奥斯本的企业家政府理论.doc

.总结与探索时期的西方行政学说奥斯本的企业家政府理论&罗森布鲁姆的多元公共行政观小组成员：雷幸娟石大清李龙主讲：雷幸娟奥斯本的企业家政府理论戴维奥斯本美国著名的进步政策研究所研究员，也是美国州长政策顾问委员会成员和内布拉斯加州研究和发展顾问委员会委员。毕业于斯坦福大学，著作民主实验室，改革政府企业精神如何改革着公营部门（与特德盖布勒合编）期刊撰稿人，政界领导人顾问David Osborne理论产生背景1.关于政府政府本质“我们用来作出公共决策的一种机制”政府必要性对一切文明国家来说，政府都必不可少2.传统政府官僚制的危机官僚制：层级制、非人格化、专业化、稳定性社会进步，人们需求的多样化，传统的官僚制越来越不适应现代社会，弊端越来越突显。政府公务员的大多数其实都是有才能而负责的，只是受制于体制的桎梏，创造性得不到发挥，精力遭到浪费。要改进政府效率，就要从根本上改革政府的不良体制。政府面临的困境引发变革的思考。到20世纪八九十年代，美国经济更加糟糕。一些行政官员开始寻找出路，与私营企业进行合作，以多种方式提供服务。各州也开始重新设计他们的公共制度和社会福利。“重塑政府”呼声日益高涨，企业家政府理论随之提出。企业家政府的本质含义企业家，由1800年法国经济学家萨伊提出。企业家，把经济资源从生产率和支出较低的地方转移到较高的地方。企业家精神：讲效率、重质量、善待消费者、讲求完美服务。企业家政府，实质是把企业管理的精髓移植到政府中，通过改变政府内部的管理机制和内部驱动力，使政府更有效率和活力，来重新塑造政府形象。政府组织与企业组织是两种性质根本不同的组织，主要表现在：1.行为动机不同。2.主要收入来源和方式不同。3.动力不同。4.对其成员的考核标准不同。5.雇员对风险和报酬的看法不同。6.“许多其他的不同”所以，政府不能像企业那样运作。但是，并不意味着政府不可能具有企业家精神。“问题的根本在于我们政府的类型错了。我们不需要什么大政府或者小政府我们需要更好的政府治理。我们需要的是一种美国的改革。”即用企业家精神来重新塑造政府。重塑政府的十大原则（企业家政府的基本特征）1.掌舵而非划桨 2.重妥善授权而非事必躬亲 3.注重引入竞争机制 4.注重目标使命而非繁文缛节5.重产出而非投入6.具备“顾客意识”7.有收益而不浪费8.重预防而不是治疗9.重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式10.重市场机制调节而非仅靠行政指令控制重塑政府的十大原则（企业家政府的基本特征）1.掌舵而不是划桨政府应该集中精力做好决策工作（掌舵），把具体的服务性工作（划桨）承包给私营企业和非营利性机构去做。关于政府作用，反对“私有化”观点。2.重妥善授权而非事必躬亲要善于授权，鼓励公民参与管理。公民更了解问题的关键所在，更关心成员的生活环境，更经济也更具创造性。3.注重引入竞争机制“竞争奖励革新，垄断扼杀革新”；“哪里有竞争，哪里就会取得较好的结果，增强成本意识，提供优质服务”。4.注重目标使命而非繁文缛节“规章驱动的政府”“任务驱动的政府”5.重产出而非投入政府部门改进业绩的方法：（1）按业绩付酬；（2）按业绩进行管理；（3）按效果做预算。6.具备“顾客意识”政府的宗旨是满足顾客的需要，而非官僚政治的需要。顾客驱使的制度有种种好处。7.有收益而不浪费企业家政府应该是有事业心的政府，不应靠预算度日，它应学会用种种形式集资、赚钱，它主张以花钱来省钱，为回报而投资，要变管理者为企业家，变花钱政府为赚钱政府。8.重预防而不是治疗政府应着眼于以预防为主，而不是通过事后服务来挽回损失；应花少量钱预防而不是花大量钱治疗。“精明的人解决问题，有天才的人避免问题。”9.重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式信息时代的复杂环境，要求政府效仿企业领导者的做法，要善于分权。分权的机构有许多优越性。10.重市场机制调节而非仅靠行政指令控制官僚体制的种种不足大都可以概括为行政机制与市场机制之争。市场机制有许多优势，而行政方法有致命的弱点。（市场也并非万能）重塑的实践反应重塑政府一问世便引起了美国各级政府的思考。之后不久1993年起长达8年的克林顿政府行政改革揭开序幕，奥斯本与盖布勒成为改革顾问，他们的思想也成为政府行政改革的行动指南。