智慧电子政务建设初探(提交稿).doc

0 杭州市智慧电子政务建设初探 一 智慧电子政务的概念一 智慧电子政务的概念 2 一 智慧电子政务概念的由来及定义 2 二 智慧电子政务与相关概念的逻辑关联 3 二 我国电子政务的发展现状及趋势二 我国电子政务的发展现状及趋势 5 一 我国电子政务的发展现状 5 二 电子政务与智慧政府的深度结合 6 三 智慧电子政务的发展方向及趋势 6 1 电子行政 E Administration 模式 7 2 电子服务 E Service 模式 7 3 电子社会 E Society 模式 8 三 杭州市智慧电子政务建设的实践与探索三 杭州市智慧电子政务建设的实践与探索 8 一 近 10 年来杭州市电子政务建设的历程 8 1 主要坐标及发展阶段 8 2 初步形成的总体框架 10 3 主要建设成果 12 4 运行管理机制 12 二 智慧电子政务建设的实践 13 1 浙江政务服务网的建设背景 13 2 杭州智慧电子政务的建设概况 14 3 智慧电子政务的战略定位与近期目标 15 4 智慧电子政务的突破口 16 1 四 智慧电子政务建设需要重点处理好的关系四 智慧电子政务建设需要重点处理好的关系 18 一 统一平台与部门应用 18 二 复杂巨系统与可进化子系统 20 三 存量成果与增量项目 21 四 组成部件与独立单元 22 五 开放数据与数据整合 23 六 政府主导与公民参与 25 七 技术整合与流程再造 26 五 推进杭州市智慧电子政务发展的对策建议五 推进杭州市智慧电子政务发展的对策建议 27 一 确立智慧电子政务的基础地位 助推智慧经济发展 27 二 以服务为导向 构建面向对象的智慧政务框架 29 1 政务服务 29 2 公众服务 30 3 企业服务 30 4 杭州市智慧电子政务的总体框架 31 5 构建智慧电子政务的智能协作平台 32 三 注重顶层设计 构筑智慧电子政务运营体系 32 1 建立强大的政府协调机构 33 2 建立智慧政府标准化体系 34 3 健全智慧电子政务的安全保障机制 35 4 谨慎探索智慧电子政务的运营机制 36 5 建立以公众为导向的服务评价机制 37 2 当前 优先发展信息经济 智慧经济 已成为全球和 国内各地抢占未来发展制高点的战略选择 今年 7 月 杭 州正式提出以发展信息经济和智慧经济为突破口 大力推 进智慧应用 提高科学决策 民主决策 依法决策的能力 和水平 建成智能化 信息化 网络化的智慧城市 在智 慧电子政务建设方面 积极推进政务云建设 建立综合数 据库 构建政务大数据云平台 彻底打破条块分割 加快 实现跨层级 跨部门的信息共享和业务协同 9 月 市政府 成立市智慧电子政务建设工作领导小组 进一步加强对我 市智慧电子政务建设工作的组织领导 促进信息经济 智 慧经济发展 自此 我市正式进入智慧电子政务发展的新 阶段 杭州是国内较早启动电子政务建设的城市之一 基础 设施 公共服务平台及各类部门应用均走在同类城市前列 随着发展信息经济和智慧经济的提出 智慧电子政务也对 当下的电子政务建设绩效提出了全新的要求 成为当前及 今后相当长一段时期内 需要重点布局的关键领域 一 智慧电子政务的概念 一 智慧电子政务概念的由来及定义 智慧电子政务即智慧政务 是在建设智慧城市的大背 景下 发展信息经济和智慧经济 实现经济和社会转型升 3 级的必由之路 全面建成智慧政府 必须优先实现智慧电 子政务 智慧政务是广泛运用物联网 云计算 移动互联网 人工智能 数据挖掘等现代信息技术 通过资源整合 流 程优化 业务协同 提高政府办公 服务 监管 决策的 智能化水平 从而形成高效 集约 便民的服务型政府运 营模式 简要地说 智慧政务是利用现代信息技术提高政 府智能化水平的一种形态 1 二 智慧电子政务与相关概念的逻辑关联 探讨智慧概念 首先要追溯到智慧城市 进而研究由 此派生出来的相关概念 对于智慧城市定义众多 得到普 遍认可的定义是 智慧城市是新一代信息技术支撑 知识 社会创新 2 0 环境下的城市形态 智慧城市通过物联网 云 计算等新一代信息技术以及社交网络 综合集成法等工具 和方法的应用 实现全面透彻的感知 宽带泛在的互联 智能融合的应用以及以用户创新 开放创新 大众创新 协同创新为特征的可持续创新 2 城市包括政治 经济 社会三个主要方面 相应地 智慧城市的三大领域即为智慧政府 智慧经济和智慧社会 关于智慧政府的定义主要有两个唯度 其一认为 智慧 政府是电子政府的升级版 要求政府机构在其管理和服务 4 职能中运用现代信息技术 实现政府组织结构和工作流程 的重组优化 超越时间 空间和部门分隔的制约 建成服 务便捷 管理高效 决策科学的政府运作模式 3另一种观 点认为 智慧政府是指以现代信息技术为基础 通过感知 整合 分析及智能化响应等方式 将政府管理和服务职能 通过资源整合优化 实现公共管理高效精准 公共服务便 捷惠民 社会综合效益显著的一种全新政务运营模式 4不 论从哪个角度观察 发展信息经济建设智慧城市都离不开 智慧政府的支撑 智慧 的实现本身离不开 电子 的辅助 因此 智慧电 子政务通常也被称作智慧政务 是智慧政府与电子政务在 新的时代背景下的综合 从智慧政府的角度切入 它突出 更主动的服务 更精准的管理和更智能的决策 而从电子 政务的视角观察 它更强调公共平台的顶层设计 