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公共组织过程 公共组织学教学课件第7章 公共组织过程的含义和意义 公共组织决策 公共组织执行 公共组织监督 本章重点问题 一 公共组织过程的含义公共组织过程的基本内容是公共组织决策 公共组织执行和公共组织监督 这三者构成了公共组织过程的三个基本阶段 公共组织决策是公共组织过程的起点 既是公共组织执行的依据 也是公共组织监督的依据 第1节公共组织过程概述 一 公共组织决策概述公共组织决策是指公共组织依据既定政策和法律 就公共管理中需要解决的问题 设计并选择解决方案的活动 1947年 西蒙 理解 决策的主体是公共组织 决策的主要价值取向是为了维护公共利益 决策不仅包括方案的选择 还包括选择前的准备工作 即方案的制定 第2节公共组织决策概述 二 公共组织决策的来源上级的指示下级的要求管理者的创造性 三 公共组织决策程序公共组织决策程序是指公共组织决策过程中的逻辑顺序和基本步骤 科学的公共组织决策程序要经过四个阶段 第一个阶段 发现问题 确定决策目标 美国政策学家查尔斯 琼斯 问题体现着一种人们的需要 受剥夺或满足 现实与理想之间的差距或者各种各样需要解决的矛盾 问题界定的路径 1 抓住问题的关键特征 进行系统分析 2 重视政策议程的建立 3 运用战略框架分析公共问题的利益相关方 4 综合运用各种政策分析方法 搜索政策元问题 第二个阶段 集思广益 设计决策方案 大胆假设 第三个阶段 评估选优 抉择决策方案 小心求证 第四个阶段 局部试点 修正完善方案 四 公共组织决策的主要模型第一种 全面理性模式 经济模型 从手段 目标链的观点出发 决策可以趋于完全合理 决策者必须全面掌握有关决策环境的信息情报 决策者要意识到所有可能的备择方案 决策者有能力做出 最优 决策所需的十分复杂的计算 对全面理性模式批评在政策制定中 往往因目标不清晰 价值冲突 使得决策者犹豫不决要列出所有达成目标之备选方案及每个方案的所有可能后果 在人类能力有所限制 环境不确定影响及时间成本受限制的情况下也难以做到 第二种 行为决策理论 1 有限理性模式 西蒙和马奇 手段 目标链的内涵有一定矛盾决策者追求理性 但又不是最大限度追求理性 决策者只要求 有限理性 决策者在决策中追求 满意 标准 而非 最优 标准 有限理性模式的步骤 确定需要解决的问题或所要订出的目标决定最底标准或水准 使所有被接受的方案都符合这一标准评估这一方案评估这一方案是否已符合所确定的最低标准如果此方案无法接受 再检查其他的方案 并要逐一通过评估过程如果这一方案是可行的 即可开始行动执行之后 评定此方案及难易程度 并将资料作为提高或降低标准之参考 2 成功管理模型 皮特斯 渥特迈模型 由Petors和waterman决策者流动于各个部门之间 以掌握真实的正在发生的情况 决策者尽可能在一段时间里只做一件事 完成有限的目标 决策者重视行为 经常实验 不惧怕失败 决策者注重速度和数量 提倡立刻就干 事做得多 策略就越完美 他们不怕实践 也知道什么时候该放弃 3 社会模型又称社会心理学模型 弗洛伊德floyd 认为人的行为大部分是由本身的潜意识指导的 潜意识的内容受制于社会因素的影响文化的影响其实就是一种社会的压力 会有意无意地迫使决策者按照自己的文化传统去认知 决断和行动 第三种 渐进模式 林德布洛姆 美国著名经济学家 政策分析家 1 政策制定所根据的过去的经验 经过渐进变迁的过程 2 决策者只考虑解决问题的种种可供选择方案的一部分 这些方案同现行政策只要量上或程度上的差异3 对每一可供选择的方案来说 决策者只能对其可能的某些 重要 后果进行评价4 决策者所面临的问题经常被重新鉴定 渐进主义允许对目的 手段和手段 目的的进行无限的调整5 从本质上来说是互补性的 它更多是为了改革当今的具体的社会弊病 总之 它以现行的政策作为基本方案 在与其它新方案相互比较后 制订出对现行政策的修改 增加的新政策 渐进模式 林德布洛姆 评价 决策比较符合政策分析的实际 注重实效 倾向于保守主义 安于现状和忽视社会变革注重目前短期目标 而忽视长远目标 不适应于政治性和战略性决策 适应于高度稳定的社会 所作出的决策反映的是社会势力中最强大而且又组织起来的那部分人的利益 而社会底层 政治上无组织的那部分人的利益被忽视了 第四种 混合扫描式 社会学教授A 埃泽奥尼Etzioni 混合扫描 一个广角摄像机能观察全部空间 只是观察不了细节 另一个摄像机能对空间做深入细微的观察 在一些场合 全面理性模式是合适的 而在另一些场合 渐进模式是合适 