行政理論評價行政理論評價 一 行政學者的地位 1 威爾遜主張行政學應從政治學獨立出來 故被稱為 行政學之父 2 泰勒著有科學管理原則 所以被稱為 科學管理理論之父 3 費堯著有一般管理及工業管理 所以被稱為 現代管理理論之父 4 吉爾布勒斯提出最佳方法 同時終身奉獻動作研究 所以稱為 動作研究之父 5 賽蒙發表行政行為一書 在 1978 年獲得諾貝爾經濟獎 二 理論的演進 1 行政理論發展的先後次序為傳統理論 修正理論 整合理論 2 生態行政學的主旨內涵有 分離到整體 獨立到互依 單科到科際 定律到權變 三 傳統行政理論 1 傳統理論以科學管理為立論基礎是三 年代前的主流理論 2 傳統行政理論時期的學派有效率觀念的有 泰勒為代表的科學管理時期 費堯 古 立克及尤偉克所代表的行政管理學派 韋伯所代表的官僚模型學派 3 科學管理學派的重點在提高行政的作業效率 4 二十世紀興起的科學管理思想的主要管理目標為效率 5 傳統行政理論時期的效率觀是機械的 6 科學管理注重基層人員工作方法的改進 行政管理學派注重上層人員管理技術的 改進 7 泰勒的主張 以科學方法取代老式的經驗法 以科學方法選員工並訓練 員工應注 意配合 專業部門加以劃分 管理人員權責明白 嚴格的獎懲及工作的簡化 8 韋伯的官僚學派其重要理論為依法行政 層級節制 功能分工 對事不對人 以工 作能力決定任用升遷 工作程序系統制度 9 傳統理論將機關視為一個靜態的機器 尋求最佳法則使組織有效運作 達到高效率 要求 不重視人性的因素 其管理理論原則為 集權上層 層級節制 注重專業 嚴密分工 遵循制度法規 職務劃分明確 採小的控制幅度 10 傳統理論的研究內容有 組織結構 權力分配 工作標準化 嚴密法規 行政 管理程序 四 修正行政理論 1 修正理論是以行為科學為基礎 2 行政科學時期修正理論之描述 價值中立重視事實描述而非價值判斷 否定組織結 構及法令規章的重要性 重視組織人員行為的研究 未能涉及外在環境 組織是封 閉的 主要以人類行為及工作動機為研究重點 3 由人群關係學派學者主導 認為組織中社會心理等有關人的因素 才是管理者應 該重視的問題 4 修正理論時期的重要學派為胡桑實驗理論 動態平衡理論 理性決策理論 需要層 次理論 激勵保健理論 人性本善論 5 行政學的人群關係理論與傳統理論是一種相互補充及修正的關係 6 修正理論時期引進心理學及社會學科做為傳統理論的補強 7 行為科學的特性 以人類行為研究為主 重視各學科間彼此的整合 強調事實實 證性 事實驗證 多學科研究 8 修正理論的理論基礎為人類潛能應充份發揮 個別差異應予考慮 人格尊嚴加以 維護 人際關係的調整 五 整合行政理論 1 整合行政理論以開放系統及權變理論為基礎 2 系統理論時期的行政學內容 稱 Z 理論 外在環境為重要角色 以開放系統理論為 基礎 採權變途徑 以行政的整體性 開放性 反饋性 權變性 層次性 回饋性 生態性為中心思想 3 整合理論時期之行政理論有 一般系統理論 環境系統理論 社會系統理論 生 態理論 權變理論 黑堡宣言 由萬斯來 顧賽爾及羅爾三位學者一同探討政府本質職能並抨擊傳統理論的缺失 以 腦力激盪的方式合力完成公共行政與治理過程 命名為黑堡宣言 與新公共行政的明 諾布魯克觀點取得形式上的協調 亦稱為黑堡觀點 第三章第三章 行政組織行政組織 3 13 1 組織理論組織理論 1 靜態的組織就是在組織結構上研究組織的意義 而行政機關就是權責分配及層級節 制的體系 2 動態的組織是在交互行為上來說明組織的意義 是將組織看成一個活動體 即行政 機關是在執行職務時 分工合作的狀況或情勢 3 生態的組織像是一個有機體 一般隨著時代環境的演變 