公共组织绩效评估考试打印_辅导.doc

.第一章 公共部门绩效管理导论 （一）重要概念 1. 公共部门绩效管理：是现代公共行政领域研究的重要课题，它是以提高公共部门组织绩效和个人绩效为目标，通过绩效评估和绩效追踪来激励组织中的个人发挥创造性、提高服务质量的管理过程。 2. 绩效：绩效是指组织立足于长远发展，以提高个人绩效和组织绩效为基本目标，为个人积极性的提高和创造性的发挥提供空间，并以组织服务对象的满意度为衡量指标的一种新的衡量。 3. 绩效管理：绩效管理简言之就是对绩效的管理。一般认为，绩效管理是一种注重结果的管理，将个人绩效与组织绩效整合在一起，使整个组织处于高激励、高服务质量的状态。 4. 绩效追踪：指的是要对组织的绩效进行持续性的监测、记录与考核，以作为改进组织绩效的基本依据。 （二）知识引导 1.绩效的定义与理解。 所谓绩效，就是指组织立足于长远发展，以提高个人绩效和组织绩效为基本目标，为个人积极性和创造性发挥提供空间，并以组织服务对象的满意为衡量指标的一种新的衡量。“绩效”（Performance）最早来源于管理学界的定义。绩效与传统的效益具有本质差异。效益关注企业在财务报表上可以计算的利润，表现为成本收益计算，是衡量企业经济收益的手段。绩效的含义则更为广泛，主要指的是一种有效性。绩效撇开了传统狭隘的收益或者效率的概念，在企业长期发展问题上，提供了一种管理的新观念和新方法。不仅与资源有效使用、人力资源管理相关，也与顾客导向和企业责任相关，充分体现了绩效观念就企业可持续发展的重要性以及对自然生态、公众服务和人员激励的重要意义。 2.绩效观念的发展历史。 绩效观念是直接与工作效率、生产效率等效率问题联系在一起的概念。 在相当长一段时间内，成本收益分析一直作为企业能否生存发展的重要衡量标准。如泰勒的“科学管理法”、法约尔的“管理五要素”、梅奥的“工人心理研究”等。所有这些20世纪早期的研究都反映了企业管理者对效率的追求。 20世纪中期以后，随着“社会人”思想的提出和“激励理论”的完善，企业管理开始逐渐注重开发人和利用人。如马斯洛的“人类动机理论”、赫茨伯格的“双因素激励理论”、麦格雷戈 “企业中人的一面”等。社会人理论和激励理论的发展，打破了过去过于注重生产效率的观念，开始重视企业人在提高生产效益方面的作用，并以激励为核心主张通过适当激励提高员工的工作积极性和工作满意感，从而提高生产效率。 20世纪末期以及进入21世纪后，企业竞争的市场环境发生了巨大变化，全球市场的形成、竞争的激烈以及对创新的需求，使企业意识到单纯地追求生产效率已不能在激烈的市场竞争中立足。这样，绩效观念就适应复杂的市场竞争需求而产生了。从效率、效益到绩效反映了企业管理理念的发展变化过程。 3.绩效管理的内涵。 绩效管理简言之就是对绩效的管理。一般认为，绩效管理（Performance mangement）是一种注重结果的管理，将个人绩效和组织绩效整合在一起，使整个组织处于高激励、高服务质量的状态。主要可以从以下几个方面来理解绩效管理的内涵： 首先，绩效管理注重结果，是结果导向型的管理模式。 其次，绩效管理将个人绩效和组织绩效并重。绩效管理以衡量个人绩效为基础，围绕组织绩效的提高展开绩效评估和相关管理活动。 再次，绩效管理注重员工激励。 最后，绩效管理对提升服务质量的启示。 4.绩效管理的基本活动。 以提高绩效为目标的绩效管理在企业组织内具体表现为一系列对绩效的计划、组织、控制、协调、反馈、纠正机制，通过对绩效全方位的监测评估以实现对绩效进行科学管理和提高绩效的目的。一般而言，绩效管理包括三个最基本的功能活动。 （1）绩效评估。绩效评估（Performance evaluation）是绩效管理的核心活动，在一般企业组织中甚至把绩效评估等同于绩效管理，足见绩效评估的重要性。 （2）绩效衡量。绩效衡量（Performance measurement）是为了进行绩效评估，管理者必须设计一套足以衡量组织目标实现的指标系统作为衡量组织绩效的标尺以供比较，即我们经常所讲的“绩效指标体系”。绩效指标体系的设定也是目前绩效管理实践中面临的最大难题， （3）绩效追踪。绩效追踪（Performance monitoring）指的是要对组织的绩效进行持续性的监测、记录与考核，以作为改进组织绩效的基本依据。 绩效管理是面向组织效益的全方面管理，是一个收集绩效信息，进行绩效衡量，设计与执行有效管理，推动绩效不断持续改进的整体活动和过程，与传统的行政考核和测评有着本质的区别。 5.绩效管理的作用。 对绩效进行科学管理是企业组织提高经济效益的途径之一，通过对绩效管理基本功能活动的了解，总结出绩效管理的功能作用。 （1）强化绩效观念。通过绩效管理，可以将个人绩效就能和组织绩效、组织目标结合起来，从而使整个企业在市场经济竞争环境中始终贯穿一种积极的绩效观念，有助于企业长期的运营和发展。 （2）提高服务质量。绩效管理利用个人绩效的衡量和全方位的监测较好地实践了“顾客就是上帝”的服务观念，在管理方法和体制上保障了服务质量的有效提高。 （3）提升责任意识。绩效管理作为现代企业的管理技术方法首先在企业内部提供了一套机制来帮助企业实现一定的社会责任。 6.影响绩效管理的因素。 A环境因素 （1）自然环境 （2）市场环境 （3）政治环境 B组织因素:主要指的是组织内部的因素。 （1）组织变革 （2）管理观念 C制度因素 （1）工作职务分析制度 （2）绩效评估制度 （3）绩效评估体系 （4）绩效评估结果体系 7.绩效管理成功实施的原则。 (1)以人为本原则 (2)员工参与原则 (3)目标一致原则 (4)有效沟通原则 (5)科学考核原则 (6)适度激励原则 (7)持续培训原则 8.绩效管理实施的程序。 在实践中，绩效管理的实施程序也因企业而异，不同的研究模式下对绩效管理的实施程序也有相当大的理解差异。以下介绍几种模式： （1）“三步骤”模式 “三步骤”模式简要地归纳了绩效管理实施的重要程序，把计划、评估、反馈结合在一起，形成了绩效管理最重要的理念，即目标一致、充分计划、员工参与、定期评估 （2）“要素”模式 要素模式是总结绩效管理实施过程所需要素的一种分析范式，海斯勒的“四要素”模式（指导、加强、控制和奖励）和施奈尔的“五要素”模式（计划、管理、考查、奖励和发展）都属于此类模式。要素模式不强调绩效管理实施过程的循环性，而是指出了实施中最重要的因素。 （3）具体而言，绩效管理的实施程序包括： 制定员工个人工作计划l 管理与支持l 绩效考评l 进行激励l 培训与发展l 9.绩效管理存在的问题。 企业为适应市场竞争的要求会主动改进绩效管理使之行之有效，但绩效管理存在的问题也是我们所不可回避的。 （1）员工个人绩效目标难以确定 （2）绩效指标体系建立困难 （3）评估体制存在问题 10.公共部门绩效管理的背景。 （1）政府管理环境发生变化 现代信息技术(IT)的发展变化、民主化和国际竞争的环境条件，使政府管理问题成为了西方国家发展与稳定的中心问题，使社会公平和民主成为政府管理的核心价值而要求政府更有回应性、更有责任心和更富有效率，使公共项目及其所产生的结果成为了政府管理活动关注的焦点。一方面，社会公众期望在市场经济条件下政府能够以最经济的手段、最迅速的方式提供最优质的服务；另一方面，政府为社会大众提供各种公共服务必须由社会公众支付所需成本，因此政府功能扩张必将增大政府的施政成本。 （2）新公共管理运动的兴起 自20世纪7080年代起，各国政府面对财政困境和社会对政府提供服务需求的扩大，竞相实行了“以新公共管理运动”为取向的政府改革运动。从撒切尔夫人开始的英国行政改革到美国“创造一个少花钱多办事的政府”的行政改革，再到新西兰的行政改革和澳大利亚“竞争、绩效、透明”的行政改革。这场涉及西方大多数主要发达国家的行政改革无一例外地都引入了市场竞争机制、强调顾客导向以及提倡服务质量提高的绩效管理机制。 11.公共部门绩效管理的含义 公共部门绩效管理就是在全球化发展和政府财政压力增加的情况下，公共部门主动吸纳企业绩效管理的经验和做法，引入了市场竞争机制、强调顾客导向、提高公共服务质量。具体来说，公共部门绩效管理包含以下三层意思。 （1）强调绩效管理是公共管理者的主要职责 （2）强调公共部门的高效率 （3）强调公共部门服务的高质量 13.公共部门绩效管理的衡量标准 公共部门绩效管理是以实现政府管理的四“”经济(Economic)、效率(Efficiency)、效果(Effectiveness)和公平（Equity）为目标的全新的政府管理模式。这四个“E”一方面体现了政府管理的目标，另一方面也是政府实施绩效管理的评估标准。 （1）经济(Economic)。经济指标指的是组织投入到管理项目中的资源标准。 （2）效率(Efficiency)。效率指标通常是指投入与产出的比例关系，一般通过货币方式来表达。 （3）效果(Effectiveness)。它以“结果的改善”为基础，主要针对现状的改善及改变的幅度进行比较，能够明确地反映出该公共服务的有效性。 （4）公平（Equity）。新公共管理区别于传统公共行政的最大差异就在于提倡公平性，并使之成为公共部门绩效管理的重要衡量指标。 14.公共部门绩效管理的必要性 学者弗莱恩(Norman Flynn，1997)对公共部门绩效管理的必要性提出了一些观点和看法，认为以下几个方面是主要的: (1)责任落实 (2)利害关系人的期望 (3)对结果导向的强调 (4)个人绩效和组织绩效的双重要求 15.公共部门绩效管理的价值 （1）观念价值。主要体现在对以下观念的促进与加强：绩效观念、服务理念、责任观念 （2）制度价值。制度价值体现为对于公共部门制度改革、公共部门机构改革、公共部门人员调整等方面的改革价值。 （三）重点、难点问题解析 1.