国有林场在新时期的改革与发展.doc

.国有林场在新时期的改革与发展【摘要】我国的基层林业单位是国有林场，主要经营内容是对生态公益林的维护，对我国的森林资源以及木材生产具有重要的作用，随着时代的发展，国家对国有林场提出了更高的要求，以满足经济、社会、生态的发展与进步。但是在近几年国有林场的发展出现困境，这与新时期国家发展的需求是相违背的，所以需要积极探索新的发展方式，以促进国有林业的发展。通过对我国现在国有林场的发展状况的研究，找出现存问题，并提出切实可行的解决办法，使我国国有林业可以更好的发展。 国有林场体制改革与发展,是一个工作点多、牵扯面广、政策性强、极其复杂的社会工程,有个很长的历史过程,也必定是艰难的、复杂的,尤其是国有林场企业化改革,更会遇到利益相关者的重重阻力。该文提出应统一国有林场隶属关系,理顺国有林场管理体制,各级政府应承担起对生态公益林而不是国有林场的出资职能,切实解决国有林场的历史负担问题,完善社会保障体系,积极运用市场化手段构建国有林场的可持续发展机制。【键字】有林场，经济发展，体制改革，市场化目录第一章国有林业发展状况3第一节 国有林业建设成就3第二节 国有林场建设现存问题3第三节 国有林场建设的相关改革4第二章 影响国有林业发展的因素4第一节 影响国有林业发展的外部因素4第二节 影响国有林业发展的内部因素5第三章 发展意见及建议6第一节 继续深化体制改革6第二节 实施有效促使，推进国有林业发展6第四章 总结8参考文献8第一章国有林业发展状况第一节 国有林业建设成就国的国有林场是从新中国成立初期开始,国家为加快森林资源培育,保护和改善生态状况,在重点生态脆弱地区和大面积集中连片的国有荒山荒地上,采取国家投资的方式,陆续建立起来的专门从事营造林和森林管护的林业基层单位。经过50多年几代人的共同努力,国有林场由少到多,由弱到强,逐步发展壮大,己经成为我国林业建设的重要组成部分。截至2006年底,全国国有林场己发展到4466处,分布在31个省(自治区、直辖市)的1600多个县(市、旗、区),有3600多个国有林场分布在江河两岸、水库周围、风沙前线、黄土丘陵、石质山区等水土流失、风沙危害严重地区,是生态建设的前沿。现有资产总额达到5823亿元,职工总人数65万人,其中:在职职工48万人,离退休职工17万人。经营总面积5666石7万hm,其中林业用地面积4400万hm,占全国林业用地总面积的15.5%。现有森林面积36“石7万hmZ(含灌木林666.67万hrn),森林蓄积量22亿m3,分别约占全国森林总面积的1/5和森林总蓄积量的1/6。2006年国有林场生产木材1192.42万m3,占全部木材产量的1/5。国有林场累计人工造林保存面积1100万hm,抚育和改造天然疏、残林1800余万hm,营造管护灌木林667万hm。第二节 国有林场建设现存问题有林场在培育和保护森林资源方面取得的成就,得到了社会的公认,但在其长期发展过程中,由于管理体制不顺、经营机制不活、资金投入不足、改革严重滞后和相关政策不配套等片面的原因,积累了很多问题。由于全国国有林场资料收集比较困难,下面以国家林业局国有林场和林木种苗工作总站对晋、辽、湘三省国有林场改革情况调研,安徽省林业厅关于安徽省国有场圃税费负担问题的调查和湖北省人大农村委员会、湖北省林业局关于湖北省国有林场改革情况的调研为基础具体说明国有林场发展面临的困难与问题。这五省存在的困难和问题在全国具有普遍性,主要表现在: (1)长期投入严重不足,基础设施建设严重滞后,职工生存条件差；(2)管理体制不顺,扶持政策欠落实,管理机构不健全,事业经费无保障；(3)税费负担过重,难以享受国家一系列惠农政策；(4)经营项目单一,产业化程度低,发展不平衡,改革有待深化；(5)林场经济危困,职工收入水平低；(6)生产任务减少,富余人员多,就业压力大；(7)林场负债多,社会经济负担沉重；(8)养老保险水平低,社会保障无力；(9)人才缺乏,面临人才断档、后继无人的问题。要从根本上解决当前同有林场面临的困难和问题,为林场的发展注入活力,必须通过综合配套改革才能实现。