自求適應 自謀調整 4 心態的組織是以心理或精神上的觀點來解釋組織的意義 指行政機關不但是權責分 配 同時更是機關人員對權責觀點的認識 讓感情交流思想溝通 形成一種團體意 識 5 傳統時期的組織理論偏重靜態的組織研究 以經濟技術觀點來觀察組織 主要的論 點有 組織分工 層級節制 權責分配 法令規章 目標指向及協調的體系 6 行為科學時期的組織理論 以動態的觀點建立組織理論 認為組織不只是經濟技術 的系統也是心理社會的系統 以實證法來證明人的行為 主要的論點有 組織是一 個心理社會 平衡 合理決定 非正式 影響力 溝通及人格整合的系統 7 組織系統理論時期 要適應環境需要而常改變其内部組織程序 所以組織不再被視 為一封閉系統 而是開放系統 其主要的論點有 組織是一個開放系統 應用次級 系統理論 具有界限性 是一個反饋 新陳代謝 交錯重疊的體系 有適應維持的 作用 具有殊途同歸性 組織的成長是內部精心設計的 8 卡斯特及羅森威在組織與管理一書中提出五大次級系統為 結構 技術 心理社會 目標價值及管理 9 結構的次級系統 權責分配 上下關係 平行關係的正式化說明 使技術心理社會 次級系統得以正式化 10 技術的次級系統 組織要運用高度的技術才能達到目標 11 心理社會的次級系統 人員的觀念情緒及價值觀念都影響到此一次級系統 12 目標價值的次級系統 組織是一個開放系統 要考慮社會貢獻 要符合社會需求 此一系統不易於控制 13 管理的次級系統 貫穿整個組織 要設計 整合 指揮 協調 控制 14 組織的界限功能在可滲透 可過濾及確定組織活動的範圍 以交切面的觀念來了 解組織界限 15 反饋系統 基於開放觀點 對了解組織為何能保持動態的平衡甚為重要 16 行政組織中 反饋作用是必要的條件與現象 可使組織避免走入錯誤的方向 因此 組織控制變成為管理人員重要的課題 17 組織是一個新陳代謝系統 專家稱為反熵作用 任何組織都具有此系統與作用 18 系統組織理論有下列特性 開放系統 動態均衡 反熵作用 反能趨疲 必要多樣 性 殊途同歸性 系統的演化 19 動態均衡為一個有機的組織體系 具有自我調節及穩定狀況的能力 20 有機體系在與外界交流往往透過負向反饋來發現偏離現狀的規則 以採取矯正的 行動 21 莫根的組織意象有八個隱喻 組織是機器 組織是有機體 組織是大腦 組織是創 造的社會實體 組織是政治體系 組織是心靈囚籠 組織是流變轉變 組織是宰制 工具 22 現代化組織與傳統組織的最大不同點在於理性的執著 3 23 2 組織分類組織分類 1 組織的特質是一群人的結合 有目標 有結構 是一種過程 2 帕森思將社會功能分為四類 經濟生產 達成政治目標 整合性 模式維持 3 布勞及史考特將以受惠對象分為 互利組織 工會及利益團體 服務組織 學校及 醫院 企業組織 企業公司及銀行 公益組織 政府機關 監獄 4 以能否自由參加或脫離為標準分為 自願性組織 政黨及協會 半自願性 行政機 關及企業 非自願性 精神病院及監獄 3 33 3 組織目標組織目標 1 組織目標分為總目標 分目標 單位目標 及個人目標 2 一般組織中生產 人事及財務銷售等都歸入單位目標 3 促成組織及成員彼此接受的是目標融合 4 組織目標的作用 組織合理化 考核依據 組織協調 部屬自我引導 激發合作意 識 3 43 4 組織結構概念組織結構概念 1 組織各部門及層級間所建立的相互關係模式稱為組織結構 2 組織結構最大的優點是決定成員權威角色認知 3 組織結構中的職權為法定權力性質 4 組織結構又三個成份所構成 複雜性 正式化及集權化 複雜性 正式化及集權化 高的組織稱為機械結構 反之為有機結構 5 