全方位 的业务协同 信息资源共享及信息安全保障 因此 智慧 政务必须制定云计算下的技术标准规范 应用分类标准和 应用迁移标准 为实现智慧政府的管理变革提供强有力的 支持 从智慧城市的实践来看 它的顶层设计 制度保障 应用推广等诸环节 都离不开政府的引导和推动 没有智 慧的政务 很难有智慧的城市 同时 政府也是智慧城市 建设的首要应用者 智慧交通 智慧安居 智慧教育等各 个服务主题中 都包含了政府监管 协调 服务等相关应 5 用 这些应用本身都是智慧政务中的重要内容 并且通过 智慧政务的建设实现协同和交互 从这个角度看 智慧政 务又是智慧城市应用的集大成者 二 我国电子政务的发展现状及趋势 一 我国电子政务的发展现状 国家行政学院最新发布的 电子政务蓝皮书 中国电子 政务发展报告 2014 认为 我国电子政务总体呈现平稳 发展态势 社会治理和公共服务已成为电子政务应用的重 点 但是 当前我国电子政务发展中仍面临着统筹协调不 够 技术服务能力不足 基层电子政务滞后等突出问题 未来 我国电子政务发展的制度环境将更加优化 国家战 略和统筹协调的作用将进一步发挥 电子政务创新为民服 务和社会治理的应用将进一步深化 电子政务将继续朝着 集约 高效 安全 服务的方向发展 5 联合国经济和社会事务部发布的 2014 年联合国电子 政务调查报告 显示 当前中国的电子政务发展指数 EDGI 为 0 5450 位列全球第 70 名 表明中国电子政 务在这段时间里 取得了较大的发 展与进步 中国电子政 6 务发展指数的三个子指数分别为 0 6063 在线服务 0 3554 通信基础设施 0 6734 人力资本 表明中国 在人力资本投入和在线服务提供上进行了不懈的努力并且 成效显着 但在通信基础设施建设上仍有较大改进和提高 的空间 6 二 电子政务与智慧政府的深度结合 十二五 期间 我国电子政务发展方式快速转变 从基 于单一部门应用到跨部门协同共享 初步形成 三集三共 的 新模式 投资集约 资源集聚 管理集中和平台共建 信 息共享 系统共维 建设重点上 转向民生服务 社会管 理和决策支持类信息系统建设 服务方式上 从对内服务 转向服务于部门管理对象 行业管理对象乃至辖区内全体 公民 管理方法上 从传统的自建自管向统一规划 统筹 建设转变 推进方式上 转向政府预算基本支出和绩效评 价转变 7 智慧政府主要包括智慧基础设施 智慧管理 智慧服 务 智慧决策等 因此 智慧政府是电子政务在智慧城市 建设的大背景下 不断智慧化的成果 体现了电子政务效 率的最大化 是智慧城市可持续发展的核心推动力 它是 管理更加精准 服务更加主动 决策更加智能的电子政务 是一体化 集约化 平台化的政府发展新模式 8 7 三 智慧电子政务的发展方向及趋势 从世界各国的理论研究和实践来看 对电子政务的理 解主要有电子行政 电子服务和电子社会三个层面 与此 相应 进入智慧政务阶段后其发展战略也主要有三种模式 1 电子行政 E Administration 模式 该模式从技术发展的角度 将电子政务看成是以现代 的信息和通信技术在政府领域的应用 以及由此带来的政 府工作的流程再造乃至政府管理方式和制度的变革 这个 战略的核心在于 电子化 战略的目的在于通过电子化推动 政府管理的变革 以提高政府的效能 进入智慧政务阶段 后 它将沿着建设集约 服务集聚 数据集中 管理集成 的轨道快速发展 行政流程上 将由单向流转向多维双向 交互转变 系统模式上 将由单一部门主导的垂直系统模 式向跨部门协同的横向系统模式转变 数据管理上 以面 向部门的分块数据管理模式向面向流程的融合数据管理模 式转变 2 电子服务 E Service 模式 该模式从公共管理的角度来看 将电子政务看成政府 管理和服务方式的创新 即利用现代的信息和通信技术来 8 实施公共管理 提供公共服务的一种新型途径 电子政务 以政府管理和服务创新为出发点 弥补传统政府管理和服 务的不足 实现政府管理和服务的改革创新 提高政府的 管理水平和服务质量 进入智慧政务阶段后 它的重点将 围绕门户整合 业务整合 数据整合和基础设施整合展开 全方面整合 实现以 权力 为核心的管理模式向以 公众 为 核心的服务模式的转变 3 电子社会 E Society 模式 该模式从信息化的角度 将电子政务视为国家信息化 的一个重要领域 视为政府领域的信息化 它与社会事业 信息化 国民经济信息化一起构成国家信息化的完整体系 发展电子政务 必须从国家信息化的整体战略高度来规划 和推行电子政务 作为建设智慧政府的基本条件 智慧电 子政务的发展方向必然侧重于全面搭建智慧政府建设的总 体架构 统筹规划设计 实现资源共享利用 统一基础框 架服务 广泛采用开放标准 明确应用绩效 促进产业发 展 三 杭州市智慧电子政务建设的实践与探索 杭州市政府信息化建设起步早 自 1989 年开始 政府 信息化建设经历了从盲目到规范 从无序到有序 从孤立 到互联 从分散到整合的过程 9 一 近 10 年来杭州市电子政务建设的历程 1 主要坐标及发展阶段 2002 年 政府投资信息化项目实施方案 编制大纲的 发布 从制度和管理流程方首次对政府投资信息化项目进 行规范 为电子政务的发展奠定了基础 同年底 杭州市 信息办 杭州市计委 杭州市财政局第一次会审 2003 年政 府投资信息化项目预算安排 