对权力运行的制约和监督存在的问题及对策分析.doc

.对权力运行的制约和监督存在的问题及对策分析 对权力运行的制约和监督存在的问题及对策分析分类号: D26责任者a: 周智责任者b: 责任者c: 责任者单位: 信阳师范学院政法学院文献出处: 社会主义研究年: 2006卷（期）: 第6期页: 非控主题词1: 执政能力非控主题词2: 权力非控主题词3: 权力制约非控主题词4: 权力监督非控主题词5: 民主政治非控主题词6: 非控主题词7: 非控主题词8: 文摘: 对权力运行的制约与监督是增强党的执政能力的内在要求,也是防止权力异化的重要手段和社会主义民主政治的重要原则。当前对权力运行的制约与监督仍存在不少问题,这与社会主义民主政治发展的要求还有相当的差距。加强对权力运行的制约与监督的思想建设和制度化、法制化建设,健全和完善制约监督体系,应进一步促进社会主义民主政治建设。全文: 对权力运行的制约和监督存在的问题及对策分析周智【摘要】对权力运行的制约与监督是增强党的执政能力的内在要求,也是防止权力异化的重要手段和社会主义民主政治的重要原则。当前对权力运行的制约与监督仍存在不少问题,这与社会主义民主政治发展的要求还有相当的差距。加强对权力运行的制约与监督的思想建设和制度化、法制化建设,健全和完善制约监督体系,应进一步促进社会主义民主政治建设。【关键词】权力;权力制约与监督;制约机制【中图分类号】D63【文献标识码】A【基金项目】河南省哲学社会科学重大项目:马克思主义理论与党的执政能力建设问题研究。【作者简介】周智(1966-),男,河南信阳人,信阳师范学院政法学院讲师、硕士,主要从事政治学理论研究。 一、加强对权力运行的制约和监督的必要性 (一)对权力运行的制约与监督是防止权力异化的重要手段。权力运行不当,缺乏监督制约,必然导致腐败。“腐败的含义和本质是公共权力的非公共运行。这就是说,腐败的最本质的原因在权力自身”1。权力过分集中意味着监控权力的相对弱化,腐败行为也就难以有效防止。权力作为一种强制力量,其运行一旦偏离正轨,就会对社会产生相应的破坏作用,这种偏差只能通过一定机制及时阻断并加以校正才能消除,这种机制就是监督。 改革开放以来,我国传统的权力运行方式发生了很大的变化,新的权力结构还在探索、改革之中,在党执政的条件下,不断加强对权力运行的制约和监督,能有效的保证权力的正确的行使。防止和减少党员和干部脱离群众、凌驾于群众之上的现象发生,有利于促进党员和干部更好地坚持立党为公、执政为民,用人民赋予的权力为人民谋利益。只有进一步拓宽和健全监督渠道,把权力运行置于有效的制约和监督之下,才能真正为人民掌好权、用好权,才能进一步密切党同人民群众的血肉联系,使党在人民群众中的影响力、凝聚力和号召力不断得到提高,使党的执政基础更加坚实、执政地位更加巩固。 (二)对权力运行的制约和监督,是社会主义民主政治的重要原则。社会主义民主政治的本质要求是人民当家作主、使人民真正享有各项权利、享有管理国家和社会公共事务的权力。加强对权力运行的制约和监督,同建设社会主义民主政治是辩证的关系。对权力运行的制约与监督是社会主义民主政治建设的重要内容,是保证人民当家作主的前提和条件,国家权力在运行中受到人民制约和监督的程度越大,民主政治的实现程度也越大,人民对权力运行的制约与监督程度,决定着民主政治的实现程度;同时,社会主义民主政治的建设和发展,又为加强对权力运行的制约和监督奠定坚实基础和可靠保证,建立制约与监督有效的权力运行机制是政治民主化、法治化的基石。