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西方行政学说史政治：国家重大决策的制定活动和围绕重大决策以及相关问题的相互互动过程，其形式的国家政策和法律。法律：国家用来规范全体公民行为的理性化规定，其形式是法律条文。行政：国家政治决策和法律规定被实施的过程，其形式是行政行为。威尔逊：公共行政之研究1887古德诺：政治与行政1900泰勒:科学管理原理1911年法约尔：工业管理与一般管理1916马克斯.韦伯：官僚制1920赫伯特.西蒙：管理行为19471.行政之研究威尔逊1.政治学研究围绕着政府体制、国家性质、主权的本质和地位、民权和王权（大众权力和王室特权）、政府实质及目的。忽略了“如何富有启发性地、公平地、迅速而又没有摩擦的实施法律”的问题，即“行政管理”2.行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。（政府能做什么？怎么做好？）3.威尔逊比较了早期时代的政府行政和现阶段的政府行政。早期时代的政府靠命令行事，驱使着人民，全体人民处于管辖之下，缺乏民主，也就很少或没有在行政管理方面遇到问题。而现在，全民的意见正在稳步地扩展成为一种关于国家职责的新观念，政府的职能日益变得更加复杂和困难，在数量上也同样大大增加。4.威尔逊通过对当代世界主要国家的制度史的分析判断指出了一般政府发展所经历的三个时期：第一时期，绝对统治时期，是行政系统与绝对统治相适应的时期；第二时期，制定宪法废除绝对统治者并用人民的控制取而代之的时期，这一时期一般对行政管理有所忽视；第三时期，拥有权力的人民在他们掌握权利的新宪法的保障下，着手发展行政管理工作的时期。5.威尔逊在美国发展行政科学的理想模式是通过某种方式建立一个有文化教养和自立精神的文官制度，以便开展活动同公众的思想保持密切的联系。6.在行政管理活动中，公众舆论应该起权威性评判家的作用。行政学研究中的最佳方法，必然能够赋予公众评论监督控制的权利，并与一切干扰公众舆论的活动相分离。7.美国的理想模式是通过选举和公开性的协商建立一个有文化教养和自立精神的文官制度，能够有理智有力量地展开活动，同时与公众的思想保持紧密的联系。8.在威尔逊规划的美国行政科学的蓝图中，威尔逊倾向使用比较的方法来观察美国自身的行政制度，以便客观地分析美国政治制度的优劣之处；作为美国行政科学之基础的原则，应该是实质上包含民主政策的原则；而使其走向美国式类型的倾向，一种为了追求共同目标而建立政府与政府之间联系的趋势就是在被允许的限度内实行分权的广泛联盟来取代集权化，要建立在诚信的平等和光荣的隶属基础之上。9.【政治VS行政】行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治的领域的那种喧闹和冲突相距甚远。他甚至不存在宪法研究的那种辩论基础。” 首先，行政管理是政治生活的一部分。“政治为行政管理确定任务，但行政管理问题不是政治问题” 其次，行政管理是事务性领域，是“国家在个别和细微事项方面的活动”；政治是重大且带普遍性的国家活动 再次，政治是制定法律，行政是执行法律。注意行政管理与宪法的关系。 一是，公共行政是具体和系统的执行法律，一般性法律（大的规划）是政治行为；二是，行政管理的实施是以法律为保障；三是，行政研究中也会涉及权力分配，但当这种权力分配从具体机构上升到政府高层，则为宪法问题而非行政范畴。2.政治与行政弗兰克.J.古德诺1、国家的主要功能国家或其机关的一切行为，都是为了既方便这一意志的表达，又有助于这一意志的执行。各国都如此在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能就是：政治与行政。2、政治功能政治功能与国家意志的表达和执行都有关系与前者的关系是根本的，与后者的关系是第二位的。