42.提升小规模纳税人征管质量的探讨(塘下分局).doc

提升小规模纳税人征管质量的探讨瑞安市国税局塘下税务分局 刘一楠摘要：由于小规模纳税人具有基数庞大，情况比较复杂而规模又相对较小的特点，其征收管理一直以来是税务工作中的难点。本文从小规模纳税人的概念及其认定入手，并介绍当前小规模纳税人征管过程中存在的问题，分析问题形成的原因，继而提出改进完善小规模纳税人征管的意见。关键词：小规模纳税人；征收与管理；完善 一、引 言。随着社会主义市场经济的快速发展，小规模纳税人的发展不仅成为推动国民经济持续快速健康发展的重要力量，而且在增加社会就业、加快社会化大生产进程、带动中小城镇及社会主义新农村建设等方面也都发挥着特有的作用。以笔者工作的塘下镇为例，根据数据显示，截至2011年6月底，瑞安市国家税务局塘下分局已进行税务登记的各类纳税人有11057户，其中小规模纳税人8607户，占总管户的77.84%，成为经济发展的重要力量。小规模纳税人提供了大量的城镇就业岗位，在保持社会稳定、构建社会主义和谐社会发展等方面都发挥着积极作用。但是，随着我国社会主义市场经济的不断发展和税收制度的不断完善，在对小规模纳税人日常税收管理上存在的问题也日益暴露出来。如瑞安市国家税务局塘下分局2010年组织税收收入79041.11万元， 其中一般纳税人缴税75840.41万元，小规模纳税人当年仅实现税金3200.7万元，只占分局全部税收收入份额的4.05%。通过数据分析，我们可以看出：小规模纳税人庞大的户数与其对税收收入的贡献率极不相符，本文将通过对瑞安市塘下镇小规模纳税人征管的调查，分析小规模纳税人在征管方面存在的问题，继而提出现阶段提升小规模纳税人征管质量的建议。二、小规模纳税人的概念及其认定。（一）小规模纳税人的概念。 小规模纳税人是指年销售额在规定标准以下，并且会计核算不健全，不能按规定报送有关税务资料的增值税纳税人。所称会计核算不健全是指不能正确核算增值税的销项税额、进项税额和应纳税额。（二）小规模纳税人的认定标准。增值税暂行条例实施细则据中华人民共和国财政部、国家税务总局第50号令，中华人民共和国增值税暂行条例实施细则已经财政部部务会议和国家税务总局局务会议审议通过。根据中华人民共和国增值税暂行条例（以下简称条例），制定本细则。从事货物的生产、批发或者零售的企业、企业性单位和个体工商户的混合销售行为，视为销售货物，应当缴纳增值税；其他单位和个人的混合销售行为，视为销售非增值税应税劳务，不缴纳增值税。自2009年1月1日起施行。第二十八条对小规模纳税人的界定如下：（1）从事货物生产或者提供应税劳务的纳税人，以及以从事货物生产或者提供应税劳务为主，并兼营货物批发或者零售的纳税人，年应征增值税销售额（以下简称应税销售额）在50万元以下。（2）除本条第一款第（1）项规定以外的纳税人，年应税销售额在80万元以下的。（3）视同小规模纳税人：年应税销售额超过小规模纳税人标准的其他个人按小规模纳税人纳税；非企业性单位、不经常发生应税行为的企业可选择按小规模纳税人纳税。三、当前小规模纳税人征管过程中存在的问题。（一）两类纳税人税收待遇不公平，不利于小规模纳税人的发展。小规模纳税人按征收率计征增值税，不享受税款抵扣权，也不能领购使用增值税专用发票。若需要只能由税务机关按照征收率代开，使得一般纳税人不愿意从小规模纳税人处进货。小规模纳税人在增值税专用发票使用上的限制，确实在一定程度上阻碍了两类纳税人之间的经济往来，特别是对小规模纳税人来说，其生产经营可能会处于不利地位，也给那些小规模纳税人所占比重较大地区的经济发展带来困难。以温州地区为例，温州经济是民营经济，民营经济就是老百姓经济。改革开放以来，温州率先进行市场取向改革，大力发展个体私营经济和股份合作经济，赢得了民营经济的先发性优势。温州地区存在数量众多的小规模企业和个体工商户，加强小规模纳税人的征收管理，促进小规模纳税人的发展，意义十分重大。（二）小规模纳税人建账不规范，账外经营问题突出。小规模纳税人因企业规模小、盈利能力差、纳税意识不强等因素影响，其财务制度不健全，并呈以下表现形式：一是不建账。此类小规模纳税人大多经营规模较小，经营面积不大，业务以零售为主且主要采取现金交易，购进不保留进货单据，销售不开具发票，税务机关对其征管无账可查。