自然垄断型国企改革的战略思考.doc

自然垄断型国企改革的战略思考* 本文系作者承担的2000年度国家社会科学基金青年项目自然垄断型企业改革与规制政策设计（项目批准号00CJY012）研究的阶段性成果。肖兴志内容提要：中国国有企业改革下一步重点领域在自然垄断行业，这是中国市场经济发展以及加入WTO的必然趋势。本文从国有企业是一种自然垄断治理方式新视角入手，分析了自然垄断型国企改革的实质在于治理方式变革或者规制体制改革，探讨了自然垄断型国企改革的基本框架，并研究了改革过程中的路径问题。关键词：自然垄断 国企改革 规制体制一、目前对自然垄断型国企改革的认识现状长期以来，中国国有企业改革与发展呈现出明显的非均衡性。国有企业改革所涉及领域主要还是在竞争性行业，对自然垄断行业中的国企改革重视不够。即使效率低下，也因为这些国有企业处于国家垄断地位，可以照样经营下去。政府依然沿用传统的依靠建立国有企业，直接垄断经营的控制办法进行规管，导致中国自然垄断行业整体运营效率低下，服务质量较差，这不利于实现国企改革与发展的整体目标。十五届四中全会通过的关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定是党中央关于国有企业改革一次最重要的决定，代表着国家对国企改革的整体思路。决定中对自然垄断与国有企业的关系表述如下：国有经济需要控制的行业和领域主要包括涉及国家安全的行业，自然垄断行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。总之，在理论界和实践部门的通常认识中，自然垄断行业需要国有企业来经营。现在，中国开始注意自然垄断领域中国有企业垄断经营的种种弊端，也正着手对自然垄断领域中国有企业进行改革，如电力的“厂网分离，竞价上网”改革，铁路重组、电信重组等等。基本思路是在传统自然垄断领域引入竞争机制，打破垄断局面。在十五届五中全会关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划建议中国家明确了有关垄断性行业中国企改革最新精神：电力、铁路、民航、通信等垄断性行业，要按照政企分开原则推进管理体制改革，引入竞争机制，减少行政性审批。从总体上看，目前对自然垄断型国企改革的认识与过去相比有较大进步，但视野仍然比较狭窄，多数认为改革仅仅是在原有框架下竞争机制的引入、垄断局面的打破问题。实际上，竞争机制的引入是个极其复杂的问题，自然垄断型国企改革并不能用“引入竞争机制”一词就能概括或表达。在自然垄断行业引入竞争机制必须考虑很多情况，比如竞争是否值得以及竞争是否可行，两者的不同组合决定着不同的政策要求（见表1）：表1 竞争的可行性与合意性竞争值得吗？（规范问题）是否竞争可行吗？（实证问题）是常见例子 “挑奶皮”竞争否进入遏制 极端自然垄断 第一种情况是在绝大多数行业内（左上栏）竞争既有利，也可行，因此应维护一般竞争政策，但这却不适于极端自然垄断情况。第二，在极端自然垄断条件下（右下栏）竞争政策无效，即使自由化（竞争限制政策的取消）出现，竞争也可能不会发生，在这种条件下必须依靠规制（Regulation）。第三，有相当部分公用事业以及其他一些行业，对竞争有很强的渴求，但在位优势企业可能通过反竞争行为威胁潜在竞争者（左下栏）。这种情况下，放任自由并不意味着有效竞争，竞争导向的规制政策有着相当重要的地位。比如1994年初中国电信业开始引入竞争，也就是联通的进入，但当时中国电信太强大，很容易挤垮联通，这时就需要对联通进入提供援助以及限制中国电信的垄断行为。另一方面，竞争有时是可能的，但可能会造成我们所不希望的结果。如电信业开放可能使有的公司选择效益好的地段进行服务，而对偏远地区拒绝服务。这与自然垄断厂商履行的“普遍服务义务”相矛盾。经济学家普遍认为，绝大多数的“挑奶皮”（俗称“挑肥拣瘦”）式竞争将会从整体上降低行业的可维持力。为从根本上促进自然垄断行业的长远发展，激励自然垄断型国有企业生产经营的积极性，减轻财政负担，满足社会对自然垄断行业尤其是公用事业长期的、稳步增长的需要，进而提高全社会福利水平，必须跳出自然垄断型国企改革局限在原有框架内调整的局面，对传统的政府通过国有企业直接垄断经营的治理体系进行根本性改革。一句话，必须转换自然垄断领域中的国企改革思路，探寻新的视角。