这种政治功能进而包括制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。政治功能是如此复杂的功能，以致其是不能由任何一个或任何一套特定政府机构行使的。3、中央与地方政治把地方意志从国家意志中区分开来，在欧洲大陆没有通过一项禁止立法机构方面行动的宪法条款。它得到人们的公认是一种开明的公意的结果。这种公意坚持在国家与地方之间建立起合理的关系。必须记住，这些关系已经建立，它一方面通过建立行政体制的集权来承认国家的权利；另一方面通过把地方组织从立法的主宰下，从而间接地从国家各政党的支配下解放出来，承认地方组织的权利。4、行政功能行政既是司法的，又是政府的。行政之所以与政治不相干，是因为它包括了半科学、准司法和准商业或商业的活动这些活动对真正的国家意志的表达即使有影响也是很小的。为了能最有利于行使行政功能的这一分支，必须组织一套完全不受政治影响的政府机构。5、行政体制在政治与行政关系中的作用政党分肥制不利于政治与行政的协调。行政集权导致政党对立法和行政首脑的控制。如果我们要提高行政效率的话，如果想要保持政党的合适的地位，也就是说作为手段而非目的，或者说是使之有益于而非有碍于公共意志的表达的话，都需要行政集权。6、行政体制对政党地位的影响政党组织是建立在它必须完成的工作的特点和数量上的；而党的工作又在很大程度上取决于中央政府各机关之间，以及中央和地方政府之间的关系。如果从一般政府各部分关系的角度看，政府体制是非集中的。同时又从中央和地方政府关系的角度看又是非中央集权的。则党的工作就非常艰巨，而要完成这些工作，党的组织就必须相应地坚强有力，并长久存在。7、民治政府为了使政党领导下的政府是民治的政府，就必须具备这两个条件：整体意义上的人民所不信任的政党必须退出对政府的实际控制；而同样丧失了党的信任的政党领袖，也应退出对党的实际控制。8、党魁由于分散化体制赋予了政党大量的工作，结果就使政党发展成为一种十分强大的组织。政治影响中心从政府转到政党，从政治角度看，政党组织的力量与持久性给它自己造成了某种不负责任的后果。党魁是必要的，不要试图摧毁党魁，而是要使他向人民负责。9、政党的责任美国人民普遍有一个信念：我们政治发展的下一步就是要承认：政党是一个真正的政治机构，因此应该接受公众的监督，从而确保一个向人民负责的民治政府而现在它是一个被人民认为早已丧失信用或濒临丧失信用的政府。10、结论只有集权的行政而没有负责的政党，就不能保证获得高效的行政，因为这样易于导致政治操纵。一个适度集权的行政体制是必须的，这种体制将减少党的工作量，因为它将把工作移交给政府，这就将使政府更加负责。政党并非是一个必须的恶，而是一个民治政府可以建诸其上的基础；党魁对政党的存在是必要的。要使政党负责，在其提名权的问题上，就必须承认它是一个政治机构，并把它置于公共控制之下。3.科学管理原理泰勒科学管理理论的核心： 管理要科学化、标准化; 要倡导精神革命，劳资双方利益一致。 实施科学管理的结果是提高了生产效率，而高效率是雇员和雇主实现共同富裕的基础。因此，泰勒认为只有用科学化. 标准化的管理替代传统的经验管理，才是实现最高工作效率的手段。 泰勒对科学管理作了这样的定义，他说：“诸种要素不是个别要素的结合，构成了科学管理，它可以概括如下：科学，不是单凭经验的方法。协调，不是不和别人合作，不是个人主义。最高的产量，取代有限的产量。发挥每个人最高的效率，实现最大的富裕。”这个定义，既阐明了科学管理的真正内涵，又综合反映了泰勒的科学管理思想。工作定额原理泰勒认为管理的中心问题是提高劳动生产率。为了改善工作表现，他提出：(1)企业要设立一个专门制定定额的部门或机构，这样的机构不但在管理上是必要的，而且在经济上也是合算的。