2 (三)加强对权力运行的制约与监督,是增强党的执政能力的内在要求“权力是赢得的”3,“执政合法性属于公众价值评价系统,执政能力建设属于执政党自身行为范畴”4。党的执政能力也是一个动态的范畴,随执政环境、执政目标和执政基础的变化而变化,具有鲜明的时代特征。在推进社会主义民主政治建设的进程中,党的执政能力的核心是取得长期执政的合法性,不断增强党的执政基础,巩固党的执政地位,始终保持执政党同最广大人民群众的紧密联系。所以,邓小平同志指出:“如果我们不受监督,不注意扩大党和国家民主生活,就一定要脱离群众,犯大错误”。5 二、当前权力运行的制约和监督存在的主要问题及原因 (一)对权力运行的制约和监督存在的主要问题的具体体现。 其一,对权力运行的制约和监督的内容不够全面、过于单一,偏重于对被监督者的事后监督,忽略事前预防和事中控制。目前,对权力运行的制约和监督存在着“五多五少”的问题,即:监督违法违纪多,监督决策失误、工作失误少;事后审查多,日常渗透少;具体微观事项监督多,全面宏观控制少;对事的监督多,对人的监督少;行使任免权多,行使弹劾权少。从理论上讲,对权力运行的制约和监督应该是事前、事中、事后的统一,即“着眼于事前防范,加强权力运行前的论证;着力于事中制约,让权力规范运行;着重于事后惩治,100强化权力运行结果的责任”。6 其二,对权力运行的制约与监督的方向单一。一般来说,科学的权力制约和监督应当是自上而下、自下而上以及平行监督统一的多向运行机制。就目前我国对权力运行的制约与监督状况来看,自上而下的监督比较容易实现,较为有力,功能发挥得比较好。上对下可以基本上做到“无所不纠”,而且权力制约和监督的效率较高。自下而上的监督则相对薄弱,渠道少、功能萎缩、步履维艰、难以奏效。出现“监督难、难监督”。主要表现在:对“一把手”和对重点部门和重点岗位的干部监督难。“一把手”往往集人权、财权、事权于一身,客观上形成权力过大、过于集中的状况;许多部门的重点岗位握有行政审批许可权、行政执法处罚权、财物分配权、工程项目建设经营权等等权力,成为制约与监督的盲区。而且权力越大,制约越小,对整个权力制约和监督体制的正常运行及其质量水平造成了极大的破坏。 其三,对权力运行的制约与监督的法制化程度不高。我国实施对权力运行的制约与监督所必需的由法律、纪律和条例等构成的监督规范还很不完备,这主要表现在两个方面:一是缺乏明确的监督标准,难以准确判断和及时纠正被监督者的越轨行为,更无法成为权力主体的日常行为规范;二是缺乏具体的实施细则,难以操作。因此,监督者在实施监督的过程中容易产生盲目性和主观随意性,影响了监督工作的严肃性和规范性。7 其四,对权力运行的制约和监督存在着机制上的障碍。对权力运行的制约与监督机制主要有三种:第一种是以权力制约权力,第二种是以道德制约权力,第三种是以权利制约权力。目前这三种监督机制都存在运行不畅的问题,特别是以权利制约权力的机制存在障碍。由于“缺乏对公共权力进行有效监督的信息来源机制”、“缺乏对群众监督的权利保障机制”“缺乏对权力制约监督的落实机制”等,使得对权力运行的制约与监督出现问题。 (二)对权力运行的制约与监督存在的问题的原因分析 其一,市场经济利益多元化的驱动和社会管理法制化的滞后,使对权力运行的制约与监督难度增大。法规建设滞后、制度不完善,我国至今没有一部监督法,开展对权力运行的制约与监督在程序、方法、手段上还缺乏法定的操作规定。同时,有的法规制度虽然己经出台,但仍显得滞后、迟缓。