由此 逐步形成电子政务项 目管理的 杭州模式 成为我市电子政务正式起步的标志性 事件 2003 年 6 月 28 日 中国杭州 政府门户网站正式开通 集中展示了各部门的电子政务建设成果 成为政府提供公 共服务的总平台 依托 中国杭州 政府门户网站 同步推出 基于身份认证的大型电子邮件系统 市民邮箱 为政民互动 和在线办事做了重要准备 门户网站和市民邮件的推出 标志着我市电子政务应用步入面向公众服务的新阶段 2004 年 9 月 杭州市电子政务标准规范基础工程 完成了 42 个标准规划的编撰 为全市电子政务建设统一了 数据 开发 交换 管理和运维标准 促进全市信息共享 和业务协同 为信息化项目的绩效审计奠定了法规基础 同年 电子政务正式纳入市综合考评管理系统 2007 年 我市率先建立了电子政务建设项目审计制度 创建了 指标评估 系统测试 的审计模式 开创了政府投资 10 信息化建设项目审计工作的先河 标志着我市电子政务建 设走上规范化之路 2008 年 8 月 针对部门自有网络建设情况各异 业务 系统复杂的状况 我市启动了市级部门自有网络向市电子 政务外网的整合迁移工作 完成了数字城管 国土资源 规划系统 财政系统 卫生系统等各类业务网络向市电子 政务外网的整合迁移 这次网络整合加强了电子政务外网 的延伸和统一管理 大幅提高了全市电子政务建设的绩效 水平 是电子政务对内服务大提速的新探索 2008 年 11 月 杭州出台了 关于进一步构建权力阳 光运行机制的实施意见 以依法清理和规范权力为基础 以政务公开为原则 以电子政务为载体 以网上政务大厅 为平台 用三年时间 推动各项权力网上规范 公开 高 效运行 权力阳光运行机制的建成 标志着杭州市电子政 务建设进入高效 集约 协同的新阶段 2 初步形成的总体框架 基础设施方面 完成了统一的电子政务网络建设并适 时整合相关网络资源 重点应用系统实现互联互通 提高 了网络的利用效率 政务信息资源目录体系与交换体系全 面支持各部门应用 信息安全基础设施初步建立 在部门 硬件投入上 设备较为分散 标准各异 小而全等各自为 政的特征较为明显 后续的整合将面临较大的多元性 复 11 杂性和长期性 资源目录 交换体系方面 实现了市级部 门的企业基本 信息全面 准 确 完整 及 时的交换 为全市企业法人数据库建设搭建了坚固的 基石 全市基础信息交换平台已实现市场监管 国税 地税 质 监 统计等 40 多个部门数据交换和共享 仅市场监管局的 实时交换量就达 100 多万条 信息资源方面 中国杭州 政府门户网站已成为政府信 息公开的主要渠道 以全面贯彻政府信息公开条例为契机 不断健全各类信息更新机制 围绕社会公众和企事业单位 最关心 最现实的利益问题 及时 准确地公开各类政府 信息 政务信息资源和共享机制初步建成 支持各项面向 社会和政府的服务 业务和应用系统方面 通过整合和共享信息资源 开通 了面向公众 企事业单位和政府的各种服务并通过政府门 户网站提供一站式服务 70 以上的行政许可项目能够实 现在线处理 电子政务公众认识度和公众满意度不断提高 市级层面选择了财税管理 信用监管 社会保障等社会公 众关注度高 经济社会效益明显的政府业务 作为电子政 12 务优先支持的业务 取得了显著成效 与此同时 目前只 有不足半数部门的小部分应用系统运行在杭州政务云平台 上 基于云平台的应用不足 意味着要完成各类业务系统 的整合将是一个长期而复杂的过程 法律法规与标准化体系方面 围绕电子政务的法规规 范体系初步形成 杭州市政府信息公开规定 政府信息共 享标准 政府网站管理办法 政务网络管理办法 电子政 务项目管理办法等先后发布并不断完善 标准化体系基本 满足各类业务发展需求 电子政务建设进入法制法标准化 阶段 管理体制方面 建立健全了与杭州地方实际相适应的 电子政务管理体制 创新了电子政务建设模式 提高了电 子政务建设和运行维护的专业化服务水平 3 主要建设成果 中国杭州 政府门户网站应用绩效不断提升 在整合各 类政府服务的基础上 成为一站式服务的总窗口 全市统 一的电子政务网络规范 高效运行 信息资源目录体系和 交换体系初步建成 人口基础数据库 GIS 基础数据库 企 业基础数据库和宏观经济基础数据库等 四大基础数据库 建 成并不断完善 以 金卡工程 金 财工程 金审工程 金 信工程 金保工程 金盾工程 金旅工程 金农工程 为 代表的 金 字工程全面推广 以 数字国土 数字房产 数 13 字公积金 数字林水 数字统计 数字城管 为代表的数字 城市建设高效便民 12345 网上信访系统 96345 便民服 务热线 网上审批平台 权力阳光运行系统等重大信息化 项目引领示范效益日益突出 4 运行管理机制 2002 年起 市信息办 包括后与原经委合并成为经信 委 一直负责全市信息化 包括电子政务 建设的指导 推进及协调工作 2014 年 9 月 为加强对杭州智慧电子政 务建设工作的组织领导 促进信息经济智慧经济发展 市 政府决定成立杭州市智慧电子政务建设工作领导小组 市 长和常务副市长分别担任领导小组组长和副组长 电子政 务工作正式归口移交市政府办公厅 领导小组办公室设在 市政府电子政务办 负责日常工作 并与市政府电子政务 办的相关职能整合 部门管理体制上 过半数的部门由办公室或信息化管 理处等行政处室承担相应职能 