“每一位当选官员应该阅读此书”。企业家政府理论产生深刻而重大的影响。美国总统克林顿和副总统戈尔在他们合撰的一本书中阐述到：我们不能容忍我们的政府花钱多、效率低的现象继续存在下去了，解决这一问题的办法也不应再是多设立些项目或者多投入些钱，我们要从根本上改变我们政府的行为方式从自上而下的官僚体制转向一种自下而上、简政放权式的企业家政府模式。批评与质疑查尔斯古德塞尔：难道我们需要一种体制而不惜毁坏现存的公共制度吗？难道我们需要一种参与而不惜削弱政府的责任？难道我们需要一种竞争而不管是否造成了重复和浪费？难道我们需要一种财务自由而不怕遭致公众的怀疑？难道我们要把美国公民看做顾客而非公民？难道我们要以市场机制来取代公共利益？难道我们要把纳税人的钱放到私人企业的腰包里吗？（针锋相对的十大原则）总评西方人对现行政府制度的不满，在很大程度上是对政府的管理模式没能适应社会从传统工业时代向信息时代的转变而感到失望。企业家政府理论尽管富有争议，却仍然激动人心，无论是在理论上还是在实践上，都不乏精辟之处。比如企业家政府理论明确指出政府未能有效运作的根本症结在于体制因素；强调政府在公共管理时要注意市场机制与行政指令的有机结合、主张政府在提供公共服务时要引入竞争机制等十分有建设性的观点。奥斯本提出的改革政府的十大原则，对于我们重新审视现时代的政府角色、正确地认识政府的职能具有重要的启示。从整体上看，重塑政府的确为美国僵化的政治、行政传统提供了新的活力。奥斯本并没有将企业家政府理论视作完美无缺的终极真理，正如他自己在书中所言：“我们提供的只是重塑政府的粗略草稿而不是最后文本。”他希望为人们提供一种认识政府的新视角：“发现航程的真正之道并不在于寻找新的土地，而在于用新的眼光看待事物。”（马塞尔普鲁斯特）罗森布鲁姆的多元公共行政观戴维罗森布鲁姆当代美国乃至整个西方世界最杰出的行政学家之一，现任美洲大学公共事务学院公共行政学教授、美国国家行政科学研究院院士。曾担任美国公共行政学会（ASPA)会长、公共行政评论（PAR）主编、克林顿政府的人事政策与管理顾问。代表作公共行政学：管理、政治和法律的途径成就：NASPAA杰出研究奖、美国公共行政学会查尔斯H.莱文纪念奖、美国公共行政学会德怀特沃尔多奖、美国政治学会约翰高斯奖David.H.Rosenbloom公共行政概念再认识公共行政的基本内涵公共行政：乃是运用管理、政治、法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部来提供所需的管制与服务功能。公共行政的特质（强调公共性）1.以宪法为基础美国联邦与州的宪法不仅提供了公共行政的空间，同时也对其运作形成了限制。2.必须服务于公共利益公共行政面临的核心问题就在于确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益，否则，民主制度便可能无以为继。3.较少受制于市场力量4.公共行政基于公众的信任来代表主权运作政府公务员：“公共信托人”总之，公共行政关切的焦点在于公共利益，它需在宪法的规范下运作，它较少受到市场力量的限制，它基于公众对信任来代表主权运作。公共行政的不同视角特征视角传统管理途径新公共管理途径政治途径法律途径价值效率、效能、经济（3E）成本效益，顾客的回应性代表性，回应性，责任性宪法的诚实和公平、正当法律程序、实质权利、平等保护、公平组织结构理想官僚模式充满竞争的、企业化模型组织多元主义行政裁决制（抗辩模式）对人的认识非人性化个案顾客群体成员完整个体，理性人认知模式理性科学主义的理论推理，经验观察，指标测验，实验协议，民意，政治争辩归纳性案例分析、演绎式的法律分析、反复辩论程序预算理性（成本收益）以绩效为基础，市场驱动，渐进主义（福利分配和负担）以权利保护为基础决策观理性全面分散化，降低成本渐进模式，凑合着过程序性渐进主义管制行政效率、效能、经济价值与被管制者结成伙伴关系更加关注公共利益高度法制化行政责任与伦理保持组织统一，内部监督塑造一种彼此信任的文化外部监督宪政权利、责任标准管理视角的公共行政观（一）公共行政研究的传统管理途径起源于19世纪美国文官制度改革，政府“非政治化”；思维和逻辑基础：政治与行政二分法；公共行政的意义：追求效益、效能、经济的最大化。传统管理途径的具体特征1.组织结构“官僚制模式”以最小投入达到最大产出2.