有機組織結構有高度的調適能力 鬆散 有彈性 無標準化工作及管制 成員屬於 技術優異的專家 集權程度低 6 陳德禹教授認為 影響組織結構的因素有 策略因素 內部因素 組織規模 作業 多樣 員工特質 外部因素 環境穩定 科技及外部壓力 7 孔茲認為組織結構的目的為著目標一致 效率原則 控制幅度 8 學者張金鑑認為組織結構的原則有 完整統一 協同一致 指揮運如及管理經濟 組織結構應力求事權稱適 9 軍事組織的參考原則為 嚴密的層級節制 統一的指揮系統 機動靈活的運用 10 生理組織的參考原則為 首腦統攝全體功能 各有專司的分明系統 新陳代謝的 作用 11 機械組織的參考原則為 設計配合 發動憑藉 連繫規律 12 管理途徑為求經濟效率及效能 故其重視組織的分部化及工作的水平化 組織的層 級化與工作的垂直分化 作業管理與目標管理 組織發展與組織文化 全面品質管 理及績效管理等重點 13 政治途徑在講究表達回應的價值下 主張組織設置表現出多元主義 自由性與國 會的連繫與分權 14 法律途徑由於對建立公平的裁決與化解衝突爭議重視有加 3 53 5 組織結構分化與整合組織結構分化與整合 1 分部化是機關水平擴張的過程 是依工作的性質 將許多的活動歸類到各單位 2 分部化主要目的在 以分工求取更大的組織利益及工作效率 3 分部化由古立克及尤偉克所創 可歸納為幾點 適應環境 提高行政效率 管理幅 度適切 工作專業化 大小適度 便於管理的工作單位 4 紐曼指出六項分部化首要考慮者 利用專業化 促進控制 易協調溝通 充份注意 及重視 因地制宜 節省開支 5 古立克提出 4P 原則 目的 過程 顧客 地區 6 功能分部化的三個基本功能 生產 銷售 財務 稱為有機功能 7 分部化易造成本位主義濃厚 常為達自身目標而忽略組織總目標 管理人才不易培 植 8 分部化係以實用目的為依歸 9 垂直分化以層級節制為代表 依組織垂直來分化 依個人工作寬度產生 垂直分化 控制幅度呈反比 10 組織垂直分化的標準有 個人對組織活動的權力及責任大小 監督部屬的數目 11 組織整合的途徑有四點 領導 協調 溝通 監督 領導是組織結構中最直接有效 的途徑 基層監督重在如何完成工作 中層監督重在設計協調與溝通 高層監督重 在督導發動及賞罰 3 63 6 控制幅度控制幅度 1 控制幅度是指一個主管直接所能監督指揮的部屬數目是有限度的 2 費堯主張不超過五至六人 3 阿德福指出向首長報告的部屬不應超過五至六人 4 古立克及尤偉克認為一個主管不能有五人以上的部屬 工作上有關聯的直隸部屬應 該不能超過六人 古立克觀點 當工作具有例行重覆可度量及同質時 甚至可達十 人 5 漢彌頓將軍認為三至六人為宜 高層三人 低層不超過六人 6 葛列卡納斯提出控制幅度公式 認為一位主管的控制幅度不應超過六人 其主張主 管與部屬的關係非常複雜 至少有單純上下關係 平行關係 個人團體關係 3 73 7 組織結構型態組織結構型態 1 組織圖本身可以顯出組織的概要 2 組織圖可呈報關係與職位的重覆 可了解各階層在計劃 協調 管制等管理活動上 是否恰當 可溝通各方面意旨 可用於人事管理上 3 組織圖分為 以組織結構為中心的組織結構圖 指出組織部門所負擔的組織機能圖 指出職員姓名職銜職位的組織職位圖 4 魏伯 1 將組織型態特徵區分為 傳統組織 理性官僚 雙層金字塔 新興組織 2 傳統組織 一個小球直立在一個大的橄欖球上 3 理性官僚 傳統組織演變成金字塔型的理性官僚型態 4 雙層金字塔 大金字塔由作業人員領班所構成 小金字塔由管理及專業人員所 構成的另一層級 5 新興組織 包括五種型 專案組織或矩陣組織 集權領導的鐘型組織 專家擴充 的直立橄欖球型 