此类小规模纳税人约占总数的5%。二是建假账。这类小规模纳税人虽已建账，但他们认为建账不仅增加费用，而且规范财务管理后的如实申报要多交税。当税务机关要求其建账时就建假账应付，所聘请会计由于多为兼职会计且不了解纳税人经营情况，进而只在每月末根据业主提供的票据填凭证，做报表，建账目的也主要是为了应付税务机关的检查，账务核算并不能反映其经营状况。三是账目混乱。调查发现许多小规模纳税人虽然建立了账簿，但成本资料、收入凭证、费用凭证残缺不全，账账、账实、账证之间缺乏应有的对应关系，不能如实申报纳税，不按规定时限记账、记账不规范、账目比较混乱。 （三）税收征管工作中存在的问题。1.“双定”工作不规范，人为因素大。据调查，目前对小规模纳税人中的“双定户”普遍采取“定额加发票”的征收方式，基层征收单位在具体核定时，主要是依靠核查人员的经验进行估算，定额的程序不规范，依据不科学，人为因素较大。同时，由于不同的地区、不同的税收管理员核定的方法程序不一致，由此导致不同地区、同一地区不同地段从事同一行业的小规模纳税人的定额明显不同，出现定额与实际销售额严重偏离、定额偏低等问题。近期，塘下分局对辖区内某行业近几年经营情况进行针对性核算辅导，经自查，该行业纳税人总共补交税款30余万元，这一方面说明核算辅导工作效果明显，另一方面也说明日常的核定纳税额与纳税人实际经营情况存在不相符的情况。2.征管比较粗放，漏征漏管现象仍然存在。（1）征管人员不足，税收管理工作量大。以塘下分局为例，共有税收管理员23名，管理着总共11057户纳税人，人均管480多户纳税人，其中，管理户数最多的一位管理员管理近千户纳税人，管户多与人员少的矛盾十分突出。户数多，任务重，常常使得税收征管工作的重点主要以增值税一般纳税人为主。单位内部的考核，使基层征收分局无形中把税收任务、纳税申报、税款入库等工作作为主要工作来抓，小规模纳税人的税源较小，对税收收入的影响较小，只要按时申报、不欠税，就很少有人在深层次的管理上下功夫。由此而把管理力量放在了对增值税一般纳税人的管理工作上，从而放松了对小规模纳税人的管理；小规模纳税人不会出现诸如一般纳税人使用增值税专用发票而走逃、虚开等现象，在基层征收分局人手和精力有限的情况下，难免存在“抓大放小”的思想，势必促进了各级税务机关对小规模纳税人税收管理意识的淡化。（2）管理方式简单化。人均管几百户小规模纳税人，势必对纳税人的经营状况不能及时了解和掌握。同时，出于保证税收收入完成和管理简便的考虑，对小规模纳税人普遍大面积实行“双定”征收和“网上申报”，更削弱了对小规模纳税人的有效管理。（3）管理难度加大。一是对小规模纳税人的管理方式主要是以“双定”征收为主，塘下国税分局为例，分局小规模纳税人共8607户，其中双定户为3677户,占全部小规模纳税人的42.72%，征收方式过于单一，从而削弱了税收管理的职能。在全部3677户双定户中，又有多达2365户纳税人低于起征点，比例达64.31%，在一定程度上造成了税款流失；二是由于小规模纳税人面广、量多，主要集中在商业流通领域，现金交易频繁，进货渠道隐蔽，经营手法灵活多样，税源分散，加上财务制度普遍不健全，税务机关难以对其实行有效的监控，增大了对小规模纳税人的管理难度。四、存在问题的原因分析。（一）纳税主体的依法纳税意识相对薄弱。 部分小规模纳税人税收法制观念淡薄，依法纳税意识欠佳，并明显体现在规范财务核算、规范纳税申报意识薄弱上。因为小规模纳税人销售对象大多为直接消费者，且现金交易多，很容易形成无票收入，给税务机关对其经营行为和经营成果的监控带来了难度。部分纳税观念的薄弱的小规模纳税人正是利用这一间隙逃避税收、形成税收流失。（二）征税主体的征管力量相对不足。不可否认，相对于一般纳税人，目前税收机关其对小规模纳税人征管力量的配置还较为薄弱。由于户管量大，日常事务工作繁多，仍比较普遍的采用传统的、“守株待兔”式的征管方式，致使管理水平不高。另一方面征管人员平均年龄在40-50岁占60%，年龄普遍老化。年龄老化带来了干部素质参差不齐、自觉学习新政策的积极性不高，新税收政策不熟悉。这些都直接影响到小规模纳税人征管质效的提高。 （三）连接征纳双方的征管方式相对滞后。