混合扫描是渐进主义和理性主义相结合的产物 建立在理论推导的基础上 第五种 最优化模式 德洛尔 是德洛尔提出的带有综合性质的模式 德洛尔在批评全面理性模式和渐进模式并吸收这两种模式因素的基础上 提出了他的最优模式 他认为 全面理性或综合理性模式的要求过于理想化 在现实世界中难以达到 而渐进主义模式虽然更贴近实际 更适应于人类的本性和理论上更成熟 但是它也有着很大的局限性 德洛尔将最优化模式的分析过程分为三个阶段18个步骤 这三个阶段是 1 元政策制定 2 政策制定 3 后政策制定 强调直觉 判断 总体印象和新的备选方案的创造性的作用 提倡用案例讨论 敏感性分析和头脑风暴法来改善理性制定政策的弊端 第六种 精英理论 这种途径将公共政策看做利益集团之间相互作用 相互斗争以及彼此协商 约定和妥协的产物 认为政策反映的是精英的偏好 价值观和利益 而不是群众的要求 政策的变化或完善实际上是精英们的价值观变化的结果 1 社会分化成掌权的少数人和无权的多数人 多数人参与不了公共政策的决定 2 作为统治者的少数人并非是作为被统治者的多数人的代表 精英人物主要来自经济地位较高的社会阶层 3 从被统治的非精英阶层进入统治人的精英阶层 这个变化过程一定是缓慢且持续的 从而才能保持社会的稳定并避免革命的发生 在非精英阶层中 只有那些能够接受精英阶层共同观念的人才可能被允许进入统治精英的行列 4 在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度的发展方面 精英阶层表现出看法的一致性 比如在美国 精英集团在私有财产 个人自由等所谓的大是大非问题上观点完全一致 5 公共政策所反映的不是大众的要求 而是政治精英的主要价值观 公共政策的变化一定是渐进性的 而非革命性的 6 精英是活跃的 公众是麻木的 二者信息严重不对称 前者对后者的影响远远大于后者对前者的影响 第七种 参与理论 1 管理大师彼得 德鲁克提出 通过运用激励法则与民主参与理论 提出一方面 上级应该充分授权 给下级参与 制定政策的权力 另一方面 要实现上下级政府间的沟通 2 他指出全面质量管理的核心概念有三方面 1 强调和供应商协作 2 工作人员对工作过程持续不断地分析 解放工作人员的创造力 3 与客户协商 3 存在的不足 1 时间耗费太多 团队里的相互作用常常导致低效率 2 团队里的成员是不平等的 3 责任模糊 第九种 公共选择理论 1 基本假定 人是关心个人利益的 是理性的 并且是效用最大化的追逐者 2 基本理论 1 政府官员和其他任何人一样是利己的 私人利益会促使他们规避风险和发展事业 2 公共选择支持者提出了政府失灵理论 3 公共选择支持者认为 只要有可能 政府的职能就应由私人部门来承担 第十种 垃圾桶模式 1 由科恩 马奇和奥尔森创立 2 适合使用的组织特征 1 有疑问的偏好 2 不明确 难以了解的技术 3 职位的变动 3 基本假设 组织是由问题 方案 参加者和由参加者联合问题和解决方法的选择机会结合而成 这些要素在垃圾桶里随意地混合在一起 这就意味着方案可能在问题之前产生 也可能是方案与问题在等待一个选择机会 或者当一个系列特别参与者集合在一起时 方案和问题才结合在一起 第十一种 利益集团理论 利益集团理论认为公共政策是利益集团间均衡利益的结果 其主旨是将所有重大的政治活动都描述成政治斗争 政策制定被视为一种处理各自利益集团压力的活动 政策是这些利益集团之间斗争 妥协的结果 五 公共组织决策的方法与技术 一 定性方法1 头脑风暴法2 德尔菲法 二 定量方法1 确定型决策2 风险型决策3 不确定型决策 六 公共组织决策的两种副产品 群体思维 与群体规范有关 它是指这样一些情况 群体对于从众的压力使群体对不寻常的 少数人的或不受欢迎的观点得不出客观的评价 群体转移 也称群体决策的风险转移群体转移 群体进行决策时 在集体讨论 选择方案 做出决定的过程中 群体成员倾向于夸大自己的最初立场或观点的决策心理现象 群体转移致使群体决策在多数情况下向冒险转移 在少数情况下向保守转移 七 公共组织决策的新发展 危机决策 一 危机决策的定义指的是决策者在危机事件发生后 利用有限的资源与信息 简化决策程序 制定方案并选择适宜方案的过程 1 危机管理的本质是 它需要一个既适用权威又使用民主的决策程序 在此环境下激发反应者做出一个富有弹性但又极具力度的决定 2 危机对应实质可以定义为一种决策情势 3 危机决策就是要求组织在有限的时间 资源 人力等约束条件下完成应对危机的具体措施 二 危机决策与常规性决策的比较1 目标取向不同 2 约束条件不同 3 