(2)要制定出有科学依据的工人的“合理日工作量”，就必须通过各种试验和测量，进行劳动动作研究和工作研究。其方法是选择合适且技术熟练的工人；研究这些人在工作中使用的基本操作或动作的精确序列，以及每个人所使用的工具；用秒表记录每一基本动作所需时间，加上必要的休息时间和延误时间，找出做每一步工作的最快方法；消除所有错误动作、缓慢动作和无效动作；将最快最好的动作和最佳工具组合在一起，成为一个序列，从而确定工人“合理的日工作量”，即劳动定额。(3)根据定额完成情况，实行差别计件工资制，使工人的贡献大小与工资高低紧密挂钩。职能工长制 泰勒列举了在传统组织下作为一个工段长应具有的几种素质，即教育、专门知识或技术知识、机智、充沛的精力、毅力、诚实、判断力或常识、良好的健康情况等。但是每一个工长不可能同时具备这9种素质。但为了事先规定好工人的全部作业过程，必须使指导工人干活的工长具有特殊的素质。因此，为了使工长职能有效地发挥，就要进行更进一步细分，使每个工长只承担一种管理的职能，为此，泰勒设计出8种职能工长，来代替原来的一个工长。这8个工长4个在车间、4个在计划部门，在其职责范围内，每个工长可以直接向工人发布命令。在这种情况下，工人不再听一个工长的指挥，而是每天从8个不同头头那里接受指示和帮助。 泰勒的职能工长制是根据工人的具体操作过程进一步对分工进行细化而形成的。他认为这种职能工长制度有三个优点：(1)每个职能工长只承担某项职能，职责单一，对管理者培训花费的时间较少，有利于发挥每个人的专长。(2)管理人员的职能明确，容易提高效率。(3)由于作业计划由计划部门拟订，工具和作业方法标准化，车间现场工长只负责现场指挥与监督，因此非熟练技术的工人也可以从事较复杂的工作，从而降低了整个企业的生产费用。 尽管泰勒认为职能工长制有许多优点，但后来的事实也证明，这种单纯“职能型”的组织结构容易形成多头领导，造成管理混乱。例外原则 所谓例外原则，是指企业的高级管理人员把一般的日常事务授权给下级管理人员去负责处理，而自己只保留对例外事项、重要事项的决策和监督权，如重大的企业战略问题和重要的人员更替问题等。 4.工业管理与一般管理法约尔法约尔管理思想主要内容包括：任何一个下属组织只应该接受一个上级的命令，这是组织统一行动，协调力量和一致努力的必要条件；从最高权力层直至低层管理人员应组成类似金字塔式的组织，使发出命令、解决争端和传递信息都经过法定的渠道；一个管理者能有效地直接领导、指挥和监督的下属人数的极限一般为12个；组织应自上而下地管理，最终的管理责任在上层，而不是将管理责任分散，甚至消失在下层；管理的权力和责任共存，责任是权力的自然结果和必不可少的对等物，责任下放了，权力也必须下放。法约尔的管理功能理论在欧洲有深远的影响，也曾为美国传统行政学派所接受。企业的全部活动可分为6组:技术活动(生产、制造、加工);商业活动(购买、销售、交换);财务活动(筹集和最适当地利用资本);安全活动(保护财产和人员);(5)会计活动(财产清点、资产负债表、成本、统计等);管理活动(计划组织、指挥、协调和控制)。在这6组活动中，法约尔主要集中研究了管理活动。法约尔认为，管理就是计划、组织、指挥、协调、控制。14条基本原则1劳动分工原则 2.权力与责任原则 3.纪律原则 4.统一指挥原则5.统一领导原则 6.个体服从整体利益原则 7.人员的报酬原则8.集中的原则9.等级制度原则 10.秩序原则 11.公平原则 12.人员的稳定原则13.首创精神 14.团队精神5.官僚制马克斯韦伯一、以合理性作为科层论的学理预设合理性（rationality）或合法性（legitimacy）是韦伯政治社会学的中心概念。可以说，他的政治理论实际上是围绕着这两个概念展开的，是对它们的进一步引申与发挥。合理性是韦伯科层理论的重要学理预设。韦伯认为任何一种合乎需要的统治都有着合理性基础。