绩效管理存在的问题 企业为适应市场竞争的要求会主动改进绩效管理使之行之有效，但绩效管理存在的问题也是我们所不可回避的。绩效管理面临的问题和困境主要有： （1）员工个人绩效目标难以确定 （2）绩效指标体系建立困难 （3）评估体制存在问题 2.公共部门绩效管理与企业组织绩效管理的差异 作为对绩效进行管理的科学管理方法，绩效管理在公共部门和企业组织都表现为个人绩效的重视和对组织绩效的追求，并通过系统跟踪绩效的方法提高组织满足顾客和社会大众需要的程度。当然，公共部门和企业组织本身就具有严重差异，前者的服务对象是社会公众，其产出大都是无形的公共服务，并且不以盈利为目的；而后者的服务对象是企业产品和服务所面对的顾客，以盈利为直接目的。两类不同性质的组织决定了公共部门绩效管理与企业组织绩效管理也会有本质的差异（见下表）。 公共部门绩效管理与企业组织绩效管理的差异因素公共部门绩效管理企业组织绩效管理环境因素公众态度和期望、社会稳定激烈的市场竞争、顾客需求实施目的非盈利、社会认同盈利理念官僚思想人本思想、服务功能差异加强管理绩效意识 服务质量 社会责任 3.公共部门绩效管理的可行性 鉴于公共部门和企业组织自身的差异以及各自实践绩效管理的差异性，有必要对公共部门绩效管理的可行性进行说明。 1观念可行性 观念上，公共部门工作人员在一定程度上脱离了官僚身份，以社会管理者和服务者的身份参与提供公共服务的过程中。公共部门对自身、社会对公共部门以及对公共部门工作者身份认同的改变都为公共部门实施绩效管理创造了有利的条件。 2技术可行性 源于企业管理的绩效管理在企业组织实践中获得了丰富的经验和成果，一整套科学的绩效管理技术方法已被证明为切实有效。这也为公共部门进一步利用绩效管理创造了技术条件。 3理论可行性 公共部门私营化理论、公共部门加强与私营部门合作理论、政府全面质量管理理论、摒弃官僚制的政府再造理论等理论为公共部门及时引入绩效管理、实施绩效管理的科学管理方法奠定了较深的基础，也为其绩效管理改革创造了合理性基础。 第二章 西方国家公共部门绩效管理的理论和实践 （一）重要概念 1.市场式政府模式的理念是相信政府作为分配社会资源机制的效率，并认为公共行政就是一种管理方式。 2参与式政府模式的理念是要进行参与管理，认为基层官员是组织有效运作的核心，寻求合作方式和利用个人参与来提高政府效能是公有社会的特征。 3解制型政府模式的理念认为对公共行政部门的过多限制导致公共行政部门办事效率低下，解除内部控制能够提高公共管理者的管理能力。 4弹性化政府模式的理念认为政府永久性问题已成为政府缺乏活力的原因，弹性化政府对现代公共政策制定具有重要意义。 （二）知识引导 1政府治理模式的四种类型。 （1）市场式政府模式的理念 所谓的市场模式只是一种对自由竞争优越性以及对一个理想化的交换与激励模式的基本看法。因此，将市场模式应用于公共行政建立市场式政府模式，并不意味着从方法论上建立一套具有市场机制的管理机制；而是从理论角度研究市场模式运用于公共行政的理念。其主要观点有：相信市场 作为分配社会资源机制的效率；公共行政就是一种管理方式。 市场竞争因素成为当前公共部门改革的重要趋向，一方面公共部门实行对外的市场机制改革，如对公共事务管理进行市场外包、公共政策制定考虑沟通因素等；另一方面公共部门实行对内的市场机制改革，主动变革传统的公共行政体制，这也是公共部门市场化改革最根本、最富有意义的地方。 （2）参与式政府的治理模式 参与式政府模式的理念具有一定的层次性，从最基本的管理理念、公共部门管理理念到社会民主的理念，都包含了参与观念。其主要观点有：参与管理；基层官员是组织有效运作的核心；寻求合作方式和利用个人参与来提高政府效能是公有社会的特征。 参与式政府模式通过参与方法包括授权来改革公共部门，使公共部门在管理、政策制定及考虑公共利益方面都具有公有社会的特征，以充分的参与来打破传统官僚体制的专制、低效，以便更好地提高政府效能。 （3）解制型政府的治理模式 20世纪70年代末，无论是崇尚自由主义传统的国家，还是在第二次世界大战以后一度倾向于加强政府干预的国家，几乎都相继出现了以放松规制（Deregulation）为特征的政府规制改革浪潮，其范围涉及电力、电信、交通运输、金融等许多产业，其中以政府放松规则的改革最为引人注目。解制型政府模式与政府放松规制改革相关，但却是不同领域的概念。政府放松规制是指政府对外的经济政策，要求政府对社会管理减少管制，以利于社会事务向非官僚化、市场化方向发展；而解制型政府模式针对的是政府自身的改革，即内部管理改革。解制型政府模式的理念有：对公共行政部门的过多限制导致公共行政部门办事效率低下；解除内部控制能够提高公共管理者的管理能力。 （4）弹性化政府的治理模式 彼得斯认为在改革传统政府模式的方案选择中，以弹性化政府模式最受关注和争议。所谓弹性化政府，指的是政府有应变能力，能够有效地回应新的挑战和新的社会需求。