1第一讲、导论什么是公债.ppt

公债学PublicDebt中南财经政法大学财税学院鲁元平 主要参考主书目 1 公共债务管理 高培勇等编著 经济科学出版社 2 公债经济学 张雷宝主编 浙江大学出版社3 国债的理论分析 类承曜著 中国人民大学出版社 4 公债管理 亚历桑德罗 米撒尔著 靳俐等译 中国财政经济出版社 5 财政学 罗森著 赵志耘译 中国人民大学出版社 6 公债与民主国家的诞生 大卫 斯塔萨维奇著 毕竞悦译 北京大学出版社 基本要求 教学与讨论相结合本课堂共8周课 前3周主要是教学 基础知识的积累 从第4周开始每次课的最后一刻钟用于小组宣讲 分成9个组 每个组15个人左右 小组的选题要有理论或现实意义 与公债或债务相关的题目均可选 如果实在选择不到合适的题目 可以放宽一点范围 但必须与财政或税务相关 每个小组成员必须参与 主讲负责宣讲 小组其他成员负责回答提问 下次课班长负责提交分组名单 第4周第一次课各小组提交宣讲的题目 几点说明 考核方法 过程与结果并重平时成绩30 期末考试70 平时成绩包括 出勤 宣讲表现十分重要 课堂表现也很关键联系方式 TelE mail yuanpinglu 从经济学的独特 视窗 对公债这个横跨财政学 金融学 投资学的交叉学科领域的复杂事物进行科学考察 是一项既充满挑战又很有意义的学问或学科 本课程力求全面 系统 有重点地探讨公债学基础理论知识 对日益繁杂的公债问题 包括理论问题和现实问题 从不同角度 不同层次和不同方面进行的系统性分析 并着力阐释近十多年来公债领域出现的各种新政策 新观点和新问题 当然 我们并不奢望这种努力能为解决现实的公债问题提供现成的方案 而只期望你们能深刻地理解公债问题 并为相关问题的剖析提供重要的理论基础和讨论平台 前言 第一讲公债概述第二讲公债的种类第三讲公债理论第四章公债的经济效应分析第五章公债的负担与风险第六讲公债的发行与偿还第七讲公债流通市场第八讲地方公债第九讲国外公债的管理第十讲公债管理政策 大纲 第一讲什么是公债 内容提要 现实世界中的公债活动扫描为什么关注和重视公债问题公债的概念 特征与本质公债与赤字的关系公债的产生与发展 从古代中国的一个公债案例说起近现代时期中国的公债活动世界其他国家的公债活动 1 现实世界中的公债活动扫描 注 现实世界中 公债活动复杂纷繁 从政府债券的发行到公债市场的波动 从显性公债的日益膨胀到隐性公债的 雾里看花 从公债风险的产生到公债危机的爆发 这些公债活动的影响往往遍及一国和地区社会经济生活的角角落落 甚至会通过连锁反应而波及世界其他国家和地区 据 东周列国志 记载 我国古代周朝最后一个天子周赧王姬延 公元前314 前256 欲发兵攻秦 而不能给车马之费 于是访国中有钱富民 借贷以为军资 与之立券 约以班师之日 将所得卤获 出息偿还 但战败而归后 由于借富人之债太多无力偿还 债主逼急 于是避居高台之上 周人称为 逃债台 于是 有后来 债台高筑 的成语 史记 中也有相关记载 即 虽居天子之位号 为诸侯之所役逼 与家人无异 名负责 即债 于民 无以得归 乃上台避之 故周人名其台曰逃责台 1 1关于 债台高筑 的古代故事 案例点评 两千多年前周赧王的举债是我国公债史甚至债务史的发端 公债这个财政或金融工具的使用 中国可以追溯于两千多年前 早先于外国 利用公债这个筹资工具 以充国用 会引致一定的债务风险 从结果来看 周赧王发行的是 战争债券 某种程度上 中国公债近代史就是一部帝国主义列强的侵华史 清代后期总体上 清政府的外债政策可划分为禁止举借外国资本 允许谨慎借债以及依赖外债维持政权三个主要阶段 清政府的外债具有很大的随意性 片面性和被动性 北洋政府时期北洋政府的封建复辟性质 决定了此时期的外债基本属于丧权辱国的外债 是其出卖国家主权 投靠帝国主义 镇压人民革命 进行军阀混战的历史见证 建国以后公债发行的谨小慎微到 既无内债又无外债 的自豪 再到部分学者 债务规模已经超过国际警戒线 的担忧 这些变化表明 公债在我国社会经济生活中所扮演的 角色 越来越重要 1 2近现代时期中国的公债活动 中国是文明古国 中国钱币相当长时期内流通于东亚及东南亚 