既然科层制能够稳定地运作，并且呈现出等级制的权力矩阵关系，它必然也是以某种合理性作为其实现前提的。他认为，科层制是特定权力的施用和服从关系的体现。具有特殊内容的命令或全部命令得到特定人群服从的可能性可称为“统治”，此处的统治不包括纯粹暴力的控制，因而统治看来更多地限于自愿的服从。自愿的服从又是以形成个人价值氛围的信仰体系为基础的，作为个人，他必得深刻认同信仰体系，才能取得行动的一致性、连续性而不致导致内心的紧张，并最终获得自愿的服从。韦伯把个人自愿服从的体系视为合理性或合法性体系，从而他对一个体系的认识排除了价值判断。也就是说，合理性并不表现在事实的好坏之分，而是存在于看它是否被人们在信仰上认可，或者说，个人对一种秩序保持了它是一种合法秩序的信念，这就是这个秩序的正当性（validity）或它之所以存在的合理性。在正当性信念的支持之下，任何来自权威的命令都会得到个人的遵从，而不论这些命令是否来自统治者个人，或通过契约、协议产生的抽象法律条文、规章等命令形式。这样一个合法性来源或正当性信念可以分为两大类别。一类是主观的正当性，包括情感的正当性（多表现为情绪的接近、亲和）、价值合理性的正当性（相信一个秩序体现了个人的美学、伦理或其他价值）、宗教的正当性（来自于对救赎需要秩序这一看法的认可）；第二类是所谓客观的正当性，包括习惯的正当性（对已经成为过程或重复出现的事实的默认，以及心理学意义上可表述为主要来自于外部压力的从众心理）、法律的正当性（对法律体系无论是出于内心的抑或外在的服从）。在这五种正当性信念的统领、号召或驱使之下，由内心向行动的发展方向又可判明为四种不同的行动类型：（1）情感类型行动（情感的正当性）；（2）价值合理性类型行动（包括价值合理性和宗教合理性正当性）；（3）传统类型行动（习惯的正当性）；（4）目的合理性类型行动（法律的正当性）。二、以命令服从类型作为科层论的解析机理 不同的行动类型构成了不同统治类型的基础，并发展出三种相互独立的统治形式，它们是基于传统背景之上的合法化统治、依靠个人魅力而建立的合法化统治和借助法律的正当性建立的合法化统治，它们分别被韦伯概括为传统型统治、“卡里斯马”型统治（即魅力型统治）和法理型统治。在传统型统治中，个人出于由来已久的忠诚而服从一个领袖。人们认为领袖拥有权力，是因为领袖本人及其祖辈从来就处于统治者的地位，统治者因据有传统所承认的统治地位而具有他人服从的权威。在这一类型中，家长制和世袭制是其突出的代表。依靠超凡魅力统治是三种形式中最不稳定和最易发生变化的。它的服从者对统治者怀有敬畏和完全忠诚的情感，相信领袖具有超凡的禀性、非常的气质或者是魔幻般的才能，认为他因为拥有启迪和喻示的天赋而能够给服从者指明行动的方向，甚至能够创造奇迹。在法理型统治中，由成文法律规定了统治者的地位，在这种情况下，个人对统治者的服从不是基于血统论、世袭制或情感依恋，而是根据人们所认可的法律对现实等级制表示承认。服从不是对个人的个性化服从，而是主要体现于对由法律规定的某个职位的服从。从而，在此处命令服从类型业已被物化，在所有的政治关系中，拒绝传统抑或“祛除巫魅”成为既定的社会法则，政治结构体系已被完全地非人格化了。6.管理就是决策 赫伯特.西蒙有限理性理论（“管理人”的假设）西蒙的决策理论 （基础、要素、方法、类型等）西蒙的组织理论由于知识的不完备性、预见未来的困难性及行为的可行性范围的有限性，决定了单一个体的行为不可能达到任何理性的高度。在实际行动中，人类行为是介于“客观理性”与“非理性”之间的“有限理性”，人则是经济人和心理人两者结合的“管理人”。基于对可训练性、记忆、习惯、刺激等心理环境的分析，人类的抉择模式更接近于“刺激-反应模式”而非从多个备选方案中进行选择。心理环境作为个人决策所依据的“给定条件”，框定了人类理性在心理环境的限度内发挥作用。