其中混岗情况较为普遍 一定程度上制约了电子政务工作的长足发展 但对信息化 专职人员启动的引导和分流 也在客观上优化了人员结构 为后续的整合提供了较为有利的条件 近 40 的部门由信 息中心等事业单位承担相关职能 其中正处级事业单位占 绝大多数 14 二 智慧电子政务建设的实践 1 浙江政务服务网的建设背景 浙江政务服务网于2014年6月25日开通 它是由李强省 长提出构想 省市县通力协作建成的一张大网 与政府权 力清单 企业投资项目负面清单 财政专项资金管理清单 责任清单并提 合称 四张清单一张网 作为我省深化政府 自身改革的总抓手 浙江政务服务网的总体架构映射了传统的政府治理结 构 在这张网上 11 个设区市和 90 个县级政府都有自己的 服务平台 各级部门都设立服务窗口 就服务板块而言 是 2 3 2 即个人办事 法人办事两个主体板块 3 即行 政审批 便民服务 阳光政务三个专项板块 体现了政务 服务的三个侧重点 政务服务网有别于以往政府网站的一大鲜明特点 就 是特别注重一体化 一站式 强调 三个集中 和 双轮驱动 即权力事项集中进驻 网上服务集中提供 数据资源集中 共享 智慧政务与智慧民生双轮驱动 以政务服务网为依 托 逐步实现政务服务的 七统一 统一导航 统一认证 统一申报 统一查询 统一互动 统一支付 统一评价 2 杭州智慧电子政务的建设概况 1 浙江政务服务网杭州平台的建设 15 浙江政务服务网杭州平台的建设对杭州市电子政务建 设提出了全新的要求 浙江政务服务网杭州平台依托杭州 电子政务外网 在整合全市政府门户网站群和各级行政服 务中心 政府部门行政审批等电子政务系统的基础上 按 照市和区 县 市 两级平台的模式构建杭州智慧电子政 务的总体框架 努力打造具有杭州特色的智慧电子政务新 格局 推进杭州平台的建设 客观上必须全面深化智慧电 子政务建设 2 杭州市智慧电子政务全新启航 随着发展信息经济和智慧经济成为杭州的 一号工程 电子政务作为服务信息经济的一项基础性工作 被提到了 更加突出的地位 在以市长任组长的市智慧电子政务建设 工作领导小组的领导下 电子政务初步形成了决策 协调 管理 三位一体 的运行管理体系 全市电子政务三年规划 关于推进智慧电子政务建设工作的若干意见 以及智慧电子 政务项目评审办法等一系列规范也陆续出台 电子政务由 此进入智慧电子政务发展的快车道 3 智慧电子政务的战略定位与近期目标 杭州市发展智慧经济总体规划 2014 2020 提出 到 2016 年 杭州全市智慧经济的产值达到 7000 亿 到 2020 年突破 10000 亿的总体目标 明确了优先发展智慧产 业 大力提升智慧公共服务水平 积极推进智慧经济基础 16 设施建设 进一步优化智慧经济空间布局 强化智慧经济 的体制机制保障五大任务 关于加快发展信息经济的若干 意见 要求 到 2020 年杭州要建成 六大中心 国际电子 商务中心 全国云计算和大数据产业中心 全国物联网产 业中心 全国互联网金融创新中心 全国智慧物流中心 全国数字内容产业中心 基于上述总体定位 发展智慧电子政务将作为提升党 政机关履职能力 推进服务型政府建设的战略举措 以 智 慧经济 为主题 以服务为主线 以公众为中心 以深化应 用为重点 充分发挥智慧电子政务在优化业务流程 提升 行政效率 促进职能转变 提高服务水平 推动体制创新 等方面的重要作用 走集约化 高效能 低成本 智慧化 的电子政务建设之路 根据杭州电子政务发展的总体情况 结合浙江政务服 务网的建设背景 简要梳理出近期的建设目标 在基础设 施建议方面 提升整合智慧电子政务网络 政务云等基础 设施 循序渐进开展电子政务应用向政务云平台迁移 在 建立数据标准和规范的前提下 有序开展政务信息资源数 据库建设 实现政务数据资源的有效汇聚 共享程度明显 提高 在此基础上 探索政务信息资源安全 有序 可控 的开放机制 既能主动开放 又能按专题 渠道对接式开 放 通过社会参与实现信息资源有效利用 推动智慧电子 政务应用持续创新 加快浙江政务服务网杭州数据交换中 17 心平台建设 实现数据向上汇聚 服务向下延伸的目标 以浙江政务服务网杭州数据交换中心为主交换中心 融合 现有业务数据交换系统 构建新型交换体系的杭州政务数 据交换总框架 4 智慧电子政务的突破口 1 充分提升权力阳光等已有系统的建设成果 历经三年多时间 举全市之力构建的权力阳光运行系 统 对所有行使的行政权力 包括行政许可 非行政许可 行政登记 行政监管 行政处罚 行政强制 行政征收 行政裁决和其他行政权力 简称 8 1 进行了全面清理和 流程固化 实现权力运行全过程的电子化 并实现了与市 网上政务大厅 市电子监察系统和杭州市行政服务中心审 批系统三个系统的数据交换和共享 建成三个系统 三个 平台和三个交换构成的权力阳光运行系统 除权力阳光运 行系统外 全市优质 高效的各类部门应用系统还有很多 有效地支撑着各部门的业务开展和对外服务 酌情采用适 当的技术改造方案 努力实现现有建设成果向省政务服务 网的有效平移 并与现有的政务服务网实现优化重组 不 仅可以充分提升浙江政务服务网的总体成效 更是我市智 慧电子政务建设的一次全面升级 2 率先在重点领域寻求突破 近 10 年来 支付类应用成为电子商务飞速发展的领涨 18 因素 而在政府的公共服务中 同样存在海量的支付类应 