近年来尽管税务机关不断创新对小规模纳税人管理手段和方法，但由于基层征管工作重点主要放在重点税源及一般纳税人上，这在一定程度上形成了对小规模纳税人征管的相对滞后与缺位。调查发现，部分小规模纳税人不愿认定为一般纳税人，一方面是由于其购进货物难以取得专用发票、业务本身没有多少进项税额可以抵扣的等客观因素，另一方面与当前小规模纳税人的征管缺位有关。相对一般纳税人而言，小规模纳税人每月向税务机关报送的资料少（有的只需要一份纳税申报表）、被作为税务检查对象的概率更小；发票管理上一般纳税人每月都要对专用发票进行抄报税，每份专票必须通过电脑填开且其抵扣联都必须按规定通过认证，每年要数次接受专用发票的检查等。而小规模纳税人则不同，税务机关对普票的检查一年难得一次，评估其存在的违规问题也常常因为证据不足而不得不放弃，对代开专用发票只查内部代开的情况，不查代开纳税人整体业务。相对一般纳税人其征管方式的相对弱化，致使部分小规模纳税人在即将达到一般纳税人认定标准时注销从新办证，避免被认定为一般纳税人。五、加强和完善小规模纳税人征管的几点建议。（一）树立加强小规模纳税人管理的理念。各级税务机关应转变观念，树立加强小规模纳税人管理的理念，要考虑到小规模纳税人虽然在税收收入上所占比重不是很大，但是小规模纳税人从业人员多、涉及范围广，在增加就业、社会稳定、增强全民纳税意识、提倡对税法的遵从度等方面，都有不可替代的作用，因此要树立为小规模纳税人服务的意识，在向管理要收入的同时，增强税务干部的事业心、责任感。要充分认识加强小规模纳税人管理是适应新形势的需要，是保障社会主义市场经济顺利发展的需要。同时要开展全面、持续、多形式、全方位的税法宣传，提高全民的纳税意识，改善整体的纳税环境。在工作实践中，塘下国税分局引入税收管理员值班制度，进一步提高服务质量和工作效率，增强服务纳税人意识，真正将 “AB岗负责制”、“限时办结制”、“首问责任制”等措施落实到具体工作中。（二）完善和强化对小规模纳税人的管理。1.建立严格的税收管理员巡查制度。进一步加强对零申报、整数申报、申报明显偏少的小规模纳税人的日常巡查。 2011年上半年，塘下分局针对上年度的“双零”小规模纳税人，进行专项清理工作。税收管理员通过约谈纳税人、实地核查、走访了解等多种渠道，全面了解、真实地掌握他们的生产经营情况，为后续征管工作的开展奠定坚实的基础。2.实行分类管理。按照“抓住大户、管好中户、稳定小户”的工作思路，对季节性经营户和流动性经营户实行查验征收，加大日常巡查力度，保证管理及时到位。3.是积极开展纳税评估工作。根据小规模纳税人手中现有的各种账目或记账凭证，分析掌握其真实的财务状况，对税源、税负及申报纳税情况进行有效的监控。4.是对小规模纳税人推行建账建制。按照不同行业、不同规模分期分批对小规模纳税人推行建账建制，统一建账要求，严格要求有能力和有一定规模的小规模纳税人，必须按照税法和现行财务会计制度的规定，准确核算经营业务和应缴纳的税款。（三）完善税务发票的管理与使用。1.限制门征代开普通发票。笔者在窗口一线工作中，经常碰到以下两种情况，情况一：部分小规模纳税人到窗口要求代开普通发票，当纳税人被告知需要领取发票自行开具时，便借用他人身份证前来代开税务发票。情况二：未进行税务登记的纳税人多次到代开窗口要求代开发票，并且金额巨大。以上这两种情况，导致以下两种问题的出现,问题一：小规模纳税人利用代开发票偷逃税款。部分小规模纳税人，已经取得了发票使用权，从税务机关购买了发票，但他们害怕暴露了自己的真实营业额，害怕税务机关提高自己的核定营业额，经营中一旦发生较大的业务，便不开具自己购买的发票，而是到税务机关代开一张发票。表面上看税款没有少缴，但却掩盖了他们的真实营业额，实际上这是变相逃避税务部门征管的行为。问题二：代开发票给违法经营者提供了生存空间。部分个体经营者没有进行工商和税务登记，违法生产经营，需要发票时提供付款单位证明来税务部门代开门征发票，逃离了工商税务部门的监管，给征管工作带来漏洞，同时，这些漏征漏管小规模纳税人的生产经营损害了其他合法生产经营者利益，有碍公平税负，合理竞争。2.加强对小规模纳税人代开增值税发票的管理，同时要加强代开增值税发票工作的宣传。