从有限理性出发，西蒙提出了满意型决策的概念。从逻辑上讲，完全理性会导致人们寻求最优型决策，有限理性则导致人们寻求满意型决策。以往的人们研究决策，总是立足于最优型决策，在理论上和逻辑上，最优型决策是成立的。然而在现实中，或者是受人类行为的非理性方面的限制，或者是最优选择的信息条件不可能得到满足，或者是在无限接近最优的过程中极大的增加决策成本而得不偿失，最优决策是难以实现的。7.弗里德里克森：公共行政的精神关于公共的五种观点是：1、公共是利益集团（多元主义观点）2、公共是理性选择者（公共选择的观点）3、公共是被代表者（立法的观点）4、公共是顾客（服务提供的观点）5、公共是公民公共行政的公共理论的构成要件：1、宪法；2、崇高品德的公民（道德哲学判断力、信念、道德责任、操守）；3、对集体的和非集体的公共的回应；4、乐善好施与爱心。新的公共理论应该包括以下四个概念：1、陌生人之间的交往；2、解决公共空间和公共关系问题；3、非人情化关系的有效性；4、发展当代相互依存的公共关系。8.国家为什么会失败？穿本书的主要论点是一个社会的体制决定这个社会的命运。成功的、繁荣的国家和社会有良好的经济和政治体制，用这两位学者的术语来描述，这种体制是“包容性体制”；而历史上那些将失败或已失败的国家，无一不是因为体制恶劣，恶劣的体制是一种攫取性体制，这种攫取性以榨干多数人的利益而为极少数人服务为目的。体制包括经济体制和政治体制。包容性的经济体制的主要特点是：保障私有财产（私有制）、创造公平竞争环境（保证个人创业积极性与法制）、鼓励投资和科技创新。包容性政治体制的主要特点是：政治权力分布广泛同时受到限制、有相对集中的政治权力确保国家基本设施教育医疗等的建设等等。作者认为，两个体制之间的关系是互为保障的，仅仅有经济包容性体制，没有政治包容性体制，经济发展没有持续性，经济的发展必定会停滞以致失败；政治包容性体制为包容性经济体制开路，并促使其进一步发展，一个国家的政治体制最终决定这个国家是否能走向繁荣和富强。9.政府未来的治理模式作者将传统的公共行政分为六个方面。他指出，如果不注意这六个方面，那么当这些传统的东西被新的改革所取代时，原来旧的原理所解决的问题可能又会出现。1.政治中立的公务员制度在现实中，对于某一特定的政策，公务员允许有自己的看法，但他们不应该有党派的色彩，否则会导致他们无法忠实地服务于不同的党派的政府。但是，在当代大多数的政府，公务员确实参与了政策的制定，不因越来越多，而且可能会带来更好的治理效果。这样，问题的关键在于，在既承认公务员参与政策制定的现实和优点，同时又须维护民主责任的要求这样的情况下，应该如何构建政府。这是一个很难平衡的关系。而对于政府内部的成员和公民而言，目前在制定公共政策的过程中，专业能力与政治权威之间的冲突比以前更为明显，随着公务员只能的政治化，若非公务员的自我约束，决策中的专业精神将更难以维持。2.层级制和规则作者并没有完全否定层级制，相反，他冷静地指出，“对于体制转型中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可悲预测的属于全民的、正直的韦伯式官僚政府。”如果缺乏这些基本的价值观念，以市场为导向的改革将会面临贪污行为合理化和资本主义越权行为受到公然支持的危机。3.永久性和稳定性公务员通常被看作是一种终身职业，而且部门机构也存在这种永久性，但人们逐渐认识到这种永久性会造成政府组织功能失调，这种不协调又造成了社会和经济问题。目前已经开始进行政府组织结构上的改革，出现了一些其他类型的组织模式，如特别工作组、权威领导、跨部门委员会，还有虚拟组织。4.制度化的公务员制度除了非永久性的政府组织被设置外，政府的人事任用也逐渐失去了永久性的色彩。这种与众不同的职业性的公务员制度的观念已经受到了挑战。5.