用场景 随着网上政务服务的不断 淘宝化 打通最后一道 屏障 推动电商基因向政务领域的渗透已成为智慧电子政 务建设的重要课题 浙江政务服务网已基本建成统一的公 共支付平台 将汇聚所有的政府非税收入 杭州作为试点 可率先在重点领域开展与缴费相关的服务应用 目前已选 择交警违章缴费作为突破口 后续将在总结前期经验的基 础上 向社会保险 住房公积金 机动车管理 出入境服 务 医院诊疗 教育缴费等便民服务延伸 在使用终端方 面 除桌面终端外 还将逐步开通移动支付方式 在引导 电商发展的同时 同步提升政府公共服务的绩效和深度 3 去 中心 化 重构全市电子政务管理格局 随着大量业务系统 数据和应用向云端的迁移 各部 门需自行维护的业务量将急骤萎缩 而集中建设 数据共 享与按需订制将成为下一代智慧电子政务的主流 在业务 形态转变的同时 以 信息中心 为代表的分散于各部门的信 息化建设团队必将迎来一个去 中心 化的过程 机构 人员 都将随着自身业务系统的整合而分流 因此 在前期系统 和政务数据资源整合的基础上 可由市编委办牵头 市电 子政务办配合 对全市信息化工作队伍进行整合 进一步 加强市智慧电子政务工作领导小组办公室 市政府电子政 务办公室 工作力量 提高工作绩效 19 四 智慧电子政务建设需要重点处理好的关系 一 统一平台与部门应用 电子政务发展通常会经历部门型 整合型 平台型三 个阶段 对应着信息化从单一机构应用到跨部门协同 再 到社会参与公共治理的转变 参照这个发展轨迹 智慧电 子政务深入应用后也将面临两个核心问题 其一是管理瓶 颈 其二是技术标准 现行的电子政务推进仍以部门为主 引擎 而智慧电子政务更加强调统一属性 源自管理上的 矛盾 将成为智慧电子政务初期发展的主要矛盾 当统一 管理 统筹规划 协调推进的问题得以解决后 智慧电子 政务的应用绩效才可能迅速提升 另一个问题就是技术层 面的统一 即统一平台 统一框架 统一标准和统筹共享 特别是统一平台能否落地将直接关系到智慧电子政务的成 败 近期启动的整合只是初级和表层的整合 已经遇到了 很多实际问题 随着基于云平台全面整合的启动 电子政 务建设将迎来 换档 的阵痛期 各部门必须从思想 组织 业务和技术等方面 做好全方位的准备 用更加开放的心 态面对新一轮的提升改造 现有技术条件下 基于云计算的云平台及其云服务 已经为基础设施整合 数据整合 门户整合和业务整合提 供了可行的技术解决方案 在智慧电子政务建设中 各部 门要破除以部门为管理 应用和实施主体的本位思维方式 20 用云思维对现有的系统和项目进行剥离和重组 以平台和 应用的二分法重新量度当下成果和未来需求 属于平台层 的 由电子政务的管理部门统一组织实施 建立逻辑统一 物理分散的智慧电子政务数据中心 实现城市基础库查询 及验证服务 提供多维信息按需服务 实现管理集成 建 设集约 数据集中 部门的积极性聚焦于应用层 结合自 身业务需要 以服务对象的需求为导向 依托统一平台 深化细化各类应用 实现服务集聚 在整合共享的基础上 实现跨部门的业务联动与协同 在实践中 应坚持 基础设施全市统筹 应用开发部门 为主 的原则 杜绝各部门重复投资于基础平台建设 规范 和引导部门按照浙江政务服务网杭州平台的建设要求 充 分整合现有资源 实现浙江省政务云杭州平台与原有的市 政务云平台的整合对接 并逐步向智慧政务云平台迁移 各部门原则上不再安排服务器 机房等基础设施建设 现 有设施以运行维护为主 并逐步将应用向智慧电子政务云 平台迁移 二 复杂巨系统与可进化子系统 智慧政府本身是一个包括各类子系统的巨系统 而智 慧电子政务作为处于基础层的子系统 同时也是一个次级 巨系统 因此 有必要引入巨系统与子系统的视角去考察 智慧电子政务系统与相关应用子系统的关系 21 作为复杂巨系统 特别是依托于云平台的智慧电子政 务 必然伴随着非线性 不确定性 模糊性和动态性 在 结构 功能 行为和演化方面都非常复杂 在建设和推进 方面 要正视这种开放特性 不能沿用传统的指标型 静 态型思维去组织和实施 更不能抱着一上云就万事大吉的 心态来指导工作 如果说传统的软件系统多数以 3 至 5 年 为平均的生命周期 迁云或上云之后同样不可能一劳永逸 事实上 它只是换了一个平台并开启了新一轮的演化而已 同理 各类业务子系统同样不能视为简单的应用 可 以背靠大树好乘凉 而要从子系统着眼 关注它与巨系统 及其它子系统之间的能量和信息交换 以及在这个过程中 接受环境的输入和扰动并向环境提供了何种输出 因此 了解当前子系统的环境和具体位置 确定所使用的主题数 据库环境 在与用户的互动中把握业务运行的实际情况 应该成为每个应用子系统聚焦的着眼点 在当下浙江政务服务网的建设实践中 之所以出现 规 定动作 与 自选动作 不协调 自选动作 与 自选动作 之间不 配套 其根本原因仍是巨系统与子系统或子系统之间的协 调性问题 同样 更多的类似问题还广泛存在于建设与应 用之间 技术与标准之间 条条与块块之间以及业务协同 等 这些都需要用巨系统与子系统的方法论去认真研究妥 善解决 22 三 存量成果与增量项目 随着以大数据和云计算为代表的新的技术革命的到来 政务系统的演进将一改往日的曲线轨迹 进入跨越式发展 的新阶段 原有系统或改造或迁云 都不得不面对重组的 过程 在这种技术背景下 