我国城市房屋拆迁管理制度创新研究.doc

我国城市房屋拆迁管理制度创新研究 年第期，青海社会科学年月。 我国城市房屋拆迁管理制度创新研究张文吴昌宁【摘要】本文分析了物权法实施前我国城市房屋拆迁管理制度中存在的非公共利益拆迁强制拆迁问题、拆迁裁决和拆迁许可证发放中存在的问题，提出物权法实施后征收拆迁中设立专门部门负责征收与拆迁补偿工作，实行征收论证、国家强制征收和有关部门协助监管征收拆迁的管理制度，同时提出非公共利益拆迁中应当设立拆迁事前申报、拆迁许可、拆迁意思自治和拆迁补偿纳税等拆迁管理制度，为我国拆迁管理制度的完善提供了有益思路。 【关键词】房屋拆迁管理制度；征收论证；强制征收；拆迁事前申报；拆迁补偿款纳税【审图分类号】【】【】（）枷城市房屋拆迁管理制度是指国务院建设主管部门以及地方各级人民政府管理城市房屋拆迁工作的部门依法定的行政权力，以实现国家职能为目的，对城市房屋拆迁活动进行监督管理过程中形成的，由城市房屋拆迁管理法律法规确认的相互联系、相互依存、自成一体的管理规定。 管理制度不健全，会导致城市房屋拆迁工作无效或低效，损害被拆迁人的合法权益和社会公共利益。 物权法实施的今天，有必要分析我国物权法实施前城市房屋拆迁管理制度方面存在的问题，优化和完善我国现有城市房屋拆迁管理制度。 一、物权法实施前我国城市房屋拆迁管理制度存在的主要问题（一）应用于非公共利益拆迁的强制拆迁制度激化社会矛盾物权法实施前由于非公共利益拆迁中的建设单位也可以借助行政机关的行政权力对不同意拆迁的被拆迁人实施强制拆迁，实现自己的拆迁目的，所以建设单位在拆迁中往往不顾及被拆迁人的意愿，导致拆迁矛盾层层升级，甚至因此发生刑事案件。 究其原因，在于拆迁管理部门在非公共利益拆迁中的角色定位混乱。 拆迁管理部门在征收拆迁与非公共利益拆迁中具有相同的职权和职责，它在非公共利益拆迁中也既是拆迁管理者，又是拆迁执行者，使本就弱势的被拆迁人在拆迁中不仅要对付建设单位，还要对付国家管理机关。 这严重违背了非公共利益中拆迁当事人意思自治原则和市场经济规律，侵害了被拆迁人的合法权益，也损害了国家行政机关的形象和权威。 （二）拆迁裁决制度存在的问题原城市房屋拆迁管理条例第条规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。 房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。 裁决应当自收到申请之日起日内作出。 当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起个月内向人民法院起诉。 拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。 可见物权法实施前拆迁裁决一致适用于公共利益拆迁与非公共利益拆迁，分析该法条，不难发现以下问题。 非公共利益拆迁中的拆迁裁决制度助长了建设单位的野蛮拆迁之风。 由于非公共利益拆迁中建设单位可通过行政裁决途径解决被拆迁人不同意拆迁的问题，所以在实践中才会出现只要被拆万方数据迁入不同意拆迁，拆迁人就会申请拆迁管理部门行政裁决。 由于各级地方政府为了本地经济发展，拆迁管理部门往往会照顾政府意志裁决同意拆迁，建设单位拿着裁决书犹如拿到了尚方宝剑，野蛮强制拆迁，严重损害了被拆迁人的合法权益。 征收拆迁中拆迁管理部门的拆迁裁决权与征收权重叠。 征收拆迁中，拆迁管理部门代表国家行使征收权，对被征收人房屋进行征收拆迁。 但是，根据该法条规定，拆迁管理部门也对征收拆迁中达不成拆迁补偿安置协议的事项进行裁决，这就出现了拆迁管理部门自己裁决自己、自己监督自己的局面。 征收拆迁中拆迁部门不能拥有裁决权，而应当由作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府，在达不成征收拆迁补偿安置协议时根据拆迁部门提供的拆迁补偿方案作出拆迁补偿决定，当事人对决定不服的，还可以申请行政复议或提起行政诉讼。 （三）拆迁许可证制度存在的问题发放征收拆迁许可证浪费行政资源。 城市房屋拆迁管理条例规定拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后方可实施拆迁，而颁发拆迁许可证的就是市、县人民政府房屋拆迁管理部门。 征收拆迁中房屋拆迁管理部门是拆迁的一方当事人，给自己发一个拆迁许可证实在容易，可见给征收拆迁发放拆迁许可证浪费了行政资源。 其实在征收拆迁中，政府一旦作出房屋征收决定并公告后，拆迁部门就具有了相应征收权，就可以开始具体组织实施房屋征收与拆迁补偿工作。 拆迁许可证的颁发总是不合法。 城市房屋拆迁管理条例规定拆迁房屋的单位申请领取房屋拆迁许可证，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交国有土地使用权批准文件。 但是在拆迁中，房屋被征收之前，特别是非公共利益拆迁的建设单位在获得拆迁许可之前，拟拆迁的房屋的土地使用权仍然属于房屋产权人所有，根据使用权的唯一性，国土资源部门不能将该土地使用权又批准给拆迁单位使用。 所以在此条件下拆迁房屋的单位始终拿不出guo有土地使用权批准文件，也就申领不到拆迁许可证，即使申领到了，也是不合法的。 二、物权法时代征收拆迁管理制度的创新基于征收拆迁与非公共利益拆迁的不同特点，物权法时代征收拆迁与非公共利益拆迁应设立不同的管理制度。 