当时东至日本 南至南海诸国 多行使中国铜钱 俨然已取得国际支付货币的地位 国力强盛时 外债对当时中国简直不知何物 清政府宣布 开关 贸易 实行严格的管理制度 如广东洋行制度 即一切进出口都必须通过广东十三行 属于垄断对外贸易的封建官商 并拥有代政府征税和监管外商的职能 由于政府侵占 采办贡品和交纳贡银 封建官史的贪婪榨压 行商在对外贸易中往往处于不利境地 国内金融业不发达 不得不依赖外商贷款 忍受高利贷盘剥 行欠属洋行商人个人欠下的巨额债务 似属私债 但洋行是垄断对外贸易并代理政府监管职能的官商 这种性质使行欠具的 官债 色彩 行欠 先由十三行商人从 行用 行业发展风险基金 中代偿 最后300万元 银元 在英国入侵者刺刀之下由清政府 赔偿 南京条约 第五条 从行欠的偿还来看 相当于 私债 准公债 公债 的转化过程 清代后期的债务活动 鸦片战争使清政府陷入财政危机 国库由战前盈余变成空空 财用之不足 内外臣工人人忧虑 为此 清政府加捐税 导致起义不断 政治统治风雨飘摇 清政府对各地方政府发布 就地筹饷 上谕 以本省之钱锒 作本省之军需 东南沿海诸省尝试以海关收入作抵押向外商借债 清政府面对地方政府借外债的心情是矛盾的 但态度是默许的 外部入侵使得清朝海疆 陆疆同时告急 清政府围绕军需粮饷的举借外债问题展开大讨论 洋债不宜多借 波斯等国皆因公债过重 致利权为他国所持 国势因此削弱 前车之鉴可以寒心 左宗棠则认为 借用洋款实于中国有益无损 左打动了清政府 许其借洋债500万 户部拨200万 地方解缴300万 1895年甲午战争后 无论是赔款 还是兴办实业 洋务 或新政 以及镇压革命 清政府都借助于外债 从而走上了依赖外债的道路 甲午战争失败 清政府被迫赔偿日本军费2万万两 相当于清当时4年财政收入 为此 清政府成立筹措借款委员会 从 东学西用 到 西学东用 的变化 北洋时期 1912 1928 是复辟与反复辟的激烈斗争时期 城头变幻大王旗 你方唱罢我登场 例如 袁世凯称帝 亲日派段祺瑞政府 张勋扶持末代帝及直系和奉系军阀统治时期 北洋政府时期 是中国人近代史上借外债次数最多 最滥的时期 北洋外债中最重要的是军政借款 袁世凯1912年上台后 不仅无条件承认清政府借款 孙中山表示要取消 还以盐税为抵押善后大借款 2 5亿银元 从借款国别看 日本成为北洋政府最大的债权国 此时期外国对华贷款646笔 总额约15 7亿银元 其中日本贷款约6 96亿元银元 44 2 北洋外债是军阀混战的经费来源 北洋政府国库如洗 只得依靠外债 1912 1928年用于军事支出的外债达6 7亿银元 占北洋外债43 北洋政府时期的外债分析 20世纪30年代的中华苏维埃共和国临时中央政府及一些省政府为开展革命战争 保卫红色政权 就曾公开发行公债以充裕战争经费 并将这类公债定名为 革命战争公债 抗日战争时期 国民政府也曾向美国借债和争取援助 蒋介石的夫人外交政策和宋子文的美国之行 在新中国成立之前 建国以后的债务分析 1 1950年 人民胜利折实公债 2 1954 1958年 国家经济建设公债 3 1981年以后 美国 英国 法国 德国 日本等发达国家的公债余额占GDP比率普遍在50 以上 其中 负债率最高的国家为日本 2005年的数据约为150 公债政策也是日本政府度过20世纪90年代金融危机和经济衰退时期的一根 救命稻草 考察1929 1990年间美国的12次经济增长周期 每当经济从低谷爬升至高峰时都会伴随公债余额占GDP比率的上升 否则 经济在低谷持续时期较长 1982年美国里根政府实行以公债融资为支撑的减税政策 使美国迎来战后最长和最成功的经济快速长时期 通胀率3 且失业率4 5 但也使公债余额占GDP比重从33 升至克林顿上台前的69 同时期的赤字比率也从1 9 升至5 8 美国经济的良好增长使其在1998年克林顿时期出现了39年以来的第一次盈余 1 3世界其他国家的公债活动 举借外债是20世纪70年代发展中国家实现国内经济高速增长 迎来 增长的十年 的重要动力 但这种高负债状态也是20世纪80年代拉美等发展中国家出现 债务危机 的重要导因 并直接导致发展中国家陷入 