嘉兴“两分两换”土地制度实施现状及群众满意度调查-0725.doc

是“赶”还是“引”-嘉兴“两分两换”土地制度实施现状及群众满意度调查（征求意见稿）嘉兴学院“两分两换”试点调查项目组2010-7一、嘉兴“两分两换”试点的背景2008年4月，省委、省政府作出了嘉兴、义乌推进统筹城乡综合配套改革的决策部署。结合嘉兴实际，以打造城乡一体化先行地为目标，嘉兴市委、市府启动开展了以“宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”为主要内容的“两分两换”试点工作。所谓的“两分两换”是指：将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以承包地经营权换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地使用权换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。随着嘉兴经济社会的快速发展和城乡一体化的加速推进，大批农村劳动力实现了从第一产业向第二、第三产业转移就业。根据2009年6月公布的嘉兴市农村劳动力资源普查报告，嘉兴市农村劳动力从事非农产业的比例达82.8;工资性收入和经营性收入占农村劳动力收入总量的89.4，农业收入仅占6.5。而且，已有相当一部分农民在城镇置房定居，农民的生产、生活方式已经发生了深刻的变化。由于土地使用制度、户籍制度和社会保障制度等方面的约束，农业小规模兼业经营、农民建房散乱和农村宅基地闲置等问题得不到有效破解（全省户均宅基地为0.38亩，嘉兴为0.98亩），严重影响了嘉兴现代农业发展、农村新社区建设以及工业化、城市化的进程。嘉兴市政府将积极推动土地流转，推进农材土地承包权流转作为提高农业规模化、集约化经营水平，培育新型农业经营主体和主导优势产业的重要抓手。据统计在开展“两分两换”之前，全嘉兴流转总面积已经达到了34.12万亩，其中转包占55.2%，出租占34.2%，入股占1.7%。土地承包权的流转大大推动了现代集约化农业的发展，这些经验也成为实施“两分两换”的重要基础。嘉兴经济的快速发展造成土地资源要素的紧缺。从2001年开始，嘉兴新增建设用地占用耕地面积从每年不到2万亩增加至年均超过3万亩。根据新一轮土地利用总体规划的需求预测，全市2000-2020年共需建设用地82.32万亩，城乡建设用地总体规模985平方公里，而浙江省分配给嘉兴市新增建设用地规模只有33.36万亩，城乡建设用地总规模必须控制在782平方公里，需求与供给缺口为60%，总规模缺口为203平方公里。“两分两换”的实施正是以城乡统筹发展，挖掘农村宅基地的复耕潜力为目标的，是解决经济发展、城乡统筹和资源紧缺之间矛盾的一种制度创新。二、嘉兴“两分两换”试点的进展情况（一）“两分两换”实施概况嘉兴“两分两换”是指将农村宅基地与承包地分开、将农民住房拆迁与农村征地分开；农民以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障，加快农村新社区建设。“两分两换”的工作目标是“五化”，即：通过土地流转规模集约经营，加快推进农业产业化；通过盘活农村非农建设用地存量和挖掘潜力，加快推进工业化；通过转移、培训和提升农民，加快推进农民市民化；通过加大以城带乡、以工哺农力度，改造农村、提升农业、转移农民，加快推进农村城镇化，最终实现城乡一体化。试点工作在七星、余新、新塍、王江泾、姚庄、当湖、百步、许村和龙翔等9个镇（街道）首先展开，后增加了斜桥等5个试点镇，共14个镇（街道）参加了“两分两换”试点。（二）进展情况调查自2008年5月嘉兴开展“两分两换”工作以来，各试点镇（街道）都积极推进落实。到2009年底，在577.43平方公里的试点范围内，已签约换房(或搬迁)农户达到11649户，完成农房拆迁8174户，共流转土地承包经营权4.82万亩。