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预算绩效管理 绩效评价与绩效指标的科学建设 目录 一 我们为什么要开展预算绩效管理 二 绩效指标建设的科学规则三 经常性支出的绩效指标四 专项支出的绩效管理与绩效指标建设五 结论 一 我们为什么要开展预算绩效管理 一 什么是预算绩效管理 二 为何要开展预算绩效管理 1 它是政府改革的内在要求2 它是公共管理科学化的必要内容3 它是提高各级政府理财水平的现实要求 三 有关名词辨析1 绩效2 绩效评价3 过程与结果4 考核与评价5 绩效评价与财政监督 四 绩效评价的原则与程序1 绩效评价的原则2 绩效评价的程序3 绩效评价形式的讨论 一 什么是预算绩效管理 今年3月 谢旭人部长在向全国人大报告中提出了加强预算编制管理 切实减少代编预算规模 狠抓预算执行管理 加强对预算执行的动态监控 强化财政资金管理 取消违规设立的各类专户 稳步开展预算绩效管理 提高财政资金使用效益 加快推进预决算公开 公布 三公 经费 严格财政监督 继续推进 小金库 专项治理等六项措施 预算绩效管理是新事物 也是其中之一 我们还缺乏经验 以下 我谈谈我的体会 预算绩效管理简称绩效管理 指以绩效指标和事业成本为核心 以绩效目标 绩效拨款和绩效评价为基本环节的政府理财模式 图1预算绩效管理与绩效评价 预算绩效管理的特点 1 它既是理念 又是制度体系 作为理念 它以提高财政效率为出发点 作为制度体系 它要求按财政资金流程的三个环节设置机构 解决财政处室与部门联系过密的难题 2 它基于公共委托代理和财政信息公开两个假定 这就是说 整个制度是在财政信息公开的环境下 按信息化 扁平化 流程化 环节化要求运行 以政府内部的财务 会计信息公开为条件 体系以资金流为中心设计 按公共委托代理要求 将预算资金以外的财务管理事项 委托部门管理 3 它实行严格的 收支两条线 管理 重新分类行政事业单位 分为政府组织和非营利组织 在管理上 政府组织收支全部纳入预算 收入上缴预算 支出由预算安排 对非营利组织采用 依法经营 政府补助 自负盈亏 的制度 4 它以绩效评价为动力 以绩效指标和事业成本为核心展开 5 在预算编制上 它以 购买成本原则 替代需求原则 可见 预算绩效管理既非绩效预算 也非一般的预算改革 而是制度创新 是服务型政府的核心制度之一 二 为何要开展预算绩效管理 预算绩效管理是由绩效评价发展来的 它最早是美国提出的 1949年胡佛委员会提出了绩效评价设想 但因缺乏基本条件而未实施 1979年英国保守党执政期间进行了 雷纳评估 按绩效评价结果 教育部将高校的拨款标准分为6类 使绩效评价延伸到预算管理 它进而被澳大利亚 新西兰引进 1993年美国政府通过了 政府绩效与评价法案 据世行 财政实践和流程数据库 2003年统计 在OECD国家中 有67 的国家 有关政府部门或部门负责人正式承担着设定绩效目标的职责 在接近一半的国家 绩效成果信息被用于政府机构和部门内部设定项目优先顺序和分配资源 1 它是政府改革的内在要求 绩效是在 政府再造 中产生的概念 与社会由工业时代进入后工业时代 政府行政由管理型向服务型模式转变的背景有关 学术界将这概括为 三个再造 一项制度 三个再造 指 1 政府职能再造指用委托代理重新界定政府职能 缩小直接管理范围 凡是能市场方式解决的就不再直接管理 如政府采购 政府招标等 凡是非营利组织能做的 就通过 花钱买服务 委托他们去做 凡是社区和基层政府能做的 就采用上级政府出钱或分担方式 委托社区实施 职能再造重点是将事业单位改造为非营利组织 2 管理流程再造指推行信息化 扁平化 流程化 环节化 信息化指基于互联网 数据库的政府信息公开 扁平化指减少政府层次 