中国土地市场化改革_制度变迁及其特征分析_钱忠好.pdf

中国土地市场化改革 制度变迁及其特征分析 钱忠好牟燕 内容提要 本文在对中国土地市场化改革政策变迁过程进行梳理的基础上 运用制度变迁理 论分析中国土地市场化改革的特征 揭示蕴含其中的政策启示 研究结果表明 中国土地市场化 改革是当事人在一定的制度环境约束下围绕外部利润相互博弈的结果 而外部利润的产生又与 制度环境的变化有关 中国土地市场化改革具有显著的路径依赖特性 市场机制在配置土地资源 的过程中发挥越来越重要的作用 中国土地市场化的每一次改革 都是相关制度在边际上调整 并沿着不断提升土地市场化水平的方向演进 随着中国市场经济体制改革的深入推进 深化土地 市场化改革是历史选择的必然 关键词 土地市场化 中国改革 特征分析 制度变迁 一 前言 改革开放以来 随着中国建立社会主义市场经 济体制改革目标的确立 我国土地资源的配置也更 多地依赖于市场机制 呈现典型的渐进市场化改革 特征 尽管中国政府逐步开放土地市场 不断放松对 土地交易权的限制 冀县卿等 2010 在市场规则 的指引下合理配置土地资源 原玉廷等 2005 但 是 现行城乡分割的土地市场结构使城乡土地资源 在空间结构和价值上被割断 王克强等 2010 潜 伏着效率的损失 钱忠好等 2007 加快中国土地 市场化改革的步伐已成为有识之士的共识 由于制度变迁中历史的重要性 沿着既定的路 径 制度变迁可能进入良性循环 也可能被锁定在 某种无效率的状态中 因此 从中国土地市场化改 革的历史进程中找出政策演进的基因 准确把握中 国土地市场化改革的逻辑起点就具有特别重要的 意义 基于此 本文在对 1978 年后中国土地市场 化改革政策变迁过程进行梳理的基础上 运用制度 变迁理论分析中国土地市场化改革的特征 揭示蕴 含其中的政策启示 二 1978 年后中国土地市场化改革 制度变迁 一 农村土地市场化改革 农民逐步获得农 地农用土地交易权 改革开放后 随着家庭经营制度在农村的推行 和改革的深化 中国农地产权结构沿着不断强化农 民土地产权的方向演进 农民逐步获得农地农用土 地交易权 初期 农民在获得土地承包经营权的同时并不 拥有土地交易权 1982 年中央 1 号文件明确规 定 社员承包的土地 不准买卖 不准出租 不准转 让 不准荒废 1982 年 中华人民共和国宪法 规 02 农业经济问题 月刊 2013 年第 5 期 项目来源 国家自然科学基金资助项目 编号 71073134 71103156 江苏省哲学社会科学研究基金项目 10GLD015 研究过程中得 到南京农业大学曲福田教授及欧名豪教授 北京大学姚洋教授 国务院发展研究中心刘守英研究员 中国人民大学严金明教授等的指点 特 此致谢 DOI 10 13246 ki iae 2013 05 002 定 任何组织或者个人不得侵占 买卖 出租或者 以其他形式非法转让土地 1984 年的中央一号 文件则要求在继续稳定和完善联产承包责任制的 同时 鼓励土地逐步向种田能手集中 社员可以在 经集体同意后 自找对象协商转包 但是 自留 地 承包地均不准买卖 不准出租 不准转作宅基地 和其他非农业用地 这一文件为农地农用流转打 开一个小小的缺口 1988 年 4 月 第七届全国人 大常委会将 中华人民共和国宪法 第10 条第4 款 任何组织或者个人不得侵占 买卖 出租或者以其 他形式非法转让土地 修改为 任何组织或者个人 不得侵占 买卖或者以其他形式非法转让土地 土 地的使用权可以依照法律的规定转让 这就在法 律层面上明确了土地交易的合法地位 为农民农地 交易权的获得奠定了法律基础 同时将农地交易权 限定于农业用途 进入第二轮土地承包期后 中央政府力图赋予 农民长期而有保障的土地使用权 并积极鼓励农地 农用流转 1993 年中共中央和国务院联合发布 11 号文件 明确规定在坚持土地集体所有和不改变土 地用途的前提下 经发包方同意 允许 土地的使用 权依法有偿转让 1995 年 3 月国务院批转的农 业部 关于稳定和完善土地承包关系意见的通知 中要求 在坚持土地集体所有和不改变土地农业 用途的前提下 经发包方同意 允许承包方在承包 期内 对承包标的依法转包 转让 互换 入股 其合 法权益受法律保护 但 严禁擅自将耕地转为非 耕地 2002 年 8 月颁布的 中华人民共和国农村 土地承包法 规定 通过家庭承包取得的土地承 包经营权可以依法采取转包 出租 互换 转让或者 其他方式流转 国家保护承包方依法 自愿 有 偿地进行土地承包经营权流转 但 承包地不得 买卖 不得改变土地所有权的形式和土地的农 业用途 未经依法批准不得将承包地用于非农 建设 以其他方式承包农村土地 在同等条件 下 本集体经济组织成员享有优先承包权 等 2008 年 中共中央关于推进农村改革发展若干重 大问题的决定 指出 赋予农民更加充分而有保 障的土地承包经营权 现有土地承包关系要保持稳 定并长久不变 完善土地承包经营权权能 依法 保障农民对承包土地的占有 使用 收益等权利 加强土地承包经营权流转管理和服务 建立健全 土地承包经营权流转市场 按照依法自愿有偿原 则 允许农民以转包 出租 互换 转让 股份合作等 形式流转土地承包经营权 发展多种形式的适度规 模经营 