民主化的同心圓組織 服務的自由式組織 阿米巴變形蟲 6 專案型組織又稱為矩陣組織及柵欄組織 具彈性接受臨時變遷 任務明確 但是 職權會衝突 造成雙重忠貞 7 組織結構的型態可分為 簡單型結構 科層型結構 功能型結構 分部化結構 矩陣式結構 事業部結構 有機的附屬結構組織 3 83 8 非正式組織非正式組織 1 非正式組織是正式組織的副產品 乃人員交互行為下 所產生認同關係的結果 2 梅堯等人以胡桑實驗的第三個實驗作為小團體的實驗 奠定了非正式組織研究的基 礎 3 塔夫研究所試驗 對英國的煤礦工人採用短牆法研究 4 個人參加非正式組織的原因 滿足友誼 追求認同 取得保護 謀求發展 彼此協 助 5 道爾頓分類為 1 垂直共棲集團 從屬 人員間有高度依賴性 長官會保護並提 拔下屬 2 垂直寄生集團 下屬寄生於上級長官 只享權利不盡義務 3 水平防 守集團 組織業務變更時 採取防守態度維護本身的權力及地位 4 水平攻擊集團 在改變組織內部不合理狀態 以積極的影響改變 6 社交測量法 墨里諾於 1930 年使用 組織交互作用法由戴維斯提出 7 巴納德認為正式組織有意義的協調與互動體系 3 93 9 組織衝突組織衝突 1 組織衝突是指兩個或兩個以上的組織因意識目標及利益不一致 而發生思想上矛盾 權利鬥爭行為 2 對於衝突的看法 傳統學派認為衝突是有組織性的 應減少及避免 行為 人權 學派認為是不可避免的 應加以解決並以衝突來增進組織效能 互動學派認為衝突 是正常合理 利用衝突發揮組織效能 認為衝突管理是全體主管人員的責任 3 衝突分為個人衝突及團體衝突 個人衝突又分為角色衝突 目標衝突及個人與團體 衝突 4 角色衝突 一個人在工作生活中 扮演不同角色 賦予不同期望 就會發生角色衝 突 5 目標衝突 無法滿足時 有 攻擊 退讓 固著 折衷 6 目標衝突的類型 雙趨衝突 魚與熊掌不能兼得 雙避衝突 兩害相權取其輕之抉 擇 趨避衝突 既愛又恨的矛盾心理 7 團體的衝突分為 組系與組系的衝突 因本位主義觀點 看法不同 目標及價值判 斷差異 組系與組織的衝突 認知歸屬感不同 目標差異 組織設施無法滿足 工 作習性與行為規範與組織規定不同 8 賽蒙 1 建立王國 組織由於分工及部門化的結果 各單位都想擴充職權爭取經費預算 企圖建立王國 於是不免發生衝突 2 個人背景不同 價值觀念各異 3 基於本位主義 都認為自己的組織較為重要 專業分工的差異 9 休爾 1 專業化分工 造成溝通困難發生衝突 2 部門化上下層級及平行層級多 易發生衝突 3 非正式組織由心理認同 與正式組織合作時提高效率 與正式組織對立時降低 工作效率 10 盧聖斯 1 層級間的衝突 2 職能的衝突 3 業務幕僚間的衝突 4 正式與非正式組織的衝突 11 衝突的功能與解決方法 1 衝突的正功能為 產生許多點子構想 增進決策品質 尋求新途徑 激發成長創 造力 強化工作績效 2 衝突的負功能為 人與人距離加大 溝通不良 降低工作滿足及工作績效 3 衝突解決 意味衝突的減少會消除 強調消除衝突的手段及方法 4 衝突管理 針對衝突發生的原因 運用各種方法技巧及行動化解 5 減少衝突的方法 勞倫斯及羅希提出 面對問題 消除撫平差異 強迫決定 賽 蒙提出 問題解決 說服 協商 政治 6 雷辛提出衝突管理的過程 診斷 原因來源分析 干預 行為及結構途徑 處 理型態 整合 取悅 逃避 支配 妥協 效能衡量 3 103 10 組織文化組織文化 1 哈理生將組織文化分為四類 權力 角色 工作 人員四取向 2 雷曼及韋納分為 企業家 策略 盲從 排他 3 迪爾及甘乃迪分為 長線風險 硬漢式 強調過程 辛勤工作 盡情享樂 4 