流程化指改革政府办事方式 建立基于网络的办事流程 简化办事程序 环节化是建立基于流程的管理环节 使公务员由对某项工作负责 变为对某一环节负责 解决公务管理敷衍塞职 官僚主义难题 3 财政再造按财政效率原则 将 养人财政 改造成基于对有效公共服务拨款的绩效财政 续 一项制度 指建立公共支出绩效评价制度 成为管理的基本环节 是传统管理没有的 因此 也有人称它为 绩效革命 总之 预算绩效管理是政府改革的内在要求 是服务型政府建设的不可或缺的环节 西方 政府再造 就是以预算绩效管理改革为中心开展的 2 它是公共管理科学化的必要内容 对预算绩效管理作用 有人说它能 节钱 有人说 防腐 这些我并不反对 但它能吸引各国政要眼球 说明有更重要的东西 公共管理科学化 公共管理科学化是1887年由美国教授 总统W 威尔逊提出的 他认为 只要实现了政治与行政分离就能实现科学化 为此提出了政治 行政两分法 但事实上 行政管理科学化是困难的 至少三个阻碍因素 1 政府理财有某些天然弱点 预算是庶政之母 就是说 先有财政 才有政府施政 美国国内收入局有句名言 如果你能够追踪金钱的流动 就会找到真相 因此可以说 财政效率是衡量公共管理科学化的标志 然而 由于政府是 用人民的钱 为人民决策 在图2决策的四种情况中 恰恰是效率最低的 赔不起支出的低效率与公共决策中易渗入个人功利因素有关 2 过程管理模式 限制了决策的科学化 在命令 执行模式下 政府追求过程的合法性 而不是结果的有效性 它会放大决策错误 产生资金浪费的可能 而层级化分工的模式下 极易导致机构臃肿 人浮于事 图2决策的四种情况为自己决策为别人决策自己的钱 别人的钱 3 信息不对称阻碍了公共管理科学化 包括政府与人民的信息不对称和部门间信息封锁 信息不对称是客观存在 会导致管理效率下降 而保密原则强化了这点 使决策有时不得不靠 拍脑袋 或 跟着媒体跑 这就阻碍了公共管理科学化 经过长期探索 人们发现信息公开 绩效管理可能是公共管理科学化的路径 理由是 绩效管理将财政资金与有效公共服务联系起来 解决了测量财政效率的方法论难题 它确立了结果导向管理 动摇了过程管理传统模式 从这点说 预算绩效管理是实现公共管理科学化的重要路径 3 它是提高各级政府理财水平的现实要求 1 它提供了以财政效率为中心的理财方法 在分级预算下 虽然各级政府都在理财 但未必清楚怎样理财 据统计 2010年我国财政收入达83101 51亿元 与1995年相比年均增长88 8 收入增长是好事 但接着是官僚主义 浪费和腐败等三大难题 国家加大了对中西部农业县转移支付 但却有1 3资金用不了 同时又普遍缺钱 发工资都困难 既缺钱 又用不了 是矛盾现象 我国机构重叠 浪费问题突出 有的政府办公楼修成 白宫 城市建设奢华 浪费之风盛行 腐败比较突出对此 财政部90年代提出了以财政效率为中心的理财思想 进行部门预算改革 最近谢旭人部长提出了科学化 精细化管理 这些提法是正确的 但是 苦于缺乏可操作的制度路径 流于 口号化 在这方面 预算绩效管理提供了以效率为中心的理财制度路径 2 它也是完善部门预算的要求 目前 专项 含转移支付专项 约占我国财政支出一半以上 这些支出的效果意义重大 也潜力很大 专项 的本意是给部门一块 办事的钱 但事实上 有不少被用于弥补经费缺口 有的成了 三公经费 之源 有的没有办事 钱在帐上存了多年 却列入了几年前决算 被支出了 总之 专项失控 是一个难题 原因是只有专款专用 却缺乏前期 后评价的制度 由于绩效管理重点是专项资金 它通过建设前期和后期评价制度 弥补了这一缺陷 有利于完善了部门预算 总之 从这三方面看 我国现阶段开展预算绩效管理十分必要 它不仅管理意义 也有政治意义 三 有关名词辨析 1 绩效财政绩效 PerformancePublicExpenditure 