以平均每户节约0.6亩宅基地计算，在试点区域内将复耕近7000亩土地。其中南湖区的七星镇和余新镇、嘉善县的姚庄 是“两分两换”推进速度最快的几个镇，基本实施概况况如下：（一）七星镇七星镇的“两分两换”工作进展十分迅速，到2009年底全镇5187户农户，已经完成置换搬迁2832户，博山村和高峰村1179户农户也开始启动“两分两换”，计划2010年内完成搬迁工作。根据农户数计算，七星全镇已实际完成土地置换和搬迁工作的77.3%。（二）余新镇2008年8月明星村率先在余新镇启动了“两分两换”试点，目前已流转土地5249.32亩，682户承包户已与村经济合作社签订了土地承包经营权流转合同，签协率达95.8。2009年2月余西村启动了“两分两换”试点，全村有869户承包户提出“两分两换”申请，占全村承包户数的96.6。预计4月底将完成土地流转。其余3个村按计划逐个推进“两分两换”工作。（三）姚庄姚庄自愿报名参加首期“两分两换”置换的农户达1230户，符合急需建房、危旧房改造、三连户及以上等首期自愿置换条件的农户约在800户左右。这些户的旧房评估、复核和人口确认等相关工作已全面完成，准备签约。三、“两分两换”群众满意度调查（一）调查的组织1、调查对象的选择。在首批试点的七星、余新、新塍、王江泾、姚庄、当湖、百步、许村和龙翔等9点试点镇中，根据各镇的进展情况，选择了开展较早，推进比较快的南源区的七星镇（高丰村、东进村、大树村、庄浜村）、南湖区余新镇（明星村、金星村、余西村、曹王村）、秀洲区王江泾镇（长虹村、太平村、双桥村）和嘉善姚庄（桃源村）、海宁市百步（百联村、德胜村）作为本次调查的对象。2、调查形式。根据农民总体文化层次不高的情况，调查过程中以调查问卷为依据采用个别访谈的方法进行。每一道问题，我们都对被调查农民进行了详细介绍，力求能得到较为准确的信息。访谈对像的选择上，以40-60的“户主”为主要访谈对象，同时充分考虑受谈者的年龄结构的合理性。3、调查过程。本次满意度调查共分两个阶段，第一阶段为初步调查（5月中旬-6月上旬），访谈对象110余人，获得有效问卷100份。第二阶段正式调查（7月上旬-7月中旬），在初步调查的基础上，对调查问卷进行了重新设计，以取得更好的效果。共计收回问卷278份，有效问卷256份。（二）调查分析1、农民对“两分两换”的了解程度从调查的结果看，农民对于“两分两换”了解程度还是较高的，77%以上的受访农民选择了十分清楚和基本知道，只有2%的人回答了不知道。这说明，农民对“两分两换”政策的认识比较深入，在自愿的基础上，农民能够较好地做出参与和不参与的决定。2、从农民对“两分两换”总体评价分析满意程度 从调查的数据来看，农民对于“两分两换”政策是基本认同的，评价总体趋向正面。在受调查的农民中，完全支持“两分两换”的人数19人占到总人数的7.6%，基本认同的人数达到了94人，占37.6%。在调查中许多村民认为“两分两换政策是好的，关键执行不好”，一定程度上表现了农民对“两分两换”政策方向的支持。在调查中对于“两分两换”的抵触情绪较大的人也比较多，近30%的人认为该政策“不太好”以及很不好。一些农民表示“现在生活很好”“两分两换没有一点好处”。其次，“随大流”成为当前农民对待“两分两换”的主要态度之一，这部分农民认为：“两分两换是政府强制执行的”，别人怎么样他就怎么样。调查还发现各试点镇农民对“两分两换”的支持度是不一样的，而且差距比较大。以南湖区七星镇和余新镇为例进行对比。七星镇是嘉兴唯一全部行政村都参与“两分两换”的镇，但是在调查中我们却发现七星镇农民的整体满意度要明显低于余新镇。从数据的分析来看，七星镇的调查中，没有一个农民认为“两分两换”是“很好”的，认为还行的农户也只有17.9%，认为“很不好”的人数也达到了17.9%。而余新镇认为“很好”的农民占了7.5%，更有45.8%的农民认为“还行”。 