第三节 国有林场建设的相关改革 国有林场改革和发展的重要举措，发布中共中央国务院关于加快林业发展的决定；实施林业分类经营管理体制改革,积极推进森林生态效益补偿制度建设；设立国有贫困林场扶贫资金，扶持国有贫困林场建设；国家林业局积极研究制定政策推进国有林场改革；各地林业主管部门积极开展国有林场改革准备和试点工作。第二章 影响国有林业发展的因素第一节 影响国有林业发展的外部因素自然因素对我国国有林业的发展具有一定的影响，主要体现在一下几方面：1，区位交通条件差，我国国有林场大多建立在边远偏僻,人烟稀少,交通不便,经济相对落后的山区、沙区和黄土沟壑区,这里自然环境条件恶劣,交通不便,偏离经济发展中心区；2，基础设施落后，很多林场房屋、交通、通讯、电力、饮水等生产生活基础设施差。由于多方面的原因,很多林场房屋、交通、通讯、电力、饮水等生产生活基础设施差。长期以来,国家对国有林场的基础设施建设几乎没有投资。目前,全国国有林场有45%的国有林场不通干线公路,有170个国有林场不通电,486个厂部不通电,575个国有林场不通电话,3163个国有林场8.6万km道路急需改造,2084个国有林场4.6万km输电线路急需改造和建设。政策因素是影响我国国有林业发展的因素之一。政策滞后,经营发展前景缺乏明确性。这不但体现在产权上,作为国有资产,缺乏相应的委托代理关系,有的甚至在改制后,国有资产出资人身份也不是很明确,还表现在林地、林木等的采伐限制上,以及林场的经营自主权上的限制等。木材采伐管理政策滞后、林地补偿政策滞后、林业投融资政策滞后、林业税费负担重等。社会因素对国有林业的发展也有一定的影响。由于国有林场大多处于边远贫穷的落后地区,政府机构很不完善,社会条件较差,历史上形成很多政府职能、社会职能由国有林场承担的问题,国有林场成了一级政府、一个五脏俱全的小社会。国有林场巨大的历史债务,既造成国有林场经营举步维艰,也是造成国有林场拖欠职工工资,不能保证职工参加基本养老险、医疗、失业保险等社会保障的重要原因。第二节 影响国有林业发展的内部因素林业的生态建设,生产经营投资建设和基础设施投资建设都需要资金的支撑。充足的资金,是林场各项生产经营活动能够顺利进行的最基本保障。因此,林场需要拥有多元化有效的资金渠道,及时组织资金供应，投资长期不足、)银行债务沉重等。森林资源数量以及质量都不能满足发展需求，森林过伐严重导致森林数量降低，质量不好的原因主要有以下几点：一是林分单位面积蓄积量偏低,林分单位面积蓄积量仅90一105m3小mZ,与林业发达国家相比差距很大。二是森林资源结构不合理,幼中林多、成过熟林少,针叶林多、阔叶林少,树种结构单一。三是森林资源培育缺乏科学性,中小径材多,大径材比例偏小,不能满足市场需求影响我国林业发展的体质因素。林场职工素质与收入都不高，这就是国有林业的发展受到阻碍，薪酬是企业激励机制的重要组成部分,它在决定作满意感,激发员!_作动机,增强企业凝聚力等方面起着重要的作用。合理的薪酬制度不但能有效地激发员l_的积极性,主动性、促使员工不遗余力地为企业目标奋斗,提高企业效益,而且能在人力资源竞争日益激烈的知识经济下吸引和保留住一支高素质,具有竞争力的员工队伍。第三章 发展意见及建议第一节 继续深化体制改革深入开展国有林场分类经营改革。首先，加决和落实国有林场分类进程，事业型国有林场和企业型国有林场的划分,生态公益型国有林场、生态经营型林场和商品经营型国有林场的划分,是国有林场改革和可持续发展的基础。国有林场分类经营,就是对林场的性质和发展方向定位；第二，切实推进不同类型国有林场改革进程，进行生态公益型林场改革，生态公益型林场以保护和培育森林资源为主要任务,为社会提供良好的生态服务为目标,其主要经营活动是造林绿化、资源保护和森林经营、提高森林质量、完善森林多种功能,并逐步把目前直接从事的各类商品经营性活动分离出去,交由林场组建面向市场独立承担民事责任的法人实体经营。