政府所具有的应变能力并不是指政府以固定的方式应变，而是指政府及其机构有能力根据环境变化制定相应的政策。弹性化政府模式可以看成是前面三种治理模式的总体体现，政府要能够有效地回应社会变化和需求，既要有充分的市场精神和参与精神，也需对内部管理进行解制。 弹性化政府模式的理念有：政府永久性问题已成为政府缺乏活力的原因；弹性化政府对现代公共政策制定具有重要意义。 盖伊彼得斯对政府未来治理四种模式的基本探讨建立在新公共管理运动的实践基础上。从理论上讲，这四种模式都存在各自的问题和缺陷，甚至相互冲突。但这四种模式针对传统公共行政体制存在的问题毕竟做出了各自的解释，提供了解决问题的分析途径（见下表）。 表 四种模式解决基本问题所提供的方法 市场式政府模式 参与式政府模式 解制型政府模式 弹性化政府 协调 看不见的手 由下而上 管理者的自我利益 改变组织 错误的发现和改正 市场信号 政治信号 接受更多的错误 错误无法制度化 公务员制度 以市场机制取而代之 减少层级节制 解除管制 采用临时任用制度 职责 通过市场 通过顾客的抱怨 通过前后控制 没有明确的建议 2英国行政改革的措施。 （1）雷纳评审(Rayner Scrutiny) 雷纳评审是以雷纳勋爵为主要负责人的评审小组，召集政府部门的高级公务员、学术界和顾问公司的专家来作为评审员，严格规定绩效评审的基本内容和程序，对政府各部门的日常工作进行评审。在评审工作中，这些评审员具有相当大的自主权。 雷纳评审的性质是以“解决问题为导向”的“经验式调查”。它着重于经济和效率，采用问题诊断的方式，从政府的日常工作中寻找出导致效率不佳的各种因素，包括工作任务、工作方法和工作程序，以降低政府公共部门的运营成本、提高政府的经济效率。 （2）部长管理信息系统(MINISManagement Information System for Ministers) 部长管理信息系统是1980年环境大臣赫素尔廷在环境部内建立的管理机制和技术，后来因其显著的效果在政府各个部门得到了广泛推广。 部长管理信息系统的目的是使“高层领导能随时了解到：部里正在做一些什么事情?谁负责这些事情?谁制定的目标?这些目标是什么?对它们是否实施了有效的监测和控制?”。部长管理信息系统的基本因素是对政府部门信息的搜集，而这在传统公共行政部门中显然是从来未有的。至此，部长管理信息系统成为英国行政改革的重要举措之一，也为后来系统的绩效管理奠定了信息收集的基础。 （3）财务管理新方案(FMIFinancial Management Initiative) 政府财政改革一直是改善政府效率、控制行政成本的重点。1982年5月英国财政部公布了财务管理新方案，实行对中央政府财政资源的有效配置和监控。 财务管理新方案是部长管理信息系统的延伸，使公共部门的负责人能够明确自己目标和衡量绩效的方法，了解自己部门可使用资源的责任及应该担负的责任等。因此，财务管理新方案对公共部门管理产生了诸多方面的积极影响。 （4）“下一步”行动方案(The Next Steps) 1988年，伊布斯领导的效率小组提交的改进政府管理：下一步行动报告，亦简称为伊布斯报告，被视为英国公共服务改革的一个重要转折点。 “下一步”行动方案提出的建议标志着政府内部管理机制发生了根本性的变化，职责的明确细分、注重公务员的个人绩效和潜能开发，意味着企业绩效管理的理念开始在公共部门有步骤地逐渐扩散和付诸实施。 （5）公民宪章运动(The Citizens Charter) 1991年撒切尔首相的继任者梅杰发布了一场“公民宪章”运动，成为英国推进行政改革的重要标志之一。20世纪90年代以前，英国行政改革主要针对政府行政成本，试图提高政府经济效率，取得了较好的效果。但在追求经济和效率的同时，如果牺牲公共服务的质量，那么政府就有可能失去公民的支持。这样，提高政府各部门效率、改进政府服务质量和服务形象，就成为新一轮改革的重要目的。 （6）竞争求质量运动(Competing for Quaity) “公民宪章”运动实施后4个月，梅杰政府发表了竞争求质量白皮书，提出将市场和竞争机制引入到公共服务的提供中，从而标志着市场竞争机制正式引入到公共管理中，确立了公共部门竞争机制制度化。市场检验并没有提出具体的竞争方式和操作方法，而是提供了市场竞争的基本原则和公共部门市场竞争的理念。竞争机制、合同出租制、战略性合同出租制作为市场检验的具体体现方式，充分体现了通过市场检验来实现资金最大价值的理念。市场检验规定了公私竞争的原则，将竞争规则制度化，使市场竞争以正式制度的形态参与到公共管理中，有效地激励了公共部门积极提高服务质量和服务水平，并降低了行政成本。市场检验原则在一定程度上促使了企业化绩效管理成功引进公共部门的进程，为其提供了公共部门市场竞争的基本观念和思路。 3美国绩效管理战略的实践。 （1）政府绩效与结果法(GPRA) 1993年，面对公众要求强化对政府进行监督和提高政府工作效率的压力，美国第103届国会通过了一项重要的法案，即政府绩效与结果法（he Government Performance and Results Act ,GPRA），并将之作为国家财政预算改革的举措之一。同年，该法案经美国总统克林顿签署而正式成为一项法律。根据这项法律的要求，美国所有的联邦机构部都要制订一个至少包括未来年工作目标的战略规划、将战略目标分解成年度目标的年度执行计划以及对年度计划执行结果进行评价的年度计划执行情况报告。这三份报告将提交给国会中相应的专门委员会、美国审计总局以及进行管理和预算局。行政管理和预算局则根据各机构的规划制订情况以及工作绩效的评估情况分配财政预算。GPRA试图通过把每年的财政拨款同工作绩效相联系的方式来增强对联邦政府支持项目的计划和管理，增强联邦机构工作绩效的可评估性从而最终提高政府的工作效率，增强公众对联邦政府的信心。 （2） 国家绩效评审委员会(NPR)与戈尔报告 政府绩效与结果法颁布的同年3月，克林顿总统宣布成立国家绩效评审委员会(NPR)，并任命副总统戈尔主持该委员会的工作，负责统筹联邦政府的再造工作。该国家绩效评审委员会于同年9月制定了第一份报告从繁文缛节到结果导向：创造一个花钱少、工作好的政府（Red Tape To ResultsCreating A Government That Works Better and Cost Less），成为美国推行政府绩效评估措施的纲领性报告，有力地推动了绩效评估在政府管理中的具体运用。 （3）美国地方政府绩效管理的实践 美国行政改革的重要特色就在于地方和州政府在绩效管理改革中体现出来的积极性和创新性，地方政府自发的行政改革表现出绩效管理真正的价值和成效。美国地方政府的特点是形式多样，差别巨大。比较有代表性的有：印第安纳波利斯市 “创造绩效的结果导向战略”；密苏里州马克吐温林区的“授权改革”。 4日本民营化改革的措施。 日本行政改革在市场化、民营化和自治化方面都取得了明显的成果，其中以民营化改革最受瞩目。1997年，日本行政改革委员会提交了最终报告，并提出了民营化改革的具体方案： （1）对中央政府经营管理的邮政、国有林地事业进行改革，引进现代企业制度，扩大经营管理自主权，加大部分业务对民间企业的开放力度。 （2）对公共事业机构进行整理、分类，对不能民营化和委托给民间部门的公共事务，引进独立行政法人制度，为下一步的民营化打基础。 （3）推进特殊法人的改革，就其存在的必要性进行研究分析，在此基础上进行民营化或缩小规模乃至撤销。 5日本民营化改革的作用。 日本政治体制的保守因素使政府引入全面绩效管理的可能性大大降低，而民营化改革为绩效管理创造了良好的条件，至少在观念上确立了政府提高绩效和服务水平的目标和理念。从总体来看，日本民营化改革有以下特点和作用： （1）民营化改革的目的在于推动竞争，发挥市场机制的作用。 （2）民营化改革促进了国有企业和政府部门主动进行技术革新，提高社会服务水平和 质量。 （3）政府在民营化改革中居于主导地位。 （4）通过民营化改革，政府减少了政府管理活动，也减少了许多经济管制，为政府管 理创造了宽松的环境。 日本行政改革在具体管理手段和方法上还没有真正实践绩效管理，但其在民营化和市场化方面的改革充分实践了绩效管理的理念，有助于政府对自身管理机构、管理人员、组织目标进行重新定位。日本的行政体制与中国有许多相似之处，它在行政绩效方面的改革实践，也为我国行政体制改革提供了一些经验。 6新法兰西行政改革的措施。 （1）“休克疗法”(shock therapy)。所谓的“休克疗法”主要针对国民经济发展问题，从根本意义上看，还没有涉及对传统官僚制度的改革。在“休克疗法”过程中，政府结束了长达几十年的公共补贴和管制制度，修订了社会福利计划，并降低了保护国内产业的关税，取消工资与价格控制，降低税率以及扩大课税基础。 （2）“大革新”国有企业的公司化改造。新西兰政府充分认识到国有企业改革是政府管理体制改革的首要环节，对政府减少干预和机构精简都有十分重要意义。1986年5月，新政府以“减少政府直接干预，引入市场竞争机制”为中心，对政府的各所属部门以及政府直接管辖的商业实体和企业，进行了全面彻底的结构调整。主要通过明确权责关系、建立审计以及监督制度、国企、政企分开，实行全面的责任管理等来实现企业的公司化改组。 （3）政府机构改革。随着“休克疗法”和国有企业改革的顺利推进，新西兰政府也加大了对自身机构的调整和改革。对核心职能部门的改革；改革政府管理机制。 7新法兰西行政改革的特点。 奥斯本认为新西兰的“大革新”是以实施核心战略为显著特征的改革运动。从国有企业改革到政府机构改革，新西兰行政体制改革始终以核心部门的改革为重要改革对象，并围绕政府核心目标进行改革，保障了由上至下改革运动的成功持续进行。