也称财政效率 指政府的公共支出与获得的有效公共服务的对比关系 公式1 财政绩效是从效率一般公式演化来的 公式为 公式1 公式 1 告诉我们 绩效指向结果 即有效公共服务 办实事 它将公共服务分为 有效服务 与 无效服务 后者不计算绩效 这点具有革命性 以结果来证明公共政策及其资金投入是否有效是绩效评价的基本要求 也是其优点 它相对于财政拨款而言 它通过评价而获得 绩效并非自然界物质的概念 而是管理概念 这与学生需要通过考试成绩来评价 利润要通过会计核算来确定一样 没有评价就无所谓绩效 2 绩效评价 指政府和财政部门依据 花钱买服务 的效率原则 借助于一定程序和指标 对公共支出效果做出评议和估价的制度 办法 财政部门和预算部门 单位 根据设定的绩效目标 运用科学 合理的评价方法 指标体系和评价标准 对财政支出产出和效果进行客观 公正的评价 两者差异不大 但在评价对象是财政资金或公共资金概念上 存在有学术与行政的差异 其特点 对象上的限定性 绩效评价对象是公共资金 按 谁管钱 谁评价 谁用款 谁接受评价 原则进行 目的是回答 与 购买 的公共服务相比 花钱是否值得 操作上的规范性 绩效评价是一项制度 在公共支出产生效果后进行 绩效指标 程序和时间是三个要素 体现公共价值标准 任何评价都体现价值 绩效评价是根据委公共托代理进行的 评议 估价等是对公共支出的效果的价值判断 价值标准通过绩效指标 程序及标准等体现 3 过程与结果 均属于与时间相关的动态概念 逻辑分析法将事物运动分为投入 过程 产出 结果和影响等五阶段 结果指人们对产出的应用而产生的后果 影响指结果所产生的社会后果 如观念转变 结果通常可量化测定 而影响难以量化 在图3中 按不同的产出标准 我们可分为投入产出评价 绩效评价和政绩评价等 4 考核与评价 两者都属于监督范畴 差异 1 含义不同 考核指上级对下级就布置工作的考察和核查 以回答做了没有 做得怎样 属过程管理 评价是按某一既定目标或价值 2 方法不同 考核的对象是过程 而评价的对象是结果 3 依据不同 考核基于领导与被领导关系 而评价基于委托代理关系 它基于某种价值标准 5 绩效评价与财政监督两者都是预算绩效管理的重要制度 区别在于 前者是 花钱是否值得 因而属于有效性监督 后者是 花钱是否合规 属于合规性监督 四 绩效评价的原则与程序 1 绩效评价的原则 1 价值中立 也称为事实 价值两分法原则 它要求严格区分事实与价值 该原则要求评价人员尊重事实 按项目可行性报告中的效果要求 结合行业的特征值设定绩效指标 评价结论应以事实为依据 不附带任何主观价值 以免影响评价结果的公正性 2 公正 公开 透明 公正指尊重既有事实 公开指结果公开 透明指评价过程透明 绩效评价结果应与被评价者见面 并征求其意见 绩效评价报告应以公示方式 广泛听取公众意见 3 回避原则 指财政部门虽然主持此工作 但因他们是资金管理者 为此 通常应采用财政部门主持 专家评价的方式 在专家组成员上 凡与项目有利害关系的人应当回避 还可约请人大 政协等人士参与评价 2 绩效评价的程序 1 联合主管部门 搞好绩效指标研制 根据对象选择合适的方法 对评价对象单一的 宜采用项目实施前后各指标简单对比法 对多个评价对象的 宜采用标准 评分法 按正态分布公式计算出标准值和方差 2 建立评价告知制度 3 建立被评价人填报基础表信息和参与评价的制度 研制 绩效评价基础表 并要求被评价者填报 通过核查以证明填报资料真实性 4 搞好数据核查和满意率调查 5 建立标杆值标准和评价公式 6 建立绩效评价报告的专家评审制度 7 建立绩效评价结果公示的制度 3 绩效评价形式的讨论 1 财政评价按公共委托代理 绩效评价按 谁的钱 谁评价 谁用款 谁对效果负责 