公务员制度PPT课件.ppt

四 法国现代公务员制度 随着工业革命的发展和成熟 经济活动 电气事业及交通运输被列入政府管理之列 使政府职能不断增加 其性质日趋复杂 原有的官僚体制逐渐被专业化高效的现代公务员制度所取代 从19世纪到20世纪前半叶 法国政府陆续建立了一些文官管理制度 主要有 1853年一1859年退休法 1905年关于纪律的规定 其中规定公务员受处分时有权看到宣布这个处分的文件 1913年的转调法 规定了公务员在各行政部门之间调动的条件 等等 1 第一次世界大战结束后 法国政府颁布了两项重要法令 规定各县市政府公务员的选拔 公务员升迁及惩戒等办法 到第三共和国时期 制度已具相当规模 形成了以在选用官吏时注重人才 官吏所必须接受的教育与训练由各用人机构自选决定 公务人员的任用须经公开竞争考试 考核科目则注重业务技能 而不是一般的通才教育 并适当放宽投考年龄的限制等特点的人事制度 第二次世界大战结束后 法国于1945年10月组建了公职管理总局 隶属总理府 1946年10月公布 公务员法 设置公职最高委员会 还规定财政部的预算总局也参与管理人事行政事宜 至此 法国公务员制度日臻完善 成为法国政府机构的重要组成部分 2 五 日本现代公务员制度 日本公务员制度又称日本文官制度 是在 明治维新 以后建立起来的 由于日本政治制度既含有日本长期封建主义和封闭型封建经济的痕迹 同时又含有搬用欧美发达国家政治制度的痕迹 所以日本文官制度具有这种两方面结合的特征 日本的文官制度在初创时期深受普鲁士政治制度的影响 因为两国国情有许多相似之处 日本明治政府于1885年参照普鲁土法典 颁布了 官吏纲要 强调所有官吏必须绝对忠于国家和君主 同时强调要办事快 效率高 纲要针对自由任用官吏出现的任人唯亲 徇私舞弊现象 规定 仕进 录用 必须经过考试 考试分学术考试和普通考试两种 学术考试又分初等考试和高等考试 3 1887年 明治政府颁布了 文官考试试用及见习规则 这项法规 主要是确定了选拔高级文官和普通文官的范围 并特别重视国立大学的学历 给帝国大学及其前身旧东京大学毕业生以免试的特权 1893年 明治政府改革了 文官用人令 将文官考试规则中 优待官学出身者的规定取消 首次建立了功绩主义原则 1899年 明治政府进一步修改了1893年的 文官任用令 并制定了新的 文官资格保障令 和 文官惩戒令 这以后日本官僚制度完全建立起来 这种官僚制度的文官体系是按照 天皇亲政 官吏是天皇的私臣 的精神建立的 因此官吏自视为天皇的代理人 以 在上者 自居 形成了绝对的官僚集团 按这种绝对的官僚精神实行的独裁 形成了军阀宰割一切的局面 这对于日本军国主义的形成有很大影响 4 第二次世界大战后 在美国的压力下 日本政府于1947年10月制定 国家公务员法 1948年作了重大修改 同年7月又制定了 国家行政组织法 1950年制定了 关于国家公务员职阶制的法律 同年12月又制定了 地方公务员法 以上法规后经多次修改和补充 成为战后日本公务员制度的主要法规 日本公务员制度是日本传统和欧美等国制度的混合体 国家公务员法 在许多方面搬用了美国制 它的主要内容是 把文官分成 政务官 特别公职人员 和 事务官 一般公职人员 两种 后者实行公开考试 择优录用 建立人事院 全面负责公务员工作 在公务员中实行 职阶制 以此为标准 决定公务员的工资待遇 并规定报考官职16种 职阶制类似于美国的官位分类 在公务员中推行 功绩制 以此作为晋升和加薪的依据 主要由名牌大学毕业生担任高级官员 公务员队伍年轻化 公务员队伍要精干等等 