从总体看，新西兰行政改革有以下特点： 第一， 政府又明确的核心目标。 第二， 以立法来推动行政体制改革。 第三， 高层政治领导人的重视和推进。 第四， 通过绩效协议建立新的合作伙伴关系，创造了政府内部管理的新局面。 8澳大利亚的“绩效改革”的特点。 澳大利亚行政改革以企业化管理为内在理念，强调竞争与市场导向，利用集权、加强责任制的办法来改善行政绩效，是以绩效改革为中重要特色的行政改革。从总体看，澳大利亚的行政改革又以下特点。 第一， 合理的政府定位。 第二， 有效的内部监督机制。 第三， 注重行政绩效。 （三）重点、难点问题解析 1.对英国绩效管理策略的综合评价。 （1）首先，英国公共部门绩效管理的改革测罗引起了行政领域的三大转变。 管理理念的转变。首先是从行政管制到顾客服务的管理理念转变。其次是管制性、计划性向市场化、私有化管理的管理理念转变。 管理者素质的转变。公共部门引入企业绩效管理，实行市场、参与、解制、弹性的管理，对管理者的专业知识技能都提出了相应的挑战。以资历为管理基础的传统观念在现代行政管理中逐渐受到排斥。企业绩效管理本身是以专业技术管理为基础的管理手段，公共部门要吸收运用绩效管理，也就意味着要获得相应的技能，预算编制、项目管理、营销、人力资源管理、绩效评估、质量管理等。 管理方式的转变。政府部门的市场化管理改革，要求摈弃传统的管理方式，实行新的管理方式，这些方式转变主要体现在：1在各种变革中包括从过往强调投入和预算转为关注产出；2从官僚化的程序型管理转为激励主动性的管理；3从控制到授权，从垄断到竞争，从标准化服务到个性化、以顾客为导向的服务；4从以组织为中心的服务到以顾客为中心的服务。 （2）其次，英国公共部门的绩效管理改革具有自身特点，也提供了来自多方面的做法和经验。 以提高政府效率、降低行政管理为行政改革起点，是一种结果导向的管理模式。 对市场需求的积极回应成为英国绩效管理改革行之有效的措施。 通过制定合同、服务承诺等方式建立可操作的责任政府模式，提高公众对公共部门的支持率和信任感。 充分运用绩效管理的核心工具绩效评估，体现绩效评估在绩效管理中的核心作用。 开始注重公共部门人力资源开发，体现了绩效管理对个人绩效和个人价值的关注，也是管理主义的回归。 公共部门外部权威和内部权威分别面临外部解制和内部解制的挑战，在一定程度上是因为分权和授权而降低。 .以提高政府服务质量，赢得顾客满意感为目标，是一种顾客导向的管理模式。 2.对美国绩效管理战略实施的综合评价。 美国公共行政改革是以绩效管理战略实施为目标的改革运动，从立法到实施，美国绩效管理战略都具有其显著的特点。主要表现在： 第一，通过立法确定公共行政部门绩效管理改革的目标和措施，严格规定了联邦政府制定绩效管理战略和实施绩效管理的程序和责任。 第二，建立专门的组织机构来管理绩效管理实施，确保绩效管理在技术层面上能够较好地贯彻实施。 第三，地方政府在推动绩效管理过程中发挥的积极作用，不断创造公共部门绩效管理的新方法和新途径。 第四，注重对信息技术的应用。 第五，更加注重市场化因素。 第六，实行了绩效管理改革附加的保障措施。 与英国相比，美国实施公共部门绩效管理的环境和条件更为优越，尤其是地方政府的创新改革，为世界上其他国家的改革都提供了较好的借鉴。同时，美国公共部门绩效管理也更富有连续性，在全社会范围内都赢得了一致的认同。 与英国相比，美国实施公共部门绩效管理的环境和条件更为优越，尤其是地方政府的创新改革，为世界上其他国家的改革都提供了较好的借鉴。同时，美国公共部门绩效管理也更富有连续性，在全社会范围内都赢得了较为一致的认同。第三章 公共部门绩效管理的基础 （一）重要概念 1.公共部门：是指所有的管理公共事务、公共资源以及提供公共服务的部门或机构。 2.工作分析：是对组织中某个特定工作职务的目的、任务或职责、权利、隶属关系、工作条件、任职资格等相关信息进行手机与分析，以便对该职务的工作作出明确规定，并确定完成该工作的所需要的行为、条件、人员的过程。 （二）知识引导 1.公共部门承担绩效管理主体的合理性分析。 （1）公共部门（政府）对现代社会发展的支撑作用。公共部门已经作为市场经济的重要补充力量在社会的发展中起着重要支撑作用。 （2）公共部门对绩效管理的迫切需要。鉴于公共部门在市场经济发展中的重要地位，进入20世纪后，政府功能也出现了大幅度扩张。随着公共部门功能扩张和财政支出的压力，公共部门逐渐意识到提高政府绩效、服务水平以及建立政府使用资源的责任机制的重要性。绩效管理也正是在这个层面上被提上公共部门管理的议程。 （3）公共部门自身的特点。公共部门绩效管理归根到底还是对公共部门自身的管理，无论是管理手段、管理方法还是管理者素质、管理责任都归结为公共部门。因此，公共部门绩效管理必须针对自身特点进行具体管理。公共部门绩效管理是对传统公共行政体制的突破性改革，触及公共行政体制的根本性问题。