原则建立 为此理论上财政部门是评价主体 评价人 部门作为用款者是被评价人 2 主管部门是否可主持评价 符合某些条件 部门也可是评价主体 符合委托代理要求 获得财政授权的 评价对象是下属单位 不会影响评价结果公正性的 指标体系获得财政部门批准的 3 单位自评是否可行 对一些地区采用单位自评为主的 笔者未研究 理论上 在信息不对称下 代理人易产生 机会主义 行为 也不符合公正性要求 故应谨慎对待 建议在放权的同时 抓好 指标体系应经财政批准 公示评价结果 必要时应公示资料来源 加强抽查 主要是指标设置 程序 资料来源 群众满意度等方面 并公示抽查结果 防止走过场 二 绩效指标建设的科学规则 一 何为绩效指标 二 绩效评价上的科学与 伪科学 斗争 三 绩效指标建设规则1 绩效公式及其应用建设上的难题2 绩效指标公式的推导3 绩效指标建设规则4 绩效指标体系建设的三维标准 四 绩效指标的价值标准 一观三论1 花钱买服务 的理财观2 公共委托代理论3 结果导向管理论4 为 顾客 服务论 一 何为绩效指标 指用于测量公共支出效果的指数或指数体系 绩效指标可以是某一独立指标 也可以是由多项指标组成的体系 在后种情况下 单个指标以指数形式反映某一方面绩效 我们说 绩效评价是实现公共管理科学化的重要手段 前提为 绩效指标设置和评价方法是科学 规范的 反之则可能误导 可见 绩效指标建设具有关键意义 绩效指标和评价标准是绩效评价中最困难的部分 原因是公共支出效果具有外部性 即社会性 无法用利润等内生指标去评价 要突破这一难点 就要研究其规则 二 绩效评价上的科学与 伪科学 斗争 科学指一切自然界 人类社会的 人们能理解并借助于一定方法测量或验证的知识体系 包括科学理论和方法论 它具有逻辑性 可理解性 和可验证性 实践性 特点 科学评价的结果必有公信力 绩效指标是中外遇到的共同难题 2003年美国出台 政府绩效与评价法案 来 围绕着绩效指标充满着科学与 伪科学 斗争 对此 可看2例 例1 在美国 评价结果用不上 的问题 例2 美国以PART替代按行业和项目绩效评价这表明 绩效评价有自身规律 只有按规则办事 才能将其作用发挥出来 成为改善公共管理的工具 否则就无从谈起 三 绩效指标建设规则 1 绩效公式及其应用建设上的难题那么 我们怎样才能按绩效评价规则 建设绩效指标呢 对此 应将从绩效的概念 即公式1谈起 公式1在引入有效公共服务 公共支出后 产生了两个问题 1 测量有效公共服务Su上的难题 它无法采用利润等综合指标 而只能采用与支出相关性较强的具体的统计指标 如义务教育绩效中教育普及率 教育质量等 但由于它是单项性的 需要多指标 从多角度 才能近似地反映有效公共服务 因各指标计量单位不同 无法简单相加 因而 如何综合地反映支出的效果 是难题 2 测量公共支出F上的难题 F包括当年的财政投入和以前的投入 条件 同样无法简单相加 2 绩效指标公式的推导 按公式1 可获得 公式2 其中 或者 公式3 或将公式3演化为 公式4 其中 F1 F2 Fi Fn公共资源投入 且 r1 r2 ri rn为系数 为绩效指标 可见 若能满足 则公式4成立 公式4称为绩效指标公式 以文字来表述 则为 业绩值 指标1 权值1 指标2 权值2 指标3 权值3 公式5 绩效指标公式的作用 将财政绩效评价由除法转为加法 提出了相应规则 按此办事就能获得科学结果 3 绩效指标建设规则 单项指标反映了某一绩效方面 组合成体系才能全面反映财政绩效 绩效指标应围绕有效公共服务建设 做到既不重复 又不漏掉重要方面 单项绩效指标应符合指数化要求 其数据应来自被评价者的统计 会计 并核查其真实性 在组成指标体系时可采用两两对比法赋予各指标权值ri 其规则是绩效指标越重要 ri就越高 建立标准值和评价公式 