另外 日本政府发布了一系列关于公务员的考试 任免 职阶 报酬 退休 奖惩等方面的法令 经过上述努力 日本建立了完善的现代公务员制度 5 第二节中国现代公务员制度的产生 发展及其与西方现代公务员制度的差异 中国的行政管理制度经历了由传统的干部制度向现代公务员制度过渡的过程 再加上古代长期的官僚制度的影响 中国的公务员制度呈现出一种混合的模式 既有古代官僚制度的沉淀 也有苏联式的干部管理风格 并且也包含着现代化的西方文官制度的因素 中国的公务员制度呈现出兼容性的 杂糅的模式 6 一 从干部制度到公务员制度建国以来 中国经济上是苏联式的计划经济 因此在政治上也借鉴了苏联的干部管理模式 将国家机关工作人员 党组织和社会团体的专职工作人员 企业事业单位的管理人员和专业技术人员 统称为干部 由国家对干部进行统一管理 统一分配 每个干部都要服从上级的统一调动和安排任用 由于国家与社会的融合 干部的职权范围就不仅仅局限在政治层面 干部的管理权限包括政治 生活 教育 家庭等等所有方面 在城市单位制的管理模式下 单位的领导干部几乎对于职工生活的各方面都具有管理权 而农村的村干部在村内也具有绝对的权威 不仅干部的权力可以涉及到社会的各个层面 而且国家对于干部的工作 生活所需的一切物质资料也都承包下来 国家在按规定发放干部工资的同时还承担着干部的养老保险费用 医疗费用等 所有干部的生活以及退休后的生活都由原先的单位负责 7 采取单一层级结构 按级别对干部进行管理 在中共中央和各级党委统一领导下 在党的组织部门统一管理下实行分级分部管理体制 将全国各行各业的干部融入单一层级式构架之中 根据职务高低 将干部职务从上到下分为国务院总理 国务院副总理 国务委员 部 省 级正职 部 省 级副职 司 厅 级正职 司 厅 级副职 处 县 级正职 处 县 级副职 科 乡 级正职 科 乡 级副职 科员和办事员12个层级 干部之间最大是差异是级别的不同 而不是职业的不同 所有称为 干部 的国家工作人员 不分工作性质 职业的不同 都是按照国家行政机关的管理模式 干部统一选拔 集中调配 责权分离 不分党政 不分政企 干部选拔主要采取领导推荐的方式 国家机关 国有企业和事业单位的各层次干部职位出现空缺 由干部管理机关按照一定的标准和条件 采取直接或间接推荐的方式进行选拔 然后按规定程序决定任命 因此造成了干部管理机制的僵化 管理权限过分集中 缺少法制和公平竞争 缺乏活力 对于社会发展的应激反应能力比较差 改革开放以前 干部管理权限虽然经历过多次调整 但这种体制构架基本未变 8 我国传统的干部管理模式是与高度集中的计划经济体制和政治体制相适应的 在计划经济时代有着自己独特作用 对我国的经济恢复和发展 以及社会管理起过巨大的作用 但是伴随着社会主义市场经济的发展 传统的干部管理模式越来越不适应社会 经济的发展 我国公务员制度是在借鉴西方公务员制度的优点和继承我国传统的干部制度基础上产生的 与西方的公务员制度相比较 在范围 特征 管理等方面存在许多不同点 在国外 公务员是事务官员 也就是在政府系统或公共部门从事公共行政工作的办事人员 它排除了政府系统中的政务官员和政治任命人员 而且它还排除了立法机关和司法机关的人员 一般我们称之为 文官 而在中国 公务员是指在政府部门中行使国家权力 执行公务的人员 它的涵盖范围要远远大于西方公务员所涵盖的范围 甚至超越政府雇员 GovernmentEmployee 接近于公职人员 Civilian 的范围 9 二 混合模式的公务员制度 中国有着几千年的封建官僚制度 以 忠孝 仁义 