有的没有及时制定相应的配套制度或实施办法,难以操作;有的条款过于原则、简单,不易操作;有的提出了“不准”、“严禁”式规定,但缺乏有力的惩处办法或惩处办法不明,难以进行实质性的监督。8 其二,对权力运行的制约与监督存在观念障碍,导致对权力运行的制约和监督出现认识误区,造成对权力运行的制约与监督的不重视。一些领导干部缺乏正确的权力观,认为手中的权力是凭借个人能力和努力得到的,或者是某个领导着意栽培和关照提携的结果,因而在思想上缺乏接受监督的意识,现实中逃避监督、排斥监督、压制监督的行为时有发生,以至滥用权力,走向权力腐败。另一方面,由于种种原因,干部群众不想监督、不敢监督、不愿监督的问题突出。 其三,对权力运行的制约和监督中存在的体制障碍,导致对权力运行的制约与监督的困难。一是我国原有政治体制权力过分集中的弊端尚未得到根本解决,还无法适应对权力运行的制约与监督发展的需要。“高度集权的领导体制,必然造成上级机关及其领导人无人监督,也难以监督的现象”9。二是监督体制的设置不符合监督的内在规律,对权力运行的制约与监督的机构松散、缺乏独立性。目前实际上存在着监督者受制于被监督者的问题,监督者与被监督者同时又是下级与上级的隶属关系,监督者缺乏必要的独立性和应有的权威性。现行的这种监督体制,在确保监督权的行使与到位方面都存在着缺陷。尤其是同级对同级或同级体制内部的监督基本上难以有效实施。加上监督机构的重叠设立使得其职能交叉重复、不清,相互推诿并缺乏沟通和协调,容易出现监督空白,以致操作起来局限性和弹性很大,使权力的运行缺乏有效的制约和监督,造成制衡失灵。因此要从制度安排上解决好权力的分解和分化问题。10 三、加强对权力运行的制约和监督的主要对策 (一)加强对权力运行的制约与监督的制度化、法制化建设。要有效地对权力运行进行制约与监督,使其按照人们所希望的途径和方式运行,产生理想的效果,必须借助制度的威力来达到约束和规范权力运行目的。制度建设本身是一项规模宏大、内容庞杂的系统工程,当前加强对权力运行的制约与监督的制度建设内容主要包括:依法授权制度、规范从政行为的各项规章制度、政务公开制度、收入财产申报制度、决策制度、行政审批制度、干部人事制度等。 监督制约和法制实际上是一个问题的两个方面,监督制约是措施,法制是保障。要制定相应的法律,对权力运行的各个环节加以约束:一是要建立限制公职人员权力的法律制度,严禁擅权、越权和侵权行为。二是要建立任用干部的法律制度,坚决克服“任人唯亲”这个最大的腐败现象。三是要建立健全国家公职人员财产申报和领导干部个人重大事项报告的法律制度,以有效地约束领导干部在办理个人重大事项上滥用职权。四是要建立健全专门监督与惩治腐败的法律制度,使党纪、政纪、法纪的执行有章可循。此外,还应规范保护举报人以及打击诬告者等法规,以保证监督与制约的有效性与权威性。 为了改变我国目前立法不及时、不配套、不一致和不便操作,以及执法上存在以权代法、以言代法、有法不依、执法不严、违法不究的局面,需要做好以下几方面的工作。第一,必须加强对权力运行的制约与监督的预防立法。在我国的法制体系中,采用事后追惩性的居多,而事前预防性的限制性规定则较少,也缺乏用法律的形式强化权力运行的方式、责任形式等预防性功能的法律。事实上,在一些发达资本主义国家中,运用法律手段对权力行使者设置种种预防性义务,以限制其权力的行使范围,减少或杜绝滥用权力现象的发生,不失为一项成功的经验。第二,完善法律的配套措施,改变目前权力监督制约机制中“有法难依”的状况。第三,以立法形式强化司法机关的监督制约机制,改变目前监督不力的局面。