总体评价差异的原因分析。调查中发现，对“两分两换”评价差异主要来源于两个方面：（1）各镇的具体政策。由于“两分两换”政策是各镇制定的，因此各镇在具体政策差异很大。以最受关注的新旧房置换标准为例：七星镇不管旧房大小，以每户60平方米为基础，每一个加40平方米；而余新镇的新旧房是一比一置换的。各镇政策上差异使农民产生强烈的“不公平”感，最终表现在对“两分两换”政策的不满。（2）“两分两换”的推进速度。在受访的试点镇中七星镇的所有行政村都参加了“两分两换”，推进速度较快，但是农民总体的满意度却最低。与之相反，余新镇采用试点的形式，逐步推进的模式，农民的满意度相对较高。真正以自愿为基础，通过“吸引”的方式逐步推进“两分两换”的嘉善姚庄农展有满意度水平最高。 3、未来生活的信心影响农民满意程度“两分两换”预期的生活状及与当前状态的比较会直接影响农民的满意程度。然而，调查的结果充分显示了农民对未来生活状态缺乏信心。在对未来收入预测的调查中，只有5.1%的农民认为“两分两换”后他们的收入会增加，也只有3.9%的农民认为“两分两换”会使他们的生活过得“很好”，相反却有27%的农民认为会不太好。 这些数据之间的差异充分说明了农民对未来信心的缺乏。造成这一现象的原因可能有两方面：(1)生活成本压力的增加。调查中农民对未来生活成本的增加都有一定担心。有农民这样算了一笔账：“两分两换”后一个月社保200元，现在茼蒿菜6元一斤，这样算来一个月的社保只够吃一个月的茼蒿菜。尽管“两分两换”使农民的现金收入增强了，但是“什么都要花钱”的生活，大大增加了农民的生活成本，降低了农民对未来净收入的预期。（2）担心政策的不稳定。“政策是镇里定的，经常会变”这是调查中许多农民所反应的问题。农民担心现在的这些政策在未来能不能兑现。（3）政策缺乏宣传。嘉兴“两分两换”是嘉兴统筹城乡发展，推进城镇化建设的一部分。政府已经围绕着“两分两换”政策出台了大量的配套政策，许多农民担心的就业、公共服务、文化建设等问题都已经提出切实可行的规划或主案，但是大部分农民对此都没有了解。由此可见，政府对已有政策缺乏有效的宣传，增加了农民对未来不确定性的担忧。4、农民主要不满意因素的分析根据调查总结，农民感到不满的因素主要包括：房产的估价问题；社会保障低，对未来生活的忧虑；搬迁后的工作问题，生活缺乏保障；失去土地，担心后代没有保障；政策稳定性问题，担心政府诚信；搬迁后的生活成本提高带来经济压力；生活习惯改变产生的不适应感等。其中农民最为不满的是房产的估价问题，有74.2%的受访者都提出了旧房估价太低的问题，且估价过程中的“不公正”成为农民产生不满的重要原因。有农民抱怨：“关系好的他们就多估一些，关系不好的就少估一些”。另外，“两分两换”后的社会保障也是农民重点关心的焦点，从调查数据看46.5%的受访者认为社保太低。相比之下，只有34.38%的人对未来生活习惯改变感到不满，23.05%的农民对工作不满。这一特征也反应出，农民对当前的即得收益更为关心，对于未来生活大多数人还没有深入考虑。有47.66%的受访农民表示还没有太多关注未来的生活问题。 5、受访者特征对满意度的影响调查中感发现受访者的年龄、家庭收入及收入来源等因素一定程度上影响了农民对“两分两换”政策的态度。结果显示40岁以下的受访者对“两分两换”的支持度要明显高于40岁以上的受访者。40岁以下的受访者中支持或部分支持“两分两换”的比例高达81.9%，而40岁以上的比例只有66.7%，50岁以上的比例只有64%。其次，家庭收入来源成为影响农民对“两分两换”态度的重要因素，受访者中家庭收入不依赖于“务农”的农民，对“两分两换”政府的支持度高达76.5%，而依赖于“务农”的村民只有56.3%的人支持“两分两换”。不仅家庭收入来源，家庭收入的大小也有一定影响。