二、自然垄断型国企改革新视角的主要内涵自然垄断型国企改革新视角的主要内涵是将国有企业视为自然垄断的一种治理方式，而不是将其视为与社会经济制度直接相关的组织形式。从这个角度可更加深刻理解自然垄断领域的国企改革。自然垄断的存在使政府陷入一种社会福利与企业利益取舍的两难困境。由于规模经济原因，单个企业进行生产会导致成本最低。这时就应该由政府出面对市场进入进行干预，让一家企业独家垄断，赋予特定企业的垄断经营权，有政策上的合理性。但如果同时赋予其收费或价格决定权，就有可能造成价格歧视、寻租等不利于资源配置效率或有损消费者利益的现象。因而有必要对这类企业实行治理。并且从自然垄断行业的经济技术特征看，消费者对自然垄断行业的物品和服务的需求缺乏弹性，并且服务还具有公共性，为社会经济发展的基础部门，对宏观经济发展与人们生活需要的满足具有重要意义。总之，对自然垄断行业进行治理或规制是有其自身的经济原理和技术特性的。治理自然垄断的方式有多种多样，从最基本层面划分，可分为规制与国有企业。从产业组织学角度看，国有企业通常被视为一种特殊的政府规制方式或者广义上的规制。从更明细角度看，自然垄断治理方式可划分为规制、激励性规制、国有企业、放松规制等形式，这些基本形式还可被细分为更多的替代治理方式。从这个角度分析可知，建立国有企业进行垄断经营只是治理自然垄断的方式之一。我们应该拓展自然垄断的治理思路，改变国有企业广布于自然垄断行业是治理自然垄断弊端主要方式的传统认识。自然垄断治理方式有许多，但是不同治理方式又如何进行比较呢？克鲁和克林多佛尔（Crew & Kleindorfer，1986）将新古典和新制度经济学的评价角度综合起来，对自然垄断治理方式进行了比较制度分析。克鲁，克林多佛尔综合了新古典和交易费用方法的效率标准，即配置效率、X效率、动态效率、规模效率、价格控制、公平、治理的交易费用、资产专用性，运用了一个简单的排序体系，对自然垄断各种治理方式进行比较。治理方式的效率属性之间的排序如下：各种激励性规制绩效较好；报酬率规制绩效一般；国有企业以及不受规制的垄断绩效较差。此外，英国经济学家李特查尔德（Littlechild，1983）也进行了类似的比较工作，对民营化后的英国电信业的各种治理方式进行了比较评价。李特查尔德的选择是：不进行任何规制、报酬率规制、利润上限规制及两种激励性体制（价格上限）。这些规制比较根据五个标准即防止垄断、保证效率与创新、规制负担、促进竞争、政府发行股票可能获得的收益进行比较。按李特查尔德的评分标准，除防止垄断方面之外，没有规制的体制为最好，综合起来最好的是建立在价格上限基础上的激励性规制体制。对自然垄断治理方式进行比较可更好地评价现存的各种治理方式，有利于自然垄断治理制度的正确选择。从总体上讲，国有企业垄断经营在传统效率指标上表现不甚满意，绩效较差。国有企业并不是传统报酬率规制的好的替代方式。相反，现代规制特别是激励性规制与其它替代治理方式相比更有优势，绩效更好。由此应该进行自然垄断治理方式的变革，这是自然垄断型国企改革的理论基础。英国在改革以前一直是由国有企业垄断经营带有自然垄断特点的基础设施部门，现在已经进行“民营化”及规制体制改革，大大提高了自然垄断行业的运营效率，减轻了财政负担，即是自然垄断型国企改革的一个经验模式。这对中国自然垄断型国企改革政策的制订具有重要参考价值。三、自然垄断型国企改革的实质意义 自然垄断型国企改革的隐含背景是技术进步和需求变化导致部分行业领域自然垄断性质发生了变化，也包括原有治理方式的低效甚至无效的缘故。1技术创新使某些行业的自然垄断性质发生变化，要求治理方式进行变革。技术创新使某些行业的自然垄断性质发生了根本的变化，这就要求在该行业中引入竞争以适应其发展的需要。最典型的是电信行业。电信业在过去一直被认为具有自然垄断性质，所以各国电信业不是由国有企业垄断经营就是在政府的严格规制下运行。然而近年来，随着远程通讯技术的发展，特别是光纤、通讯卫星、计算机等大容量传送途径的开发，减少了电信基础设施的投资规模，在技术上、传送成本上减少了进入壁垒，使电信业整体上自然垄断性质大大下降，竞争日趋激烈。随着行业自然垄断性质的削弱，必然要求相应调整治理政策。2需求变化使某些行业的自然垄断性质发生改变，也要求治理方式进行变革。