一般国家在条件不成熟的情况下都不会直接进行大规模绩效管理改革，这样，公共部门自身管理改革就成为唯一可供选择的改革方式。由公共部门自身承担绩效管理的主体角色，避免了外在压力对公共行政改革的冲击，也更容易为政府雇员所接受。绩效管理本身不是对绩效结果的攀比，而是以绩效衡量作为绩效改进基础，进而持续推进绩效和提高服务水平。公共部门自身担任绩效管理的主体既能够根据各个部门的特点制定有衡量价值的绩效标准，也有助于排除外来压力，从而对本部门考核起到客观的作用。同时，公共部门存在权威性，利用公共权威能够保障绩效管理由上至下成功推行。许多国家的实践都表明，权威体制对推进绩效管理的作用不可忽视。英国、美国的政府再造运动都利用了高层机构和领导的积极作用，在全国范围内实施绩效管理。尤其在中央核心部门，权威体制和权威机构对绩效管理的成功实施有直接的影响和作用。根据公共部门自身的特点，公共部门承担绩效管理主体有现实可能性和必要性，在改革之初，政府起的领导和推动作用则显得更为明显。 2.公共部门承担绩效管理主体可能产生的问题。 （1）公共部门制定自己的绩效衡量指标体系固然具有针对性，也很容易排除那些较难衡量或该部门认为不应该衡量的指标。一般认为，公共部门拟定适合自身的绩效衡量指标体系比较具有可操作性和针对性。但同时，公共部门也是特殊的利益群体，对那些较难衡量或者该部门认为不应该衡量的指标，公共部门往往会不予考虑。而恰恰又是那些难衡量或者认为不应该衡量的指标才能真正体现公共部门的绩效和服务质量。政府管理对象的复杂和社会服务的特殊性都使政府绩效指标设计成为一项困境，如公众满意感的衡量。从技术角度看，这些指标体系设计在一定程度上可以通过现代信息技术手段解决。因此，制定绩效衡量指标体系的关键仍在于公共部门及其管理者对绩效管理的态度。由于设置统一指标体系的可能性不高，在给予不同公共部门制定指标自主权的同时，公共部门出于对考核程序、结果的考虑，不一定会把那些难衡量或者认为不应该衡量的指标纳入指标体系。这样，绩效考核往往就沦于形式，失去了评估作用和激励作用。 （2）公共部门制定组织绩效目标或者绩效计划也更容易偏向于组织所能实现的目标。不同部门有不同的组织绩效目标，统筹部门不可能拥有那么多资源和精力进行一一监管。这样，就为公共部门自主制定绩效计划创造了惰性空间。原则上绩效管理不是要对结果进行评比，而是对绩效结果的管理。从员工角度看，绩效管理就无非是种考核与评比。公共部门也是如此，不仅包括各个公共部门，也包括政府雇员，都会在潜意识中注重绩效结果带来地评比效应，制定低于组织所能实现的绩效计划也就成为可能。 3.第三部门承担公共部门绩效管理主体的可行性。 承认第三部门机构在公共部门绩效管理过程中的作用是许多国家政府再造运动的普遍做法之一。传统官僚机构在绩效信息收集、处理方面不仅缺乏专业技术和管理技能，也可能缺乏某种公正性。借助非营利组织在专业方面的长处以及相对客观、公正的评估，第三部门承担公共部门绩效管理主体的可能性就急剧提高了。 第一，非营利组织在绩效管理方面比公共部门更具专业性。许多国家为推进政府绩效评估，通行的方法就是确定独立机构。这些独立机构的性质就相当于非营利组织，一方面独立的专业机构能够利用信息技术对各部门的绩效评估结果进行整合汇总，以便公共部门有效评估和公众比较评价；另一方面通过专业机构的独立评估，避免了部门自我评估可能产生的“报喜不报忧”和评价失准现象，提高绩效评估的真实性和有效性。 第二，非营利组织作为公共部门绩效管理主体，其性质不同与一般第三部门。独立的专业评估机构首先是为公共部门服务的，也就不可避免地带有公共部门的一些性质。像美国的国家绩效评审委员会（NPR）就兼有公共部门和第三部门的特点。 第三，除了专业绩效评估机构以外，一般的非营利组织也以其特有的中介作用承担绩效信息传递、沟通的重要作用。绩效管理以顾客满意感作为衡量绩效的重要指标之一，关注市场信息和社会需求的变化是绩效管理得以成功实施的外在基础。我国第三部门机构发展还很不健全，没有建立专业绩效评估机构，各行业的非营利组织也大都依赖于政府，形成了特殊的“制度工具”。而就各行业非营利组织在具体行业的信息占有情况看，公共部门绩效管理还是可以发挥这些非营利组织的信息沟通作用的。如鞋业行业协会、皮具行业协会等。 第四，非营利组织来承担绩效管理主体也存在某种问题。在理论上，非营利组织独立于政府机构以外，具有自身相对独立的组织机构、制度和人员，是公民个人的集合体，体现出现代公民社会的内涵。但无论是国外还是国内，非营利组织的权力始终是不同于政府机构的。一方面，非营利组织缺乏强大的权力支撑，使之在很多公共事务方面缺乏声音。另一方面，非营利组织本身组织制度、人员组合等方面存在问题，如基金的增值保值、人员的素质等，都造成非营利组织生存必然地要依赖于政府部门。 当然，“公共部门”这个概念包括了政府和非营利组织。