失去的十年 或 衰退的十年 债务危机使发展中国家谈债色变 债务像癌症 外债比原子弹更危险 由于拉美外债已从1974年的93亿美元增至2001年的7500亿美元 占GDP的39 出口总额的201 因此 几乎每一个拉美人一出生就欠债1550美元 高度的负债是其70年代高速经济增长的重要动力 也是80年代拉美 债务危机 的重要导因 据统计 1996年发展中国家政府担保发行的外债额累计为15000亿美元 相当于其GNP25 是其外汇储备的三倍左右 2001年12月底 阿根廷陷入一场债务危机 标志是当任的萨阿总统宣布暂停支付1320亿的美元外债 这使得阿根廷成了世界上有史以来最大的赖账 Default 国 由此引发经济 政治和社会的三重危机 政权在短期内出现了罕见的迅速更迭 20 的高失业率则导致了社会的剧烈动荡 巴西奇迹 的背后也有外债的重要作用 例如 1968 1976年间巴西年均10 的经济增长率几乎一半以上是依靠借入资本 外债 来维持的 1995年墨西哥需还外债650亿美元 外债总额约1830亿美元 而外汇储备只有30亿美元 在很短时间内 墨西哥中央银行的外汇储备减到几乎为零 政府已不能出售国债 国家濒临破产 由此引发的墨西哥金融体系几乎因为墨通货比索的崩溃而垮台 1996年美国经济学家保罗 克鲁格曼指出 亚洲的经济奇迹并不是由于较优越的经济计划 或是生产力增加 而是形成了所谓 资产泡沫 AssetsBubble 的畸形现象 东亚同前苏联一样靠高投入支撑 难以持久 并断言 亚洲经济将撞上高墙 1997年5月前 亚洲经济如同 泰坦尼克号 游轮一样快速航行 但随后的金融风暴使 东亚奇迹 梦幻般破灭 并蔓延俄罗斯和巴西 1997年7月亚洲金融危机首先从泰国引爆 然后波及马来西亚 新加坡 印尼 菲律宾等亚洲国家 造成股市爆跌 香港恒生指数从17000跌到8000 亚洲泡沫破灭 经济停滞甚至负增长 金融危机本质是债务危机 外债借得太多 短期外债太高 南韩举债999 5亿美元 1年到期约675亿美元 外债占GDP约21 泰国举债701 8亿美元 1年内到期约457亿美元 外债占GDP约38 印尼举债550 2亿美元 1年内到期约342 4亿美元 外债占GDP约25 马来西亚举债223 6亿美元 1年内到期111 9亿美元 外债占GDP约24 菲律宾举债132 8亿美元 1年内到期约73 3亿美元 外债占GDP约16 从历史和现实来看 公债是一个世界各国都须积极面对的财政经济问题 在发展中国家 公债引发的经济危机 economiccrisis 触人深思 发达国家也存在一定的公债隐患 如日本150 的债务负担率 公债 世界性的财政经济问题 2 为什么关注和重视公债问题 2 1公债学研究的主要问题或命题如何正确认知和处理公债的筹借 使用 偿还和管理等问题 公债政策会对一国或地区产生什么样的经济影响 如何从历史的 发展的角度来充分认识公债理论的重要作用或效应 公债的交易或流通对资本市场以及货币政策产生了什么样的影响 为什么关注和重视公债问题 从纳税人角度 公债资金也是一种公共资金 并会产生类似于税收一样的负担或公债危机 从债务人角度 公债是政府筹集资金以弥补财政赤字的重要手段 从投资者的角度 公债是一种誉为 金边债券 或 银边债券 的重要投资工具 从宏观经济运行的角度 公债是影响一国或地区经济增长与稳定的重要 杠杆 3 公债的产生与发展 公债产生的两个必备条件 政府财政赤字的出现 必要性条件 社会闲置资金的存在 现实性条件 公债的发展 1 对外扩张的需要 2 剩余产品增长 闲置资本扩大 3 实行赤字财政政策 平抑经济波动的需要 4 金融机构和证券市场的形成和发展 信用制度的完善是发行公债的技术条件 4 公债的基本界定 中外公债概念的差异 国内 国债与公债的混同国内学者往往将国家作为公债的举借主体 并未对国债和公债作严格的区分 国外 公债 国债西方财政学者往往将政府或公共机构举借的债务称为公债简要分析 这种差异源于不同经济体制的内在决定 公债在本质上是比国债更为广泛的概念 4 1必要的概念限定 本课程在公债概念使用上的界定 公债 即公共债务 