以保证评价的公正性和质量 评价标准值可以是行业先进值 但在对象样本较多时 也可用正态分布来计算标准值 资源不转移 是评价绩效指标体系优劣的重要标准 它指绩效评价不应将大多数人认为好的评价为差 将差的评价成好 从而导致公共资源转移 图绩效标准的两种计算方法 通过科学计算 可形成一定区分度 4 绩效指标体系建设的三维标准 1 科学性标准 符合绩效指标建设规则的要求 建设合理的绩效指标体系框架 参考L 卡普兰平衡计分卡模型 建议采用投入类 产出与效果类 能力类和满意度类等四维框架 由于它较好地诠释了指标的逻辑关系 有利于精简冗余指标 因而具有参考价值 2 可操作性标准 指绩效指标应结合行业特征 基础数据应出自被评价者的会计 统计资料 且符合口径清楚 易采集 易鉴别真伪等要求 不宜将 效率性 等用于描述绩效评价结果的指标 作为绩效指标 否则会陷入逻辑上 论点 论据 循环 使评价结果缺乏公信力 3 管理上的有用性标准 1 评价结果应符合资源不转移标准 除非有充分理由 否则就不应将大多数人认为好的评价为差 导致公共资源转移 2 指标应反映公共价值 并具有区分度 使被评价者通过分析 发现管理上的长处与不足 总之 绩效指标规则体现了公共管理科学化的要求 违背了这些 财政评价将是缺乏公信力的 假评价 伪科学 四 绩效指标的价值标准 一观三论 上文虽然论述了绩效指标规则 但在具体确立绩效指标时 仍倍感困难 为此 我们需要引入绩效指标的价值标准 一观三论 帮助我们在复杂的公共服务外部收益中 找到适合的绩效指标 由于任何评价都基于某种价值标准 因而 从价值标准出发寻求绩效指标规律是捷径 1 花钱买服务 的理财观绩效评价应回答的基本问题是政府花钱 买回 了多少有效公共服务 花钱买服务 既是绩效评价的基本目的 也是建立绩效指标的依据 在财政支出上 除了 花钱买服务 外 还有政府 花钱养人 花钱办事 等理财观 绩效评价与前两种理财观是有差异的 2 公共委托代理论 公共管理有自营管理和委托代理管理两种方式 自营管理指政府自己经营 委托代理管理指通过契约方式 委托人将某些管理授权代理人 并支付相应费用的制度 公共委托代理有两层意思 人民将公共事务委托政府管理 税收是总成本 政府以职能形式 将具体公共事务委托部门管理 这时 部门是受托人 而政府是委托人 预算是购买价格 部门必须在受托范围内忠于政府 委托人 利益 办好公共事务 但是 由于在信息不对称下 由于代理人会从 自利 出发 产生 逆向选择 和 道德风险 等机会主义行为 为此委托人应建立监督机制 绩效评价就是对结果监督 3 结果导向管理论 公共管理可分为过程管理和结果导向管理两种方式 前者以命令 执行为特征 后者以目标 结果为导向 即委托人通过目标设定 授权和结果评价 将管理过程委托给部门 财政绩效评价是基于委托制的管理 4 为 顾客 服务论 顾客 在这里指公共服务的受益人 为 顾客 服务将抽象的为民服务具体化为 为特定的受益人服务 绩效评价引进 顾客 概念的意义 明确绩效目标 将为民服务具体化 为绩效目标设定提供依据 去掉累赘 无效率的服务项目 为财政资金由供给保障 向 有效供给 转变提供了依据 总之 绩效评价是价值评价 若说指标建设规则回答了 怎么设置指标 则 一观三论 是回答了 应设置哪些指标 只有将两者结合起来 评价者才能找到建设科学的绩效指标体系的规律 三 经常性支出的绩效指标 一 义务教育支出绩效指标 二 对公安支出绩效评价指标 四 专项支出的绩效管理与绩效指标建设 一 专项支出绩效管理原理1 项目的概念2 项目绩效管理的流程 二 专项资金的前期评价指标 三 专项资金的后评价指标1 某市再就业工程支出的绩效评价案例2 科技三项支出 ZJ市产学研资金绩效评价 一 专项支出绩效管理原理 专项支出管理是我国的薄弱环节