个人观点“非人格化”将组织视为依照正式法令所形成的架构，而非人员的组合，强烈的“职位取向”忽视了人在组织中的重要性。3.认知途径理性科学主义促使人们努力发展关于行政行为的“通则化”的理论。4.预算成本和效益5.决策观理性决策注重科学专业知识的运用，不太重视公众的广泛参与。6.管制行政效率、效能、经济价值管制的效能是避免重大失败，如何避免？在规章的执行和决策上采取保守方式。7.行政责任与伦理保持组织统一强调权责分明、服从与忠诚、控制幅度、规范化和制度化，注重保护管理价值。（二）公共行政研究的新公共管理途径（NPM）20世纪90年代初开始受到重视，标志“新公共管理运动”，以改革为取向，目的在于改善公共部门的绩效。改革包含七个假设。注重成本和效益以及顾客的回应性。新公共管理是当前美国与许多西方国家的主导管理途径，是如今政府行政改革的主流模式。新公共管理途径的具体特征1.组织结构充满竞争的、企业化模型目的：组织结构趋于扁平化且各分工单位也具有更多的自主性2.个人观点顾客但是，市场中的顾客不同于社会中的公民，公民参与政治的目的在于解决共同面临的问题。所以，罗森布鲁姆：新公共管理在未来应明确顾客回应力的边界。3.认知途径理论推理、经验观察倚重经验观察及测量指标去检验理论4.预算绩效为基础、市场驱动预算集中在公共服务的生产、管制、影响层面，拨款投入以政府机关的绩效为基础。5.决策观分散化、降低成本决策建立在回应顾客、建立绩效指标及成本效能分析基础上，多方面考虑；重视成本观念。6.管制行政伙伴关系愿意信任被管制者；以裁量取代规章，服从规章是次要的。（效果有待观察）7.行政责任与伦理重塑一种彼此信任的文化焦点集中于绩效与结果；市场机制与顾客评价；假设官员都是好人政治视角的公共行政观公共行政研究的政治途径源自对公共行政脱离政治的批判。公共行政是一种政治过程（保罗阿普尔拜）公共行政是政治理论中的一个问题（华莱士塞尔）价值：代表性（representativeness)、政治回应性(responsiveness)、责任(accountability)政治途径的具体特征1.组织结构政治多元主义（political pluralism)由于行政部门成了国家政策制定的中心，行政机构的组织应该这样建立：即能够代表社会不同政治、经济和社会团体利益的代表相互对抗。2.个人观点群体成员每一个人均属于特定的团体，个人问题也就等同于团体的问题，而团体的利益等同于个人的利益。3.认知途径协议、民意、政治争辩透过公共行政，服务于公共利益的最佳方式应该由大众通过组成团体的方式，以集体力量来表达共同的意见和利益。4.预算渐进主义预算本身是不同团体竞逐公共资金的结果，这种竞争的结果会随着时间的推移而改变。5.决策渐进决策假设前提：政治多元主义、有限理性。6.管制行政更加关注公共利益三个主要价值观：扩大社会代表性；重视规章和行为对利益的影响的前瞻性评估；增强委员会对行政机关的影响力。7.行政责任与行政伦理外部监督在公共行政机关之外另行建立确保行政责任的机制。法律视角的公共行政观将公共行政视为特定情境中应用法律和施行法律的活动。起源：（1）行政法；（2）公共行政“司法化”；（3）宪法强调法治，包含三个核心价值：程序性正当法律程序；平等保护权；公平“司法并不关注其裁决的成本，其关注的焦点在个体权利的本质，而不关注保护这些权利的社会成本。”法律途径的具体特征1.组织结构行政裁决制（抗辩程序）2.个人观点完整个体，理性人3.认知途径司法审判4.预算以权利保护为基础5.决策程序性渐进主义6.管制行政高度法制化7.行政责任与伦理宪政权利、责任标准简评贡献：公共行政是一个极为庞大复杂的学科领域，而罗森布鲁姆试图为我们勾勒出公共行政的全貌。他构建了从管理(包括传统管理和新公共管理)途径、政治途径及法律途径多视角研究公共行政的研究框架,以对公共行政的概念的界定、公共行政的特质的分析作为论证的理论基础和逻辑起点,并从组织结构、个人的观点、认知途径、预算、决策、管制行政、行政责任与伦理等方面对三个途径进行系统的阐述、比较、论证、整合,开创了系统地、多视角地研究公共行政的多元公共行政观,使人们揭开无所不在却又日益复杂、矛盾重重的公共行政的迷雾,从多方位、立体角度看清公共行政及其发展图景,为公共行政领域的研究者提供了非常有用的研究、分析框架。局限：并未达到作者所预期的“整合各种途径”的目的;结构略显庞杂,论述不够深入、细致;视角较为狭隘,仅局限于美国。反思:公共行政从来都不是一个同质