一个行业不仅仅可以通过技术基础改变，也可通过需求改变而成为自然垄断行业。尤其是，如果需求不断增长，一个行业可以从自然垄断状况脱离出来。一个行业是否为自然垄断不是永远不变的，技术和需求是最基本的影响因素。当它们改变时，最适宜的产业组织形式也会改变。如果两个地区之间的航空服务需求量大增，这类服务的提供就会从一个自然垄断状态转变出来（也许会转变成寡头垄断或者垄断竞争结构），经济学家称之为暂时的自然垄断。 3自然垄断原有治理方式失效导致治理方式变革。原有通过建立国有企业或者报酬率规制的治理方式存在着治理失灵情况，主要表现在被治理企业内部非效率的产生。现实中报酬率规制和国有企业往往以平均成本定价法来替代理想定价模式，这样必然弱化刺激企业降低成本的倾向；加之由于实行进入规制，缺乏竞争性刺激，使企业对提高效率、改善服务不感兴趣。并且进入规制的本来目的是防止毁灭性的过度竞争，但在实施中往往成为限制正常竞争保护垄断者既得利益的制度安排。规制者在与被规制企业的博弈中处于不利地位，加上规制者与被规制企业之间信息不对称，导致报酬率规制和国有企业治理方式难以收到预期结果，出现治理无效现象。这样，自然垄断型国企改革的实质意义可理解为治理方式变革或者广义的规制改革。原有方式治理失灵迫使政府寻求新的治理方式，从现代规制比较理论看在于实行激励性规制改革；同时在自然垄断性质已经发生变化的领域逐步取消规制，实行竞争机制和自由化。四、自然垄断型国企改革的基本框架对自然垄断型国企实行激励性规制改革，必然涉及到规制体制框架的构建：法律框架、微观企业基础、规制机构。1高度重视规制立法工作，制定新型的自然垄断规制法律，确定独立规制机构的法律地位和法定权力，规范政府规制行为以及自然垄断厂商运营。 规制改革要以规制立法为先导，按法定程序进行。发达国家自然垄断行业规制改革的经验也证明了这一点。中国自然垄断行业规制改革沿袭一种先改革，后立法的传统。由于规制法律体系的严重滞后，虽然某些领域取得一定的改革成效，如民航、电信等，但由于缺少总体法律框架，产生许多问题，如政企职责不分，部门互相扯皮，市场秩序混乱等。即使颁布了相应行业立法，但这些法律是由行业主管部门起草的，也有一定的局限性。更重要的是，在已颁布的一些法规中缺乏明确的、统一的、具有权威的专门执法机构进行统一执法，这必然引起各管理部门责权不等、执法尺度不一，相互推委等问题。为适应社会主义市场经济发展要求，提高政府对自然垄断规制效率，监督规制者公正执法，规范自然垄断厂商运营，必须针对自然垄断各行业的经济技术特征，对政府规制机构设置、责权划分、市场结构的重大调整、被规制企业的权责利关系，有关价格、服务质量、市场准入条件等政策内容作出规定。目前应加快立法反垄断法、电信法，修改完善电力法、铁路法、航空法等自然垄断行业法律，同时应注意反垄断法与其他自然垄断行业规制法律的协调配合。2加快自然垄断型国有企业产权制度改革，进一步扩大股份制改造规模，构建激励性规制改革的微观企业基础。竞争机制建立与国有企业产权制度改革应该同步进行。只有建立明晰的产权关系和完善的内部治理结构的企业，才是自然垄断领域市场的真正竞争主体，必须加大自然垄断型国有企业产权制度改革的力度。对于非自然垄断性业务，应逐步降低甚至取消行业进入门槛，大力引入民间资本和国外资本，实现竞争主体多元化。如果引入竞争只限于培育少数国有企业，则竞争难以真正形成，即使形成所谓的竞争，企业也会缺乏持久的竞争力。股份制改造是引入民间资本和国外资本的最佳途径，并且进行股份制改革不单单解决的是资金问题，而且还有助于建立自然垄断行业投资风险的约束机制，形成所有者与经营者之间相互制衡、激励与监督有效结合的治理机制。应进一步扩大自然垄断型国企股份制改造规模，改造方式可有债权转换、出售部分国有资产、发行股票吸收民间资本，改变企业股权结构等多种。对于严格的自然垄断性业务，不一定要求国有独资公司来经营，也可采取股份制企业特许投标争取垄断经营权或委托经营等方式。3打破“政企一体”规制模式，防止“政企同盟”形成，组建新型的保持利益中性的规制机构。 规制改革必然引出规制机构的组建问题。长期以来，中国自然垄断行业一直实行典型的政企合一规制体制。改革开放以来，开始进行政企分离式的体制改革。这一过程中，政府各部委逐步从所有者、管理者、经营者过渡到规制者，具有行业管理职能和市场准入规制职能。