基于征收拆迁的行政行为特点，它应设立以下管理制度（一）专门部门负责征收与拆迁补偿制度根据物权法规定，为了公共利益需要而进行的征收拆迁必须经过征收、拆迁补偿，然后才能拆迁，所以县级以上地方各级人民政府应设立专门的房屋征收与拆迁补偿部门（即拆迁部门）来具体组织实施房屋征收与拆迁补偿工作，为方便管理，拆迁部门可设置为建设行政主管部门下辖的一个职能部门。 明确征收拆迁中拆迁部门的角色，就能避免物权法实施前拆迁管理部门自己监督自己行为的问题出现，也更容易明晰拆迁部门的职能和职责，并对征收拆迁采取更有效的监管措施。 由于征收拆迁的拆迁主体是代表国家和政府意志的拆迁部门与房屋所有权人或使用权人（即被征收入），拆迁部门作为政府具体组织实施房屋征收与拆迁补偿的职能部门，是征收拆迁当事人而非管理者，当然不能全部靠自己监督管理自己。 （）征收论证制度征收论证是指对各种征收拆迁相关的事项进行分析、比较与评价，对拟实施的征收项目目的上的公益性，经济上的合理性、盈利性，实施上的可能性、风险性进行全面科学的综合分析，为征收决策提供客观依据的过程。 征收论证的依据是征收拆迁法律法规和社会经济可持续发展的要求，它应按照法定程序，采取政府职能部门论证与社会公众论证相结合的方式，以确保征收论证结论的科学性、合法性和合理性。 （三）国家强制征收制度征收拆迁中拆迁补偿方案由拆迁部门拟订，虽然该方案要征求被征收人意见，但该方案并不是双方自由协商的结果；若被征收人与拆迁部门达不成拆迁协议，拆迁部门可以报请作出房屋征收决定的县级以上人民政府根据拆迁补偿方案作出拆迁补偿决定；若被征收人逾期不对其不符的拆迁补偿决万方数据定申请行政复议，也不向人民法院提起行政诉讼，又不履行决定的，可由作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府强制拆迁，或者依法申请人民法院强制拆迁。 可见征收拆迁的每个环节都可以有国家机关的强制干预。 （四）政府有关部门协助监管征收拆迁制度县级以上地方各级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与拆迁补偿工作。 为了维护社会公共利益，使征收拆迁顺利进行，国务院建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、环境保护、城乡规划、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与拆迁补偿具体实施工作进行指导。 如为防止征收拆迁的不合法，推动征收拆迁顺利进行，县级以上地方人民政府依法作出房屋征收决定时，同级国土资源部门应同时应收回国有土地使用权。 三、物权法时代非公共利益拆迁管理制度的创新基于非公共利益拆迁民事行为兼有国家干预行为的特征，在物权法实施后，其管理制度中既要体现国家必要的干预，又要尊重当事人的意思自治，所以非公共利益拆迁应设立以下管理制度（一）拆迁事前申报制度由于非公共利益拆迁与城市拆迁计划、城市发展规划、土地资源利用等息息相关，所以，作为市场行为的非公共利益拆迁也不能任意为之，而需要在拆迁前获得政府相关职能部门的批准，接受它们的监督和管理，使非公共利益拆迁符合社会经济持续发展的要求。 为此，建设单位拆迁前应当编制拆迁具体实施方案，申请拆迁部门的批准；拆迁部门批准该方案前，应当征求同级城乡规划、国土资源部门的意见。 （二）拆迁许可证制度物权法时代拆迁部门在政府作出征收拆迁决定后即获得了实施征收拆迁的权利，不需要国家行政机关的审批许可。 但是为规范非公共利益拆迁行为，使其符合城市发展要求，建设单位实施非公共利益拆迁之前除了获得房屋所有权人的同意外，还必须向建设部门、国土资源管理部门、城乡规划部门和拆迁部门等相关国家行政机关提出申请，各部门经依法审查，批准其从事相关建设项目和实施拆迁，并发放拆迁许可证的，建设单位才能实施拆迁。 未经许可不得拆迁。 （三）非公共利益拆迁意思自治制度意思自治是指拆迁协议的内容由双方协商决定，是否签订拆迁协议取决于双方当事人的意思，原则上国家不作干预，并禁止任何组织和个人的非法干预。 由于非公共利益拆迁中建设单位与房屋所有权人之间法律地位平等，所以二者在拆迁中完全按照自己的意思进行，签订拆迁补偿协议完全按照自愿、平等的原则进行。 只有在拆迁当事人之间发生纠纷不能通过协商解决时，国家才能以裁判者的身份出面予以裁决。 （四）非公共利益拆迁补偿款纳税制度财政部、国家税务总局关于城镇房屋拆迁有关税收政策的通知（财税号）曾规定“ 一、对被拆迁人按照国家有关城镇房屋拆迁管理办法规定的标准取得的拆迁补偿款，免征个人所得税； 二、对拆迁居民因拆迁重新购置住房的，对购房成交价格中相当于拆迁补偿款的部分免征契税，成交价格超过拆迁补偿款的，对超过部分征收契税。 虽然这个通知发布时针对的是我国所有的拆迁项目，但在物权法实施的今天，为了鼓励被征收人配合国家的征收拆迁项目，实现公益目的，可以在征收拆迁中继续推行上述税收减免政策，而对与非公共利益拆迁项目，则应区别对待。 【参考文献】梁惠星主编中国民法典草案建议稿附理由（总则编）北京法律出版社，一香港市区重建局住宅单位收购准则举例随【作者简介】张文，男，经济学博士，成都市城市管理局副局长。 研究方向城市管理。 昊昌宁，男。 成都市房产交易中心主任。 研究方向房地产经济与管理。 万方数据我国城市房屋拆迁管理制度创新研究作者张文，吴昌宁，Zhan