内部管制传统的公共行政认为，公务员应该毫不迟疑地接受和响应其名义上的政治家发布的政策、命令。这种要求超越了纯粹的政治中立。在任何社会中，政府部门一向是被管制得最为严格的组织，但是如果能够给与政府员工更多地发挥其专长的创新精神的自由，那么政府应该能够更为有效地运转。解除管制是否符合发展中国家和体制转型国家的需要目前尚不清楚，但可以肯定的是，在这些国家的政府中内部管制的色彩极为强烈，这不仅抑制了创造力的发挥，而且在于人民打交道的过程中带来了很多问题。6.平等结果的平等体现在以下几个方面，比如，人事管理强调给自个相同的公务员提供平等的报酬和工作条件，并且政府部门所作的有关顾客的决定必须严格地做到尽可能的相同。也就是要平等地对待公务员和顾客。四个新治理模式的主要特征市场式政府参与式政府弹性化政府解制式政府主要的诊断垄断层级节制永久性内部管制结构分权扁平组织虚拟组织没有特别的建议管理按劳取酬；运用其他私人部门的管理技术全面质量管理；团队管理临时雇员更多的管理自由决策 内部市场；市场刺激协商；谈判试验企业型政府公共利益低成本参与；协商低成本；协调创造力；能动性一、市场式政府1.理论依据：一是相信市场作为分配社会资源的一种机制的是高效率的。二是学者们对常见的官僚体制缺点的分析，以及许多提倡公共选择理论的观点2.组织结构上提倡组织的扁平化，组织的分权与授权3.政策制订上根据市场的信号作出判断与决策4.公共利益上，把公民看成是消费者和纳税人，公民自主的选择所需要的公共服务。二、参与式政府1.理念：强调基层员工的重要性，强调他们对组织中决策的参与、介入和所取起的作用，重视用投票的方法来确定组织的议题2.在结构上，注重过程发生中的程序而不是结构。3.对于政策制定来讲，组织的低级员工对政策制定会有相当的（但不是决定性的）影响力三、弹性政府1.理念：不管政府表现是好是坏，让政府组织少一点永久性就是好事2.结构：弹性方法的基本设想是在政府内部采用可选择性的结果机制，以取代那些自认为拥有政策领域永久性权利的传统部门和机构3.政策制定：如果去掉了大型稳定组织的支撑，公务员中的精英们就会更主动地提出他们自己的政策理念。4.雇佣较多的临时员工可以降低政府的成本，而组织因为永久性程度的降低，也可以避免大型计划浪费经费。四、解制式政府1.理念：解制模式则认为公务员大都是由具有奉献精神和有才干的人所组成的，他们愿意为公众提供尽可能好的服务2.结构：解制模式的倡导者认为，官僚结构是可以接受的，在某些情况下甚至是可取的。但解制模式并不强调集中化的控制结构，相反，它允许单个的组织制定并执行自己的目标3.应该赋予官僚组织更强的决策角色。4.解制模式就其本质来讲，是用其他的控制形式来代替法令规章式的控制。解制模式设想，公共利益可以通过一个更积极的、束缚较少的政府来实现10.新公共服务：服务而不是掌舵 珍妮特登哈特、罗伯特登哈特登哈特认为，在新公共服务理论的思想来源和概念基础中，更具有当代性的理论先驱主要包括：民主公民权理论、社区与公民社会的理论、组织人本主义和新公共行政、后现代公共行政。具体来说，新公共服务理论有七项核心主张： 1. 政府的职能是服务，而不是掌舵，即公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭他们。其角色从控制转变为议程安排、使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供便利，不是服务的直接供给者，而是调停者、中介者甚或裁判员 2.公共利益是目标而非副产品，追求公共利益：即公共行政官员必须致力于建立集体的共同的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱动下找到解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境