非营利组织内部也存在绩效管理，换言之，非营利组织要能够有效地发挥中介者的作用，自身就需要逐步建立、完善组织制度，通过绩效管理实施提高非营利组织的工作效率和服务质量。尤其在服务质量方面，建立在道德认同基础上的非营利组织承担着更为明显的责任。 4.社会公众担任公共部门绩效评估主体的利弊分析。 （1）公众参与公共部门绩效管理具有一定的合理性和积极意义。 第一，社会公众对政府业绩测评更具有客观性主张。传统公共部门自己对自己的测评受到了广泛质疑，社会公众（包括非营利组织）的参与测评被认为是较真实、客观的测评。尤其在社区治理层面，公众对关乎社区发展的问题具有较高的参与热情和较多的意见反馈。 第二，公民角色转换对现代民主政治发展具有重要意义。在公共部门绩效管理领域，公民所扮演的角色不再是投票者或者被管理者，更多的是积极的公共事务参与者。从民主政治发展的观念看，公民参与被认为是民主政治的重要表现形式。把公民作为公共部门绩效管理主体不仅为公民参与公共事务提供了良好的参与渠道，而且改变了传统管理者与被管理者之间的关系，公民有了更多的主动权和自主权，至少在政府绩效评估方面，政府无法通过权威影响公民意志，而政府绩效管理也必须通过公民意愿表达和对政府的有效绩效测评才能成功实施。 （2）但同时我们也应该看到，公众承担公共部门绩效管理主体还是存在一些问题和影响因素的。 第一，公民参与绩效测评的机会和意愿受到公共部门权威体制的影响。公共部门需要主动公开绩效测评，为公民参与绩效测评提供合法、迅速的渠道。公共部门对绩效测评结果信息的运用也影响到公民参与的积极性。如果公共部门仅仅把公民参与作为一种手段那么以公民参与为基础的绩效管理也就会沦于形式。对公众绩效测评结果信息的公开和运用会影响到公众参与绩效管理的热情。 第二，公民素质会在很大程度上影响公民参与绩效测评的过程和结果。包括不同社会阶层或者不同职业的公民对参与政府绩效测评都可能有不同的参与观念。成为公共部门绩效管理主体，从被管理者到负责任的公民，也意味着对公民素质要求的提高。我国公共部门引入绩效管理还没有进入全面改革阶段，公民对如何参与绩效测评以及跟踪绩效测评结果都没有形成正确的认识。单纯的绩效测评对普通公民而言，就如同一道程序。执行与不执行只是任务问题，无关公民责任和顾客满意，也就无法起到提高政府绩效水平和服务水平的作用。应该说，公民参与绩效测评还取决于公民政治素质的长期培育和成长，需要一个较为长的过程和周期。 5.绩效管理与人力资源管理的差异。 （1）管理对象不同。绩效管理以绩效(物)为管理对象，围绕与绩效有关的工作事项进行管理，对人的管理是因为人的因素影响到绩效；而人力资源管理以人力（人）为管理对象，强调人才的有效使用和开发创新。不同的管理对象，决定了不同的管理程序和管理理念。绩效管理着眼于绩效，不管是组织绩效还是个人绩效，都以绩效提高为目标，人力资源有效管理是绩效管理的一部分，但不是绩效管理的全部。绩效管理涉及人力资源管理与人力资源有效使用的那部分，不是说绩效管理比人力资源管理范围更广，两者并不在同一比较层面。应该说，绩效管理利用了人力资源管理中与提高个人和组织绩效有关的管理项目，从而对绩效进行更有效的管理。 （2）管理环境不同。绩效管理在更广泛意义上强调以外部市场需求和顾客满意作为衡量绩效的标准，是一种市场化管理，以外部市场环境变化作为管理外部环境，同时结合外部变化制定组织目标和个人目标计划。人力资源管理是组织内部的管理，根据组织目标制定人力资源引进、考核、开发等工作计划，在外部市场环境变化与组织目标、个人目标之间关系调整方面没有像绩效管理那么强烈。绩效管理在应对市场需求变化方面负有直接责任，不仅关系到组织的绩效和服务，也关系到组织的生存。从这个意义上看，绩效管理是一种特殊的组织战略管理，直接面向市场需求变化、顾客满意感以及员工绩效和服务水平。 （3）战略地位不同。正如前面所说，绩效管理从战略高度对人、事、物的全流程进行有效管理，是组织战略管理的一方面。通常认为绩效管理作为组织战略管理的重要组成部分，对组织从全局角度考虑组织发展具有极为重要的意义。外部市场环境、顾客满意感、人力资源开发、组织内部参与、管理者素质，绩效管理几乎涵盖了与组织绩效、个人绩效提高的所有方面，也与组织未来发展栖息相关。人力资源管理是根据组织目标对人力资源有效使用进行综合管理，从范围上讲，并没有绩效管理那么广泛，但也是组织得以持续发展的基础，尤其为组织绩效管理实施提供了一些前置性准备。 6.公共部门绩效管理目标的分类。 （1） 按公共部门的目标内容来分，分为：常规目标、解决问题的目标、创新目标、个人开发目标、组织开发目标。 （2） 按照目标的项目范围来划分，分为：营业目标、财务及控制目标、人事目标、其他目标。 （3） 按照公共部门目标的层次性来划分，分为：宏观、中观和微观三个层面。 7.如何构建公共部门目标责任体系？ (1)目标分