由原来的部委充当规制者的最大特点是，规制者同时又是行业主管部门，甚至是原有企业的老板。在中国由于缺乏监管规制者的市场，规制者在制定规则的时候，容易偏向原来管辖企业。规制者与企业之间这种利益同盟关系对正在建立过程中的政府规制的消极影响是显然的。规制者不可能站在中立立场上平等对待所有的市场参与者，新市场进入者或非国有企业很可能受到歧视。并且这种政企同盟一旦形成，有可能在立法执法过程中藐视消费者利益集团和新进入企业的力量，使受规制行业的资源配置效率惊人的低下。为了使规制者保持中立立场，改变“政企一体”传统规制模式，防止改革过程中“政企同盟”的形成，必须改革政府既是规制政策的制定者与监督执行者，又是具体业务经营者的状况。同时针对原有部委充当市场规制者情形加以改进完善。这涉及到现有政府机构的改革和调整。应在电力等自然垄断行业设立独立规制机构来执行政府规制新职能。只有这样，才能真正实现自然垄断领域政府规制体制的政企分离，防止政企同盟。规制机构的组建，可在招聘原有行业管理部门部分懂技术、善管理的人员基础上，吸纳社会相关领域的专家组成。规制机构应当具有实施价格规制、市场准入规制、运行规程规制等权力。值得强调的是，规制政策的制定应结合现代规制理论研究的最新成果，这有利于优化政府规制行为，提高政府规制效率。五、自然垄断型国企改革的路径选择推进自然垄断型国企改革除了构建规制体制框架外，在具体改革过程中，还必须仔细研究国企改革的路径问题：以前自然垄断型国有企业控制了自然垄断业务与非自然垄断业务，现在是完全分割还是应原封不动地保留或者其他分割方式。中国传统的自然垄断型国有企业采取的是大一统模式，即一个企业既经营自然垄断性业务，同时有经营具有潜在竞争性的非自然垄断性业务。如电力局既经营电网，又负责发电，供电等业务。从组织结构看可称为纵向一体化结构，见图1。垄断者既经营基础网络，又经营其他潜在可竞争领域，是两类活动的唯一经营者，所以不存在其他竞争者的接入定价问题，但其所有的消费者价格都要受到规制。当然这种规制是广义上的，因为垄断者是政府的国有企业。垄断者既为消费者提供最终产品服务（市场1），同时还是其他生产商的上游产品提供者（如市话服务）；而为市场2提供服务所需的投入由竞争性厂商提供。 基础网络与其他 垄断者 自然垄断活动 潜在竞争活动 垄断者 价格规制 消费者 市场1 市场2 图1 纵向一体化结构为更多地引入竞争机制，提高自然垄断行业的运营效率，推进自然垄断型国企改革首先需要考虑对原有自然垄断行业组织结构进行分割重组。而这又包括多种情况：第一种为纵向分离式结构，又称为垂直分割结构，见图2。垄断厂商仅限于从事自然垄断活动，其价格受到规制（市话垄断）。垂直分割将使得垄断厂商放弃潜在竞争活动而由其他厂商进行竞争，比如各种增值服务。但各种潜在竞争活动领域的竞争必须通过垄断者的基础网络，由此存在其他厂商与垄断者之间的接入价格规制（Access price regulation）问题。如中国联通手机必须向中国电信交费，费用高低需要政府规制协调。 基础网络与其他 垄断者 自然垄断活动 接入价格规制 潜在竞争活动 其他经营者 价格规制 消费者 市场1 市场2 图2 纵向分离式结构第二种为纵向一体化与自由进入混合式结构，见图3。自然垄断部门仍然由垄断厂商经营，但竞争性领域（长途电话）同时允许其他竞争对手参与经营，两者间明显存在不对称，这种不对称可能要求垄断厂商的所有价格继续受到规制，甚至在潜在竞争活动中也不例外。同时存在其他厂商与垄断者之间的接入价格规制问题。 基础网络与其他 垄断者 自然垄断活动 接入价格规制 其他经营者 潜在竞争活动 垄断者 价格规制 消费者 市场1 市场2 图3 纵向一体化与自由进入混合式结构第三种为基础网络与服务活动分离式结构，见图4。垄断者只负责基础网络而不参与其他活动和服务，改由其他经营者负责。其他经营者必须通过基础网络，由此存在垄断者与其他经营者之间的接入价格规制。同时需对从事其他自然垄断活动的其他经营者实行一定的价格规制。 基础网络 垄断者 接入价格规制 潜在竞争活动 其他经营者 其他经营者 其他自然垄断活动 价格规制 消费者 市场1 市场2 图4 基础网络与服务活动分离式结构当然，实际改革情况远比上述几种模型复杂，改革措施也在随着社会经济技术条件的变化而不断改变。从英国自然垄断领域