是国家或政府以其信用为基础 在向国内外筹集资金的过程中所形成的债券债务关系 是政府部门筹集资金 取得收入的一种有偿形式 早在17世纪 英国政府经议会批准开始发行了以税收保证支付本息的政府公债 由于该公债信誉度很高 且当时发行的英国政府公债带有金黄边 因此被投资者称为 金边债券 Gilt edgedBonds 在美国 经权威性资信评级机构评定为最高资信等级 AAA级 的债券 也称 金边债券 目前 金边债券 一词泛指所有中央政府发行的债券 即国债 由于地方政府债券的安全性仅次于 金边债券 因而被称为 银边债券 Silver edgedBonds 背景资料 关于 金边债券 的由来 4 2公债的本质之争 从哲学上讲 所谓本质 就是指事物本身所固有的 并决定事物性质 面貌和发展的根本属性 1 从收入分配角度 强调 公债是以国家为主体的一种分配关系 蒋洪 2001 2 从财政收入角度 强调 国债或公债首先是一种非经常性的财政收入 陈共 2001 3 从公债与税收的关系角度 强调 国债是一种延期的税收 或 变相的税收 如马克思 4 从公债或国债在一国财政收入的地位角度 强调 国债在财政收入中的补充性地位是国债的本质特征 刘立群 2003 公债的本质之争不可能也不应该按照少数服从多数原则来确定 而需要在求同存异的科研宽容精神下进一步探索 以寻求和增强共识 本课程认为公债的本质是一种公共信用 而政府债务的本质就是政府信用 显然 公共信用只是一种特殊的信用形式 4 3公债的 三性 3 灵活性 规模 期限 利率等都非常灵活的筹资方式 2 有偿性 政府发债是以偿还 付息为条件的信用行为 1 自愿性 完全自愿认购 否则 是国债的 异化 与其他财政收入区别标志 一 公债三性三者关系 公债自愿性决定公债的有偿性 而自愿性和有偿性有决定了公债的灵活性 思考与讨论 公债与税收的比较 联系何在 区别何在 联系 政府财政收入的重要来源 相互替代性 未来转化性 即公债的税收化 区别 税收的强制性 无偿性和固定性 公债 三性 自愿性 有偿性和灵活性 公债与私债的比较 共性 1 二者均以信用为基本要素2 二者均具有自愿性和偿还性 差异 1 两者成立的动力不同 2 两者主体不同 3 两者流动性程度不同 4 两者担保不同 5 两者存在的期限不同 5 公债的功能与作用 一 功能1 弥补财政赤字2 调节和稳定宏观经济3 为政府投资筹集资金我国1987年开始发行重点建设债券和重点企业建设债券 1998年实施积极财政政策中增发的国债 都是用于重点项目的建设 用公债筹集建设资金 日本 建设公债 公共设施建设赤字公债 弥补经常性支出不足 只在支出年度内受益美国州和地方政府发行的债券 资本工程 用于铁路 公路 桥梁学校的建设费用可在学校使用期间的若干代受益人中分摊 税收的资本化 作用 1 形成市场基准利率2 财政政策与货币政策的结合点3 作为机构投资者短期融资的工具 公债在我国特定时期的作用 1 弥补养老金缺口 1 养老金制度演变 2 现行养老金制度存在问题 历史欠账 人口老龄化程度 养老保险待遇不断攀升 企业拖欠 3 解决养老金缺口的可能方法 发行公债 国有股减持 出售国有资产和土地使用权 增加税收 调整财政收支结构 公债在我国特定时期的作用 2 弥补银行系统不良贷款 1 银行不良资产形成原因 2 解决银行不良资产紧迫性 必要性 3 解决银行不良资产可能的方法1 卖掉抵押品 2 卖掉债权 3 债转股4 银行上市筹资 5 用国债置换 6 公债与赤字的关系 公债是弥补赤字的一种主要融资方式 赤字是公债形成和增长的前提 而公债规模的扩大导致的利息支出 反过来又进一步增加了财政赤字 1 政府弥补财政赤字有哪些方式 2 为什么说发行公债是弥补财政赤字最好的方式 思考题 结构性赤字 structuraldeficit 也称作为充分就业赤字 full employmentdeficit 是指产量在充分就业水平下的赤字 与政府的财政政策变量有关 周期性赤字 cyclicaldeficit 是现实赤字与结构性赤字之差 是经济周期状况消极决定的 结构性赤字与周期性字 财政赤字的类型 财政赤字 盈余 经常收入 债务收入 经常支