决策程序不同 4 决策效果不同 三 危机决策的模式1 危机事前决策 2 危机情况中的决策 一 公共组织执行概述公共组织执行是公共组织过程中一个相对独立的环节 是公共组织及公共组织人员依法实施公共组织决策 以实现预期公共组织目标和社会目标的活动的总和 理解公共组织执行的含义 应把握以下要点 第一 公共组织执行的主体是公共组织及公共组织人员 第二 公共组织执行是一种具有目标导向的活动 第三 公共组织执行是一种实施性质很强的活动 第四 公共组织执行活动具有强制性 第3节公共组织执行过程 执行包括组织 沟通 协调和控制等环节协调的主要涉及工作活动和人际关系两个方面的协调 协调的基础是沟通 协调的目标是为了处理冲突 控制是组织在实现预定目标的过程中对组织运转方式施加影响的一种行为 一 公共组织监督概念公共组织监督是指政党 政府 社会团体和全体公民对公共组织及公共组织人员在公共管理过程中是否合理 合法所进行的监察和督导 监督的内容包括技术水平和忠诚问题进行 监督的重点是各级领导机关和领导干部 特别是各级领导班子的主要负责人 第4节公共组织监督过程 第4节公共组织监督过程 二 公共组织监督的重要性 第一 公共组织监督是公共管理的重要环节 第二 公共组织监督是依法治国的必要保障 第三 公共组织监督是公共利益的维护力量 第四 公共组织监督是科学管理的有力措施 三 公共组织监督的特征 监督主体的多样性 监督对象的特定性 监督内容的广泛性 监督过程的公开性 监督依据的法定性 四 公共组织监督的种类 系统内监督与系统外监督 按实施监督的主体分 系统内监督 行政规章监督 结构性监督 违法违纪监督 党内监督 系统外监督 立法监督 司法监督 政党监督社会监督合法性监督 合理性监督与对行政工作人员的遵纪守法的监督 从监督的性质分 事前监督 事中监督和事后监督 五 公共组织监督方式 1 质询 议员在会议期间 就政府的施政方针 行政措施以及其他事项 向政府首脑或高级官员提出质疑或询问并要求答复的活动 议会监督政府的一种方式 质询的两种性质质询从性质上可分为询问和质询两种 前者多为议员对个别行政官员所掌管的事项的询问 它只构成质询者和被质询者之间的问答和补充问答 不构成议会的议题 后者多系议员对内阁施政方针 政府重要政策与措施的质询 它除了质询者和被质询者之间的问答之外 往往构成议会的议题 产生议会辩论 并且可能导致议会对政府提出不信任案 进而产生政府危机 内阁改组 1958年以前 法国的党派之争常常利用质询作为倒阁手段 致使政局极不稳定 质询限制 西方 西方国家对议员的质询有各种限制 德国议会议事规程规定 质询须有30名议员签署才能提出 议员的口头质询必须于3日前向有关部长提出 日本议员只有在遇到紧急情况时 才能提出口头质询 即使是书面质询 议员也应将质询事项的简明主旨书面提交议长 英国议员质询时须经议长同意 且质询时还有一定的时间限制 各国政府官员往往借口质询事项涉及国家机密而拒绝答复 实际上构成质询次数与质询内容的限制 质询限制 我国 社会主义国家人民代表机关的代表也有质询权 中华人民共和国宪法 规定 全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间 全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间 有权依照法定程序提出对国务院或国务院各部 各委员会的质询案 受质询的机关必须负责答复 2 弹劾 是指由法律或宪法设定的 当享有特别权利 或豁免权 的政府高级官员或者法官等有特定的违法行为 如叛国 腐败或与其职业道德不相符的行为等 时 对其进行刑事追诉的一种程序 3 不信任表决 4 申诉与控告 P164 申诉和控告的不同之处 1 目的不尽相同 申诉的目的主要是为了维护自己的合法人事权益 而控告除了有维护公务人员合法权益的目的外 还有要求上级机关或者其他专门机关依法惩办侵害其合法权益的机关及其领导人员的目的 2 客体不同 申诉的客体是人事处理机关的决定 控告的客体是侵害公务员合法权益的机关及其领导人员 3 范围不同 申诉的范围法律明文规定 主要涉及人事关系 而对机关及其领导人员的控告内容没有限制 对机关及其领导人员的任何违法违纪行为 只要公务员认为该行为侵犯了自己的合法权益 都可以进行控告 4 程序不同 申诉有法定的较为完善的复核 申诉 再申诉程序 有层级限制 公务员只能按照层级逐级申诉 而控告不受层级限制 5 报告与汇报 6 预算 决算与审计 7 检查 调查与视察 8 工作考核 六 我国公共组织监督机制存在的问题 1 腐败现象的侵蚀公共组织腐败