讨论如何权衡存量和增量问题 更具现实意义 典型的命题就是对 IOE 模式的彻底 革命 站在云计算 时代反观上一代的信息系统架构 会发现一个典型特征 就是以 IOE 为代表的传统架构 即 IBM 服务器 Oracle 数 据库 EMC 存储设备 这些几乎是昔日的 标配 在一夜之 间成为被否认的 累赘 取而代之的 是以 IaaS DaaS 提 供硬件支撑和服务资源 用 PaaS 平台实现系统间的互联互 通 并由 SaaS 层直接提供各类业务功能 显然 拥抱云计 算就意味着要 去 IOE 而现在的存量资源多数是 IOE 或准 IOE 存量与增量的矛盾正成为一个前所未有的课题 云平台在理论上的优越性毋庸置疑 但从部门反馈情 况来看 多数部门对于目前运行平稳功能完善的业务系统 直接迁云仍呈一定的保留态度 这其中可能掺杂了一些管 理和技术上的惯性思维 但对新技术风险的未知性和可控 性的考量仍值得引起高度重视 当很多欧美国家仍在不遗余力地发掘存量资源的潜力 我们也应该对新技术保留必要的谨慎 在当下的技术转型 23 期 按照分类指导 去芜存菁 盘活优化 突出绩效的原 则 制定专项清理计划 逐步完成整合 一方面 要立足 存量系统做渐进式的改造迁移 成熟一批迁移一批 避免 因集中上云而导致新一轮的浪费与风险 另一方面 尽可 能少上或缓上新项目 确有需要新建时 要引导其纳入云 平台 确保既要按政策引导规范有序迁云 又要兼顾本市 本部门十多年来的电子政务建设成果 巩固提升电子政务 绩效 四 组成部件与独立单元 早期的信息化系统往往是基于部门应用的部门型系统 作为独立单元的同时造就了一个个信息孤岛 随着信息化 从单一机构应用到跨部门协同 系统随之进入整合阶段 各类系统往往兼具独立单元与组成部件的双重身份 既能 满足部门及垂直体系的应用 又要在横向上与相邻系统做 一定限度内的对接和数据交换 在进入智慧电子政务阶段 后 这种双重属性更值得引起高度关注 近几年 由各类主体牵头实施的整合中 有运转流畅 功能协调的成功改造 也有半途而废不了了之的 烂尾工程 一些不成功的改造 不仅在系统改造和接口开发等方面直 接造成了巨大的浪费 有些还在一定程度上影响了原有系 统的稳定性 便捷性和适用性 因此 在新一轮的智慧电 子政务建设中 这方面的风险必须提早预估积极化解 24 浙江政务服务网按照省 市 县三级平台统一搭建 涵盖范围大 潜在需整合的系统将是五花八门 共性服务 与个性需求的矛盾必然大面积存在 这是可以预见的 因 此 一些比较成熟和庞杂的部门业务系统 一方面要按照 整合的统一规范进行改造 留有标准接口 作为组成部件 融入其中 以确保数据共享和协同办公 另一方面 必须 确保作为独立单元的功能存在 改造的同时兼顾自成体系 的需求 以抵御政策层 管理层和技术层的多重风险 确 保全天候服务 五 开放数据与数据整合 开放数据是电子政务走向生态化的标志 能够大大提 高政务信息资源的社会化利用水平 以较低的成本提供多 元化 创新型的服务 它强调的是数据的发散和辐射 而 与之相对的概念是数据整合 通过数据整合建立起相应的 制度 标准规范从而产生数据价值实现数据治理 随着大 数据时代的到来 数据整合尤其要以信息资源综合开发利 用为核心 进而实现政府数据共享 开放和社会化应用 回顾政府信息化的历程 可以发现 单一型的部门应 用在相当长的时间内一直是应用系统建设和数据存储的主 流 直到当下 虽历经多次整合 信息孤岛或局部互通的 半岛 仍然没能全面根除 而 大数据应用在国内还是一个 小众市场 能够利用大数据取得效益的机构不多 大多数 25 机构首先应利用好现有数据资源 提升精确管理的数据意 识 完善小数据的应用更是当务之急 9基于现状 优先选 择数据整合作为突破口 完善数据标准和管理制度 反而 更接近数据治理的目标 经过 10 多年的快速发展 各部门已积累了大量的业务 数据 相对于非精确 非结构化的大数据而言 它们是精 确数据 而当前首先要做的就是对这批存量的业务数据进 行整合 协同 实现业务部门的数据共享 这个层面的整 合包括 更加全面的采集 汇聚 更加有效的数据处理 比对 更加准确的筛选和更科学的分析挖掘 采集层解 决数据的汇聚 从数据量上提供保障 处理层解决数据的 有效性问题 通过对来自不同部门的数据比对 去伪存真 去芜存菁 确保数据真实 可靠 可用 筛选层的重点是 对核心或敏感数据进行保护或脱敏处理 防范数据使用中 的风险和潜在的泄密可能 挖掘层解决的是数据的利用问 题 为决策提供支持 为公众提供便捷为社会提供数据资 源 推动社会化应用 杭州目前在采集层 处理层和挖掘层已经确立了相对 明晰的方向 在采集方面 推进智慧电子政务数据库建设 根据浙江政务服务网建设要求 推动人口 法人 空间地 理 行政权力事项 电子证照 电子监察等数据库的融合 在处理方面 建成杭州政务数据交换中心 以浙江政务服 务网杭州政务数据交换中心为主交换平台 原有业务数据 26 交换系统为子交换平台 构建智慧电子政务数据交换体系 在挖掘方面 推动智慧电子政务数据开放服务平台建设 建立政务数据统一开放标准 探索智慧电子政务数据开放 机制 六 政府主导与公民参与 随着网络 2 0 的普及 政府 2 0 的概念也被广泛接受 政府 2 0 指的是一种新的政府形态 以用户为中心 以服务 为导向 作为一个整体 开放的平台与民众直接互动和沟 