为为官准则 以三纲五常和礼教宗法为致仕之道 在君主专制之下以至绵延数千年 封建的官僚制度的官员的评价标准是伦理道德而不是技术标准 官员或士人以修身 齐家 治国 平天下为奋斗目标 认为为官的关键基础是修身而不是为政的手段 所以古代清官贤吏首推是道德高尚而不是政绩显著者 而且官员的权力对于百姓来说是无限制的权力 官员是官老爷 掌握生杀大权 对于普通百姓有着无限的权威 等级森严 每一级都有着自己的身份定位 不得随便逾越 官员的权力完全来自于上司个人 行政事务具有很强的人格化的特点 官员对于上司具有很大的依附性 政治运作基本上就是一种 命令 服从 的模式 10 自建国以来 中国就是在学习苏联的政治制度 所以苏联式的干部制度对于我国影响深远 计划经济体制之下的国家干部涉及到了社会的各个方面 干部由国家统一分配 权力的高度集中 干部终身制 家长制等等对于我国政治的影响是非常大的 无论是制度层面还是官员的思维 都有着深刻的影响 我国是社会主义国家 是中国共产党领导下的人民民主专政制度 党在我国的政治生活中有着至高的权威 所有这些都决定了我们国家的公务员制度必须是与我国的政治格局和具体国情相适应的 不能照抄照搬西方的具体运作模式 在西方文官制度中不适应我国国情的一些方面 许多原来干部制度的形式就保留了下来 因为上述原因 尽管我们借鉴了西方文官制度中许多现代化的管理思路 但面对着几千年封建官僚制度的遗痕和传统干部制度的影响 我国的公务员制度难免成为一种杂糅的形式 11 三 中国现代公务员制度的建立与完善 我国的公务员制度虽然已经建立并有着十几年的发展历史 但是它的制度化和规范化程度尚且不够 仍需要在推行过程中不断的改革以求更加的完善和健全 在具体的改革过程中 我们要注意以下几个方面 12 1 中国公务员制度的差异性发展公务员制度是产生于西方的一种管理制度 它的产生是为了弥补西方传统的选举政治和政党政治形成 政党分肥制 造成的政局动荡 官员腐败等一系列缺陷 因其在管理上代表着现代政治的发展方向 所以我们要借鉴它适合我国使用的一些管理方式和原则 来提高我国行政管理的水平 正是因为这样 我们并不是简单地将西方公务员制度照搬过来 而是学习了它的一些优良的经验 抛弃那些不符合我国国情的内容 在西方的公务员制度不断变化的过程中 我们也在探索属于自己的管理模式 就像英国的公务员制度借鉴了我们的科举制度一样 我们也是在探索自己道路的基础上不断学习外在的优良经验 然后形成适应自己国情的新模式 13 我国公务员制度的建立是因为社会经济要求发展而做出的变革 是来源于 简政放权 的要求 这与西方公务员制度的形成原因差异比较大 我国的公务员制度具有工具性和被动性的特点 是在原先的干部管理制度越来越不符合社会主义市场经济发展的前提之下产生的 新的管理模式更多是来适应经济的发展 缺乏内在的动力 更多的是侧重于一种手段而不是侧重于政治发展的价值要求 所以公务员制度的发展总是倾向于跟随式的 总是要落后于社会经济的发展 而且因为一些特殊的原因 我国政治改革和经济改革的步伐不统一 这就更加造成了公务员制度发展的滞后性 正是因为这种借鉴式的发展 我国的公务员制度就不可能在各方面做到统一的步伐 往往是与市场经济建设密切相关的制度或机制方面会有更早 更快的发展 而在其他方面 可能相对滞后 这就造成了我国公务员制度内在发展的不平衡 14 改革开放之前 我国是一个全能型的国家 国家与社会不分 政治与经济不分 政治强而经济弱 基本上可以说是一个政治性的社会 自从改革开放以后 我们大力发展市场经济 我国的社会经济才取得了飞速的发展 