第四,急需制定一部适合我国国情的权力法,科学地处理党政关系;理顺中央政权同地方政权的层级关系,找到集权与分权的适度点;正确处理权与法的关系,也只有在法律支配权力的实践中,才能在人们的头脑中牢固地树立起法大于权力的观念。11 (二)加强对权力运行的制约与监督的思想建设 一方面,要营造普遍监督制约权力的大气候、大环境,必须搞好以下工作:一要广泛宣传宪法,提高人民群众的公民意识,使广大人民真正树立当家作主的民主意识,提高监督权力的能力和水平。二要充分发扬民主,实行政务公开,畅通人民监督渠道。三要广开言路,发挥民主党派和群众团体的监督作用,要真正使它们成为各阶层群众利益的代表。四要加强舆论监督。注意运用现代化手段,对典型的腐败现象,适时适当予以公开曝光,不断营造监督制约权力的社会氛围,形成强大的社会压力。 另一方面,强化党员领导干部的监督意识,自觉接受党组织和人民群众的监督。首先,要大力肃清封建特权思想影响,自觉接受监督。使每个党员领导干部都要牢记权力是人民给的,要视监督为帮助、支持和关爱,主动把自己置于党组织和群众的监督之下。其次,要正确对待群众的信访举报和批评建议,主动接受监督。使领导干部对群众的反映、批评和意见,要做到有则改之、无则加勉,再次,要努力克服“好人主义”思想的影响,积极参与监督。每个党员领导干部既是被监督者,同时又是监督者。作为被监督者,应该自觉接受监督;作为监督者,对其他党员干部包括领导干部的行为都有权利、有义务进行监督。 (三)健全和完善对权力运行的制约与监督的体系 1、对权力运行的制约与监督是一个内容十分丰富的大系统,就整体而言,它包括:系统内部的对权力运行的制约与监督,又称以权力制约权力模式,包括执政党内部的监督机制,国家政权内部的制约监督机制;二是系统外部对权力运行的制约与监督,或者称非权力对权力的制约监督(社会监督),包括人民政协、社团组织、新闻舆论和人民群众等社会力量的监督。完善对权力运行的制约与监督的基本策略是:通过立法,确立人大在整个监督体系中的核心地位,明确规定各监督主体的权限与范围,尤其要科学界定党委同人大、政府之间的职责权限;强化党内监督,确保纪委独立行使监督权,使决策权、执行权和监督权成为党内最为重要的三大权力;明确划分党内的决策权、执行权和监督权,并使之相互制约,构成一个协调的统一体;建立健全违宪审查制度;建立人大对同级政府财政监督审查制度;加强审计监督,把审计监督作为问责与弹劾的依据等。 2、努力实现五个转变,即自上而下的单向制约,转变为自上而下和自下而上有机结合的双向制约;由权力内部的自我监督,转变为内外监督的协调统一;由单纯的事后查处,转变为全过程、多功能的综合监督制约;由缺乏规范的监督,转变为具有明确标准和实施细则,具有可操作性的监督制约;由专门机构的监督为主,转变为专门机构与人民群众相结合的监督,变监督的封闭型为开放型,努力提高监督的公开化程度和透明度。12 3、建立制约有效的权力运作机制。要完善权力授予机制,保障权力授予关系;要建立合理的分权机制,以改变权力过于集中和有效防止权力的滥用;还要建立严格的权力运行程序,对权力运行中涉及的各个环节,制定具体的操作规范,提高权力运行的透明度;要建立依法制权的机制,要抓紧制定和完善有关行政实体法和程序法,明确规定权力的授予范围、方式,权力运行的程序和界限,确保权力的合法性、权威性、规范性,通过依靠法律法规来规范权力主体的行为。在建立健全对权力运行的制约与监督的运作机制基础上,强化对权力运作的全过程,包括对权力行使主体,权力实