通 10在这个新体系中 公众通过移动客户端参与政府提供 公共服务产品的全过程 是涵盖公共管理与服务等方面的 完整动态循环系统 是政府 市场 社会三方协同互动的 公共价值塑造过程 同样 这也是构建智慧电子政务 打 造智慧政府的目标 相形之下 此前和当下的电子政务基本上是政府主导 的结果 从业务需求 应用设计到上线运行 往往都基于 体制内的业务处室需求 或者是信息化部门的主导 最多 加入专家论证程序 到底是不是符合用户需求 完善的方 向和路径在何处 服务对象往往处于缺位状态 公众基本 上只是被动地适应这种 被服务 而非主动参与 其中既缺 乏应有的参与渠道 更缺乏收集和反馈的诚意 以浙江政务服务网为代表的新一轮智慧电子政务建设 过程中 由省长亲自构想的开局 已被打上了浓重的长官 27 意志 倾注大量行政资源自上而下的强力推行 包含了顶 层设计统筹协调优势 但缺乏与用户有效沟通的渠道和机 制 也成为不可忽视的硬伤 基于智慧电子政务的智慧政府必将演进到 政府统一提 供支持与公民自助获取服务 的自助模式 公民在获取服务 的终端 需求必然是个性化的 因此 智慧电子政务的建 设中 政府服务与社会自我服务也将迎来新一轮的深度融 合 这就要求在智慧电子政务的建设中 政府必须学会调 动一切积极因素 降低服务门槛方便民众参与 使公民既 是公共服务的使用者 又是创造者 同时也是服务升级的 改进者 推动公共服务体系向智慧型政务服务的新阶段迈 进 七 技术整合与流程再造 电子政务在实践中一直暗含了两条主线 一条是技术 主导的技术整合 随着技术的进步和成熟 用模拟业务流 程的思路 实现业务流程和资源的优化整合 另一条是由 行政推动的基于政务层的整合 偏向政府业务流程的内生 性优化 用重构的流程辅以 电子 的手段 实现基于科学治 理的行政绩效提升 近 10 多年的电子政务实践 在 电子 可以推动的技术 整合已经开展了大量工作 并实现了技术层的持续优化 但基于 政务 层的流程再造却迟迟没能取得实质性进展 在 28 进入智慧电子政务阶段 随着顶层设计思路的不断强化 基于政务推动的流程再造必须成为下一阶段电子政务绩效 提供的源动力 成为释放制度红利的主力军 举例来说 制约电子政务发展的重要瓶颈就是统一的 电子证照库建设 在并联审批 协同办公 综合管理等方 面 各部门的办事窗口和网上办事受理中都要用到行政相 对人的资质证照和不同部门的批文证照 如果建立起跨部 门的证照库 企业或个人办事就无须重复报件 只要验证 身份并调用后台校验机制 就可以检查材料的真伪并据此 决定是否予以办理 这就必然要求各部门在开放相关证照 库的同时 重新梳理部门的业务流程实现集约和简化办公 至此 技术推动已无能为力 必须由政务驱动实现政府流 程再造 因此 能不能实现政务驱动 能不能将强大的行政协 调力用在智慧电子政务建设之中 将从根本上决定智慧电 子政务的走向与成熟度 五 推进杭州市智慧电子政务发展的对策建议 一 确立智慧电子政务的基础地位 助推智慧经济发展 梳理智慧城市的建设框架 会发现它的几个层次 处 在顶端的城市战略规划系统是智慧政府 即电子政务的高 29 级阶段或者称智慧政务 城市经济活动系统 即智慧经济 城市社会活动系统叫智慧民生 等等 11从智慧城市建设的 各个子单元的角度 深化智慧城管 智慧交通 智慧医疗 等方面的应用 都离不开基于智慧政务的政府主导 在智 慧城市的参照系内 智慧政务的基础地位显而易见 杭州 目前大力推进的 一号工程 大力发展信息经济和智慧经济 属于经济发展方式转变和经济结构调整 是实现经济转型 升级的需求 虽在内涵和处延上要有别于特定参照系统内 的智慧经济 但同样离不开智慧政务的支撑 因此 在谋划智慧经济发展的空间布局 重点平台 重大项目 保障措施等问题的同时 建议将智慧政务一并 纳入视野 从加强基础设施 产业发展和应用服务 三位一 体 的高度 突出智慧政务在这一过程中的统筹 规划 协 调和支撑功能 特别是在建立综合数据库 构建政务大数 据云平台 打破条块分割实现跨层级 跨部门信息共享和 业务协同方面发挥的基础性作用 从而建立起以公众为中 心的智慧政府 提高政府及其服务的可接近性和易获得性 30 确保政府服务的非排他性 为智慧经济的发展提供宽广的 应用平台 在实践中 应通过一系列配套的政策和规范确立和固 化智慧电子政务在智慧城市和发展智慧经济中的地位 明 确市电子政务办在智慧电子政务建设中的职责边界 强化 其综合统筹协调的部门属性 特别要发挥其在基础设施建 设 标准制定 协同共享和流程再造等方面的积极作用 为智慧电子政务工作的有序推进提供组织保障 二 以服务为导向 构建面向对象的智慧政务框架 智慧电子政务建设离不开有效的顶层设计 进而明确 目标 理清层级并分步实施 根据智慧政府的服务主体 可以将智慧政务分为面向 政府部门业务协作的 G2G 和面向工作人员办公协作的 G2E 面对公众的 G2C 和向对企业的 G2B 模式 通过对 服务主体和内容的分类 可进一步明确智慧电子政务的目 标和实现途径 1 政务服务 G2G 系统 主要为公务员与其所属的组织之间的互动 活动提供信息化支持 如公文 会议资产 档案管理等等 这类系统功能往往已经由统建或自建的 OA 实现 接下来的 31 重点是在互联互通的基础上 实现整体管理和大数据利用 G2E 系统 