高收入高庭（年收入4万以上）的农民对“两分两换”的支持度高达83.3%，其次是年收入在1万以下的低收入家庭也对“两分两换”有较高的支持率达到72.7%，家庭收入在1万-2万之间的农户的支持率比较低，只有57.7%。（三）、调查总结1、“两分两换”执行过程的满意水平不高。嘉兴“两分两换”的土地使用制度改革，作为嘉兴统筹城乡发展的核心，其方向的正确性是公认的，但执行过程的满意水平却不高。在本次调查中也得到了受访农民验证，“政策是好的，执行过程有问题”是许多农民对“两分两换”的总体评价。农民所提出最为不满的“房屋估价过低”、“过度时间太长”、“社保太低”等问题都属于具体操作环节的问题。这一点在与姚庄实施情况的对比中表现十分明显，七星镇的“两分两换”实行的“赶”的方式，重速度重规模，农民满意度较低，而姚庄实行的是“引”的方式，重环境重宣传，农民的满意度较高。2、农民预期收益偏低是农民产生不满情绪的主要原因农民最为关心的是他能得到收益的多少，当这种预期的收益与其个人期望相比较时就会产生满意或不满的情绪。产生农民预期收益偏低的因素有两个：（1）农民个人期望。由于区域位置、经济发展水平等因素不同农民对于“两分两换”结果的期望值也是不一样的。七星镇的某村由于靠近南湖区湘家荡湿地公园，村民认为他们村具有非常好的发展前景，因此对于“两分两换”的期望比较高。尽管个人期望是无法估计的，但是调查中发现多数农民会以建设拆迁标准作为参考依据。一位姓王的农民反应：他家有老房子400平方米，如果根据邻村去年拆迁的标准，他家能获得4套安置房，总面积几乎不变，而现在推行的两分两换只能拿到两套房子，面积只有220平方米，相差甚远。调查中还发现，房产已成为农民个人期望的主要载体，在余新镇和七星镇的对比中，由于余新镇基本实施是一比一的置换标准，使得整余新镇农民的满意度要明显高于七星镇的满意程度。（2）政府的实施政策。政府的实施政策是农民收益的决定因素，各镇（街道）根据市政府的统一精神，具体制定相关实施政策。调查表明各镇的政策差异主要在于房产置换政策不同，在承包置换方面差距不大。 从总体水平来看，多数农民认为政府的置换标准偏低，特别是和建设折迁标准相比，差距比较大。这种差距，从绝对数上影响了农民将来的持续性收入。（以七星镇为例）宅基地置换房产承包地换保障旧房评估300-600元/平方米不等，新房定价1600元/平方米。承包地每年700元/亩，如果一次性买断1750元/亩。每户60平方米，每一个人增强40平方米。60岁以后每月200元养老金。假设一户两个60岁老人，以户均4亩地计算，在没有其他经济来源的条件下，该户年均收入为7600元，月人均收入为317元根据嘉兴2008年制定的无地居民最低生活保障为300元/月。3、农民的公平感影响满意度水平本次调查中“公平”被许多农民所提及，由于农民感到不公平的待遇而产生不满。不公平主要表现在：（1）政策的不公平。调查中两种情况引起农民不公平感受：第一情况，紧挨的两个村，一个实施了“两分两换”，一个实施了建设折迁，但是所获得的补偿差距十分巨大；第二冲情况，本镇实施标准（特别是房产置换标准）与邻镇相差较大，也会引起农民的不公平感。（2）“两分两换”政策执行不公平。在“两分两换”的执行过程中，由于缺乏有效的监督，执行标准有差异。在房屋评估过程中，部分人由于特殊关系而执行了高标准，对其他农民造成利益上的损害。有农民反映“我不签字，就不让我上班”。在一些试点村，为了更快推进“两分两换”，有“强迫”之嫌，严重违背了“两分两换”的自愿原则，引发了部分农民的不满。4、信心不足影响农民满意度3.9%的农民认为“两分两换”会使他们的生活过得“很好”，却有33%的农民认为他们现有的生活“很好”，对未来信心不足让更多的农民“恋旧”。 “两分两换”只是嘉兴 “十改联动 “十改联动”是指：实施土地使用制度改革，建立城乡土地节约集约利用和优化配置；深化统筹城乡就业改革，健全城乡劳动者平等充分就业的政策体系和服务体系；深化社会保障制度改革，建立覆盖城乡全体居民的政策服务体系；实施户籍制度改革，建立城乡统一的新型户籍管理制度；实施居住证制度改革，创新新居民服务管理体制；实施涉农工作管理体制改革，建立统筹城乡“三农”管理服务机制；实施村镇建设管理体制改革，推进新市镇和新农村建设；深化农村金融体制改革，建立完善统筹城乡服务“三农”的金融体系；推进公共服务均等化体制改革，建立城乡资源共享机制和管理服务机制；实施规划管理体制改革，建立市域一体的规划体系。”推动城镇可持续发展中的一个环节，是嘉兴大发展战略。然而，实际工作中，许多试点镇过于追求“执行”，把获得农民的“签字”作为最终工作的目标，没有很好地对“两分两换”的意义及未来的发展前景向农展解释清楚。在农民中出现了怀疑政策、怀疑未来等情绪，对于顺利开展“两分两换”工作十分不利。五、对策建议（一）防止基层政府实施惯性，保护农民的利益。农民是农村土地的真正所有者、占有者和使用者,对于任何涉及农民土地权属关系的调整和制度安排都必须考虑和尊重农民群众的意愿。“自愿”和“公平”应该成为“两分两换”政策的首要原则，必须切实防止基层政府实施惯性，不能搞行政命令，强迫农民流转土地，不能下指标、限时间、限面积流转土地。同时，应加强监管，确保“两分两换”实施过程中的“公平”性，对农民财产进行科学的估价并给予合理的补偿，提高农民社会保障水平，保护农民利益。（二）防止冒进，求进更求“稳”。“两分两换”的实施要以科学的发展为指导，谨慎做好试点工作。以负责的态度，充分认识土地对于农民的特殊意义，它不仅是农民经济的来源，也是农民最后的生活保障线。科学预测“两分两分”后，农村和城市间要素转移的规划和速度，从而合理规划“两分两换”的推进速度和规模。防止由于政绩评价惯性，过度冒进，给农民群众带来不可逆转的损失并阻碍城镇可持续发展的顺利推进。（三）进行模式创新，增强政策的适应性。“两分两换”仅是原则性的规范文本，由于各镇乡在经济发展水平、基础条件及文化传统等方面差异明显，因地制宜，进行模式创新，提高政策的适应性。首先，应充分理解“两分两换”的核心理念，“分”才是“两分两换”的关键和重点，通过区分宅基地和承包地，根据当地的具体情况采取“换”的形式，可以“两分两换”也可以“两分一换”。其次，必须从农村可持续发展的角度出发，创新实施模式，把“两分两换”和新市镇建设结合起来、和推进现代农业发展结合起来。（四）加快配套改革措施加速跟进。“两分两换”改变了传统的农民与土地的关系，是一个复杂的生产关系调整过程。必须处理好多方面的关系，系统推进。“两分两换”是政府主导的土地流转，是不可逆的，一旦出理问题很有可能出现非常严重的社会问题。因此必须解决两大关键问题：第一，失地农民的就业问题。就业是农民失地以后保证获得可持续收入的主要途径，实现从农民就农业工人或产业工人转变；第二，流转土地的集约经营问题。土地的集约经营是实现农民就业及租金收入的保证，但是农业生产投资量大，农作物生长周期长，见效慢，很难形成有效支撑。此外，“两分两换”的同时，社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务等配套措施的跟进速度，尽快实现农村向城镇、农民向市民的转变。 参考文献1 马小勇.农地制度改革：农民自信选择的“土地换保障方案”M.安徽大学学报2006.92 朱兴祥.法律突破与利益均衡农村土地使用权“两分两换”制度路径探索M.法治研究.2009.83 莫晓辉.鼓励农民勇于放弃浙江省嘉兴市“两分两换”试点调查M.中国土地.2008.8关于嘉兴市“两分两换”工作的相关调查您好！我们是嘉兴学院在校大学生，为了更好地了解我市“两分两换”政策实施的进展情况和农户的真实需要，特进行本次调查。您的意见对我们非常重要，谢谢您的配合！1、您知道“两分两换”的具体政策吗？ A、十分清楚 B、基本知道 C、不太清楚 D、不知道2、您觉得“两分两换”政策如何