第三，企业型国有林场改革，企业型国有林场改革,要按照“产权清晰,责权明确,政企分开,科学管理”的原则,建立现代企业制度,使其真正成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的生产者和经营者。 加快国有林场行政管理体制改革。林业行政管理制度改革的核心内容是“政企分开、社企分开、事企分开”,改革的实质是“还权于政,还利于民,减负于企”。第一，建立权责利相统一,管资产与管人、管事相结合的国有林场森林资源管理体制；第二，实行以省级为主的行政管理体制。积极推进林地、林权制度改革。管理体制改革在整个国有林场可持续发展动力系统中居于基础地位,而产权制度改革是这个基础的基础。通过所有权与经营权的分离,重点突破林业产权制度改革,逐步建立起“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位”的现代林业产权制度,全面理顺林业生产关系,进一步解放和发展林业生产力。第二节 实施有效促使，推进国有林业发展切实解决国有林场巨大的历史债务问题。国有林场的债务情况比较复杂,种类繁多,应逐项进行清理,分门别类,采取不同的政策,逐步加以解决。从金融贷款的用途看,主要是用于营造林、育苗和多种经营项目建设。在营造林贷款中,有些贷款,如在灭荒过程中,通过政府行为由林场承贷或担保用于营造的公益林,只能发挥生态和社会效益,不产生直接经济效益,这类贷款不应该由林场承担还贷责任,有些贷款当时是用于营造用材林的,但由于政策调整,被省级以上人民政府化为公益林禁止采伐,也难以获得经济效益。因此,对国有林场的债务,特别是金融贷款应当通过深入调研摸底,根据其用途和性质进行分类,采取不同的措施加以解决。重点是对国有林场的债务进行分析、分类,根据不同情况提出解决问题的具体办法。各级政府,尤其是中央政府,应甄别债务原因,根据债务类别,出台专项政策、拿出专项资金予以解决,否则国有林场难以轻装上阵。建立和完善社会保障体系,妥善解决冗员问题。第一，建立和完善社会保障体系，国有林场职工十分关心社保问题,解决好这一问题,解除职工的后顾之忧,既是国家社会保障体制改革的需要,也是国有林场改革能否顺利实施的关键；第二，妥善解决国有林场冗员问题，建立和完善社会保障体系,切实解决目前国有林场普遍存在的基本养老险、医疗、失业保险等社会保障水平低问题,妥善安置国有林场富余人员,使国有林场职工在改革中没有后顾之忧,有利于国有林场改革与发展中的减员增效,有利于国有林场所在社区的和谐和稳定。妥善解决国有林场承担政府职能、社会职能问题。随着政企分开、政社分开的推进,国有林场的行政、社会职能逐渐减少,但行政、社会费用却仍由国有林场承担的现象还普遍存在。国有林场承担政府职能、社会职能是制约国有林场快速发展的瓶颈,国有林场办政府、办社会给其带来了较大的经济负担。为了使国有林场适应市场经济发展的需要,应根据政企分开、社企分开原则,减轻国有林场社会负担,改变国有林场办政府、办社会的模式,把目前由国有林场代管的派出所、乡镇村、学校、医院等逐步剥离出来,交给当地政府管理,现有人员成建制转移、全面履行政府的生态公益林的出资功能。政府履行生态公益林的出资功能是国有林场改革和可持续发展的关键。如前所述,就目前大多数国有林场来说,其主要任务是生态建设,提供的是公共物品,因此是无法利用其管护的森林通过市场获得经济收入的,难以成为传统意义上的企业,要真正是大多数国有林场转变为企业,政府必须履行生态公益林的出资职能。因为生态公益林的公共物品特性决定了应该由政府来提供起生产经营过程中的成本。第四章 总结国有林场改革和可持续发展的实现,不是一跳而就、一步到位的,有个很长的历史过程,也必定是艰难的、复杂的,尤其是国有林场企业化改革,更会遇到利益相关者的重重阻力。本文在此仅仅为国有林场的改革与发展提供了一种思路,或者一个目标方向,以期抛砖引玉,希望更多的人关心、参与、支持国有林场的改革与发展,为国有林场改革与发展提供建议,将国有林场建设成为体制创新、机制灵活、生态良好、产业发达、生活富裕、社会文明的新林场,充分发挥国有林场在我国生态建设、和谐社会建设、经济建设中的重要作用,为全面建设绿色、文明、和