主要满足政府之间的业务往来与协同互动 如 政府与各职能部门基础数据的采集 处理 利用 各专有 数据库的共享 决策支持和信息查询等 根据政务服务的内容 可以进一步细化为公共服务和 业务服务 公共服务所提供的功能单元具有可共用 可重 用 可与其它服务模块组合使用等特点 是智慧电子政务 建设中基本的构成要件 需不断强化和持续升级 业务服 务提供的是可共享的数据资源 可调用的业务流程或专有 信息管理 往往体现为各职能部门的业务信息管理系统 数据中心系统 共享交换系统和跨部门业务协作系统等 对这类系统和数据 建议加大整合力度 充分实现共享 协同和数据挖掘 2 公众服务 从政府流程上来讲 政府的公众服务主要包括三个阶 段 公示 服务和反馈 在公示阶段 政府应将各类公众 服务的内容 程序全面公示 典型的如政府权力清单和企 业投资的负面清单公开 服务阶段 努力以一站式的形式 提供最便捷的在线服务 如已上线的浙江政务服务网 反 馈阶段 对政府的服务进行及时的评价和监督 如杭州的 96666 效能投诉即类似此类 第一阶段的目标已较好地实现 第二阶段的服务事项 32 多数已经上线 建议下一步重点提升功能和便捷性 在反 馈的第三个阶段 目前尚未真正起步 在移动互联技术趋 于成熟和终端极大普及的当下 用户通过移动终端参与到 公共服务的评价已无任何技术障碍 建议下一步有效扩展 系统功能 引入协作机制并有效推广 3 企业服务 推进信息经济和智慧经济 主体是企业 智慧电子政 务必须建立以企业业务资源为主线的分类体系 做好配套 服务工作 方便企业和政府进行互动并获得服务 提高企 业自身效能 提高政府服务能力 这就要求政府从两方面 着手 一是利用技术手段主动为企业提供服务 二是通过 技术手段 使企业更方便地从政府索取服务 4 杭州市智慧电子政务的总体框架 以建设浙江政务服务网杭州平台建设为契机 根据 个 人办事 法人办事 行政审批 阳光政务 和 便民服务 的 主线索 杭州着力构建了智慧电子政务的总体框架 包括 一库 两平台 三标准 五统一和两创新 一库即为政务 数据库 两平台包括云平台和数据共享平台 三标准包括 业务标准 管理标准和技术标准 五统一即统一规划设计 统一平台支撑 统一数据管理 统一应用汇集 统一安全 管理 两创新包括政府决策创新和公共服务创新 统称为 33 12352 总体框架 相互关系如图所示 5 构建智慧电子政务的智能协作平台 在主要的三类用户中 每类用户的注意力往往都集中 在自身获取的服务之上 而不会关心系统本身在复杂性 为此 为了构建智慧型的面向对象的服务体系 在下一步 的智慧电子政务建设中 可适当引入社交技术 提供政府 社交服务入口 即智能协作平台 在这个平台上 建议实现三方面的功能要件 第一 全面的感知 基于更加强大的数据处理能力 政府能够实 时 全面感知和预测公众所需的各类服务和信息 及时发 现需求热点 使政府服务更精确 更个性化 第二 快速 响应 通过舆情监测和政务数据的挖掘分析 把事后响应 变为事中感知或事前预测 化被动应对为主动服务 第三 34 公众参与 公众在接受政府公共服务的同时 可以通过智 能移动终端实时反馈服务质量 提出整改目标 督促政府 部门快速响应及时处置 使电子政务平台由单向服务向交 互 融合 人性化和智慧化的方向发展 三 注重顶层设计 构筑智慧电子政务运营体系 智慧电子政务的落脚点在于应用 除自身系统的落地 外 更要通过对一系列重大经济和社会运行相关系统的支 持 实现智慧城市的建立和经济社会的转型发展 因此 构筑智慧电子政务的顶层设计和运营体系就变得十分迫切 1 建立强大的政府协调机构 充分发挥智慧电子政务建设领导小组的协调职能 为 智慧电子政务建设和管理提供强有力的组织保障 由于协 调工作涉及各部门业务流程再造 更涉及各部门的利益再 分配问题 因此 单纯的技术层面的协调是不够的 必须 能够站在全市智慧电子政务推进的高度上 立足智慧电子 政务规划 对各部门信息资源 系统资源和业务资源进行 重组和再造 从整体上推动智慧电子政务工作 建议由市编委办牵头对全市智慧电子政务工作职责进 行梳理 将规划 管理 统筹 协调 推进全市智慧电子 政务工作职责统一整合归并到市智慧电子政务建设工作领 35 导小组办公室 市政府电子政务办公室 形成全市智慧电 子政务建设新格局 项目是智慧电子政务建设的重要载体和主要抓手 统 筹智慧电子政务建设必须将项目建设放在突出位置 进一 步完善智慧电子政务项目全过程管理 市智慧电子政务建 设工作领导小组办公室 市政府电子政务办公室 要以项 目预审为杠杆 会同有关部门根据项目轻重缓急和市级财 力可能 对项目资金预算进行审核 编制项目资金年度预 算草案 引导智慧电子政务建设走上健康 可持续发展之 路 2 建立智慧政府标准化体系 标准化是实现互联互通 资源共享 业务协同的基础 进入智慧电子政务建设阶段后 急需在原有的标准化基础 上 升级 原有政务信息资源标准体系 结合实际修订完善 相关规范 编制出台一批体系标准和管理办法 制定 智慧 电子政务三年规划 智慧电子政务三年行动计划 政务数 据共享开放指导意见 智慧电子政务项目管理办法 市县 两级政务信息资源目录体系 等配套政策和技术标准 适时 考虑立法 为智慧电 子政务的长期健康发展提供制度保 障 在基础设施方面 在强化现有政务云 政务网络等基 础设施整合的基础上 梳理