在笔者的工作实践中发现相当一部分小规模纳税人不知道国税局有代开增值税发票这一项业务，加强这方面的宣传力度，让已经进行税务登记的小规模纳税人享受这项服务，帮助小规模纳税人拓宽业务渠道，有利于小规模纳税人同一般纳税人之间的业务往来，从而促进社会经济的更加繁荣，增加税收收入，更加有利于小规模纳税人征管工作的开展与深入。3.加强发票管理，提升信息化管理水平。 （1）按照“提面、采集、比对、评估”的原则，将小规模纳税人发票信息规范采集到税收征管系统，运用信息化手段对其开具发票金额与申报销售收入信息进行比对，提取异常数据进行纳税评估，严控开票不申报或不足额申报行为，达到以票控税的信息管税目的。结合当前实际重点是健全开票与申报信息双向比对机制。采取网上采集和手工录入两种方法，对未开通网上申报纳税人，由基层分局管理员做好把关工作，按月将纳税人开具发票金额，与申报金额进行比对；对已办理网上申报的小规模纳税人推行开票信息网上采集，在申请开通发票比对稽核系统的基础上，将纳税人的发票开具与实际申报情况实时进行票票比对和票表比对，对纳税人开具发票和申报纳税的真实性进行有效监控，一旦发现突破预警值情形及时进行调查核实、纳税评估或税务稽查，以充分堵塞税源管理漏洞。（2）提升发票管理的信息化水平。2011年一月份开始，塘下分局取消万元版手写普通发票，万元版普通发票实现电脑开票。2011年六月份以后，在分局领导和税收管理员的努力下，逐步对千元版手写发票进行清理，从2011年八月份开始，将实现电脑开具千元版普通发票。电脑开票工作的全面开展，十分有利于解决发票的不规范使用问题，杜绝发票开具不规范，填开内容不完整，克隆票、大头小尾等现象，提高税务机关对小规模纳税人的征收与管理水平。（四）加强同基层组织的合作。由于小规模纳税人户多、分散、业户变动频繁等特点，税务机关很难做到面面俱到，因此，利用社会力量协税护税是税务机关加强征收管理的重要措施之一。加强同基层组织的合作，建立起情况明确、信息灵的协税护税网络，积极推行委托代征、协税护税工作，对部分个体工商户、无证无牌户等零散税源，应发动社会力量，组织利用城镇的区（街道）对业户情况了解和熟悉的优势参与协税护税工作，调动各方面的积极性，充分发挥群众的监督作用，使征收管理工作形成内外并重的合力，推动小规模纳税人的税收管理更上一个新台阶。近年来，塘下国税分局在一些产业特色明显的村，比如后朱村、新坊村、韩田村等，加强同基层组织的合作，结合塘下镇的实际，帮助建立协税护税组织。协税护税组织在协助税务机关宣传、贯彻和落实税收政策法规，引导小规模纳税人守法经营、依法纳税，维护纳税人的合法权益，及时反映广大小规模纳税人的要求和意见，密切征纳关系，为提高小规模纳税人税收征管的质量和效率，创造一个公平、合理、有序的小规模纳税人税收纳税环境作出应有的贡献 瑞安市国税局塘下税务分局、瑞安市地税局塘下税务分局小规模纳税人协税护税组织管理办法。 （五）加强各部门的协作与信息交流。 1. 完善联合办证机制，加强纳税人户籍管理。 一是国税部门加强同地税、工商行政管理机关之间的沟通、协调，实现部门间的计算机联网，做到信息资源共享，防止出现漏征漏管户。二是进一步加强与工商行政管理部门联系，对已办理工商登记而逾期不办理税务登记、又不在限期内改正的，经税务机关提供清单，由工商行政管理机关吊销其营业执照。三是加大税务登记检查力度，及时发现漏征漏管户，堵塞征管漏洞。2. 深化国地税协作新机制，共创互惠共赢新局面。国、地税局要进一步提高认识，树立大局观念，切实加强协作，形成税收管理合力。以塘下国税地税为例，随着近几年塘下镇社会经济的快速发展，塘下片区税源分布领域的广度不断扩展，深度不断加强，日常税收工作量成倍增长，为此，塘下国税分局立足于纳税人的实际需求，多举措深化与塘下地税分局的合作协作新机制，整合双方纳税资源，创新服务手段，提升管理水平，提高征管质量，实现了在合作中共享信息资源，在工作中形成服务合力，在创新中提高管理水平，在统筹中提升征管质量和征管效能的目标，共同开创互惠共赢的良好局面。近期在塘下镇商业街的定额调整工作中，国地税税收管理员施行信息共享，共同调整的政策，提高了税收定额制定的科学性和透明度，实现了税收收入增加，纳税人满意的双赢效果。3.加强同电力部门的联系与合作，完善小规模纳税人征管机制。塘下分局在原有的“以票控税”基础上，引入“以电控税”税务征管模式，从把握好纳税人耗电量与产量间逻辑关系入手，以电力消耗数量作为主要指标，