奎恩及麥克葛雷斯分為 層級 理想 共識 發展 5 庫克與賴福將組織文化細分為 人文關懷 高度歸屬 抉擇互惠 傳統保守 因循 依賴 規避錯誤 異議反制 全力傾向 效率競爭 力求至善 成就取向 自我實 現 6 雪恩指出組織文化分為三部份 第一層 高 器物 言詞行為物品 第二層 價 值觀信仰 個人團體所偏好的行為方式 事物或生存的終即極目標 第三層 低 根本深層假設 組織成員對於周遭的人事物 所持有一種潛藏的信念 7 組織氣候 組織內部環境的特質 組織成員會受到這特質行為影響 8 席恩提出組織文化的定義 由特定的組織團體發展出一套有關行為的基本假定 用 來適應外在環境及解決內部整合問題 這種假定如果被證明有效的話 將透過社會 化的過程來灌輸傳授給新進的員工 使他們思考知識有所遵循 9 席恩提出的五大內容 器物 可明顯觀察到的行為組織結構 程序制度規範及各種 硬體使用設備 信念 組織名言 知識 迷思 理念 傳說 規範 規約人員行 為準則 共同價值觀 普遍被接受的是非對錯的標準 前題 組織成員共同的思 考模式 10 理論及追求卓越 1 威廉大內分為五特徵 長期雇用 緩慢升遷 參與共識決策 團體決定 人人負 責 全局取向 2 彼得斯及沃特曼強調八種特質 偏重行動 接近顧客 自主能力及企業家精神 生產透過人力開發 動手做 價值導向 堅守崗位 簡單形式 簡僕人事 鬆緊特 性並存 3 113 11 組織氣候組織氣候 1 塔古里認為 組織氣候是代表一個機構內部環境的一種較久性之特質 特徵為 成 員的經驗 影響他們的行為 可利用一系列的組織特色加以描述 2 張潤書認為組織氣候乃在一個特定的環境中 各個人直接或是間接對於這一環境的 知覺 3 黎特文及史春格用九個面向來衡量 結構 責任 獎酬 風險 人情 支持 標準 衝突 認同 4 席斯克於管理的原則一書中提出衡量組織結構的過程是否適當 這些變項是 組織 人員的多寡 員工交往程度 員工的個性 目標的一致性 決策層級的高低 組織 的狀態 5 李克特認為組織有四種系統 壓榨 仁慈 諮商 參與式 系統一 二 生產低 效率低 系統三 四 生產高 效率高 6 白萊克及毛頓以關心工作及關心人員兩變數來衡量組織氣候 最具代表的有 權威 服從式管理 主管關心產量大於員工 鄉村俱樂部式管理 對員工關心大過於產量 無為式管理 對員工及產量的關心都很少 組織人式管理 以中度關心的方式關 心員工及產量 此方法最多人使用 團隊式管理 又稱是理想型的管理 主管以最 大的關心程度關心員工及產量 3 123 12 組織發展組織發展 1 組織發展強調組織績效的改進 強調計劃性改變策略的應用 重視個人目標及組織 目標的協調及人際關係的改變 2 組織發展理論的形成是受到李文教授所推動的實驗室訓練法及調查回饋研究所影響 3 組織發展概念的基本隱喻就是視組織為一個開放性的系統 4 組織發展是一種計劃性的變革 組織發展是行動科學之理論與實務的應用 5 組織發展係涉及整個組織體系的變革 6 組織發展為增進組織效能 運用行為科學將外部專家協助採適當干預方法 將個人 的需要及組織的目標加以整合的一個有計劃有目的的改變過程 7 組織發展的特性 完全的系統發展 由外力刺激解決問題 以經驗過程及互動學習 回饋給參與者 用隨機應變 仰賴團隊精神發揮 8 組織發展將趨向建立整合式的權變理論 將從組織診斷走向組織學習 從諮商走向 企業取向 適應環境走向管理環境 9 組織發展的訓練模式分 角色扮演 情境模擬 敏感度訓練 T Group 訓練 10 組織發展的策略與方法 1 敏感度訓練 陌生人實驗法 來自不同組織 互不相識 堂兄弟訓練法 來自同 一組織 為直接關係 家庭訓練法 來自同一組織 有上下屬