社会才逐渐地与国家相分离 但是传统的政治因素并未完全消失 人们在思考社会事务时仍然不可能完全摆脱政治思维的影响 所以我们面临的是一个政治思维影响极为深远 市场经济思维并不完全成熟的状况 在我国现阶段经济改革迅猛 政治改革缓慢的局面下 作为适应经济改革而做出的政治改革 就很容易出现制度建设和思维建设的不同步性 15 2 公务员制度的中国化原则我国的公务员制度是必须与我国的国情和政治发展相适应的 必须在四项基本原则的基础上借鉴西方先进的管理经验为我国的政治 经济发展服务 也就是说我国的公务员制度必须有 中国化 的原则 上面我们已经讲过 西方的公务员制度有着例如职位分类 竞争性的考试录用 职位终身制 政治中立 法制管理等等基本原则 我们在学习它们的优秀经验时也要选择性的借鉴过来 第一 我们已经借鉴了竞争性考试录用方法 对公务员的选拔实行公开考试 竞争上岗 这是我国公务员制度走向制度化的基础 也是它的核心特征 用考试代替原先的分配方式 这是新旧人事制度转变的首要内容 只有通过竞争性的考试获得资格和相应的职位 才能真正获取公务员的合法性基础 16 公务员的选拔必须在平等 公正 公开的原则下让参与者通过制度化的考试或考核形式进行竞争 最后要择优录取 所以必须要坚持以下几个原则 平等原则 公民在担任公职方面具有同等的权利和机会 只要拥有该职位应具有的知识和能力 符合可能存在的特殊要求 不受其他例如性别 种族 地域 婚姻 宗教信仰等方面的影响 公正 公开原则 国家需要把关于公务员考试的一切信息在考试之前向社会公布 并且把考试和录用的过程向报考者公开 最终结果要公示 而且对于报考者对结果的异议 招考部门要做出回应和解答 要为报考者创造一个公开 透明 公正的考试与竞争环境 竞争和择优原则 在报考的过程中 使报考者数量应超过录用人数 实行竞争淘汰制 依据考试成绩的高低 择优录用 17 第二 西方公务员制度的另一大特征是职业终身制 即公务员不同于政治任命人员 只要没有渎职或是其他法律规定应被免职的行为 就要终身任职 不会伴随政党的更替而出现职位变动 公务员的职业终身制利弊兼有 一方面有利于培养一批专业技能高超的职业公务员 有利于提高行政效率 也有利于保持国家行政的稳定性 并且会减少公务员的贪污腐败行为 另一方面 职业的终身制却又会消磨公务员们的进取精神 阻碍公务员系统的新陈代谢 使其运行缺乏活力 在西方 公务员更多的是事务官员 职业的终身制对于国家运作的影响相对有限 但是在我国 公务员是涵盖范围要远远大于西方 公务员终身任职的影响更为深远 因为我国配套体制的不完善 职业终身会更多地表现为权力终身 甚至扩大为权力的无限制 所以我们不仅要改革我国公务员的进退和更新问题 还要加强法制 奖惩机制等配套设施 只有在全面的体制完善之下 公务员制度才会有长足的进步 18 第三 西方公务员实行政治中立 这是与西方的政治体制相适应的 西方的政党政制会导致政党的此消彼长 互相倾轧 作为不随政党进退的公务员 必须保持政治中立 而我国是共产党执政的社会主义国家 政治上是共产党领导 民主党派参政议政的政治格局 不存在政党的轮流上台 所以就不存在所谓的政治中立 而且中国共产党的领导地位是宪法规定的 在实际政治生活中公务员必须接受中国共产党的领导 不能坚持脱离领导的政治中立 19 3 中国公务员制度的制度化和法制化尽管有着十几年的发展历程 我国公务员制度的发展仍然未能实现真正的规范化和制度化 西方公务员制度的一个最为显著的特点 就是有一套与公务员制度相适应的法规体系 在具体执行层面上 具体的操作措施并没有一个统一 规范的运行方式