中央政府不仅在政策层面上继续坚持农 业的家庭经营制度 而且运用法律规定进一步赋予 农民较自由的土地农用交易权 二 城市土地市场化改革 逐步构建城市土 地市场结构 政府垄断一级土地市场 初期 城市土地使用制度改革的破冰之举更多 地局限于试点地区 1982 年 深圳特区开始按城市 土地等级收取土地使用费 但同年 12 月颁布的 宪 法 却规定 任何组织或者个人不得侵占 买卖 出 租或者以其他形式非法转让土地 1986 年 上海开 始对 三资 企业收取土地使用费 但 1986 年的 中 华人民共和国土地管理法 却规定 任何单位和个 人不得侵占 买卖 出租或者以其他形式非法转让土 地 1987 年9 月 深圳首次以协议方式出让住宅用 地使用权 同年12 月深圳首次以拍卖方式出让国有 土地使用权 深圳 上海等试点城市按照国有土地所 有权和使用权分离的原则 在保留城市土地国有的 前提下 通过协议 招标 拍卖等方式将土地使用权 出让给使用者 出让后的土地使用权可以进行转让 出租和抵押 改革的实践倒逼政府对相关法律进行 修改 1988 年4 月颁布实施的 宪法修正案 删除 了土地不得转让的规定 增加了 土地使用权可以依 照法律的规定转让 的条文 土地管理法 相关条 例修改为 国家依法实行国有土地有偿使用制度 国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转 让 1990 年5 月颁布实施的 中华人民共和国城 镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 规定 依 法取得的城镇国有土地使用权在使用年限内可以转 让 出租 抵押或者用于其他经济活动 合法权益受 国家法律保护 进入21 世纪以后 城市土地市场化改革不断深 入 国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的范围进一 步扩大 2002 年5 月 国土资源部 招标拍卖挂牌出 让国有土地使用权规定 商业 旅游 娱乐和商品 住宅等各类经营性用地 必须以招标 拍卖或者挂牌 方式出让 2004 年 10 月 国务院 关于深化改革 严格土地管理的决定 明确要求经营性基础设施用 12 钱忠好等 中国土地市场化改革 制度变迁及其特征分析 地要逐步实行有偿使用 2006 年8 月 国务院关于 加强土地调控有关问题的通知 进一步明确要求 工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让 其出让 价格不得低于公布的最低价标准 2007 年 3 月 中华人民共和国物权法 规定 工业 商业 旅游 娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个 以上意向用地者的 应当采取招标 拍卖等公开竞价 的方式出让 2008 年 国务院关于促进节约集约 用地的通知 提出 要严格限定划拨用地范围 工业 和经营性用地出让必须以招标拍卖挂牌方式确定土 地使用者和土地价格 三 农地非农化市场化改革 不断完善征地 制度 有条件地逐步开放农地非农化市场 我国现行法律规定 征地是农地非农化的唯一 合法途径 1982 年 5 月 国家建设征用土地条 例 明确规定 全民所有制单位同农村社队联合 投资建设的项目 需要使用农村社队集体所有土地 的 视同国家建设征用土地 1986 年 中华人民共 和国土地管理法 规定 国家为了公共利益的需 要 可以依法对集体所有的土地实行征用 被征地 单位应当服从国家需要 1998 年 8 月新修订的 中华人民共和国土地管理法 规定 任何单位和 个人进行建设 需要使用土地的 必须依法申请使 用国有土地 进入 21 世纪后 鉴于征地矛盾日益 突出 中国政府按照缩小征地范围 提高补偿标准 完善征地程序的改革思路在多地进行了改革试点 2004 年 10 月 国务院发布的 关于深化改革严格 土地管理的决定 提出 土地补偿费和安置补助 费的总和达到法定上限 尚不足以使被征地农民保 持原有生活水平的 当地人民政府可以用国有土地 有偿使用收入予以补贴 关于农地非农化市场交易 政策经历了从全面 禁止到允许有条件流转的转变过程 1982 年 12 月 宪法 规定 任何组织或者个人不得侵占 买 卖 出租或者以其他形式非法转让土地 1985 年 1 月 中共中央 国务院发出的 关于进一步活跃农 村经济的十项政策 提出 允许农村地区性合作 经济组织按规划建成店房及服务设施自主经营可 出租 1995 年 3 月 国家土地管理局发布的 确 定土地所有权和使用权的若干规定 指出 农民 集体经依法批准以土地使用权作为联营条件与其 他单位或个人举办联营企业的 或者农民集体经依 法批准以集体所有的土地的使用权作价入股 举办 外商投资企业和内联乡镇企业的 集体土地所有权 不变 这意味着国家对集体土地使用权市场流转 的相关禁止性规定出现了松动 进入 21 世纪后 农地非农化所产生的较大土 地增值收益极大地激发了政府以地生财的积极性 与此同时 日益突出的征地矛盾倒逼政府不断深化 农地非农化制度的改革 国家禁止农村集体建设用 地流转的政策限制不断被突破 并形成一定规模的 隐形市场 如广东南海借助于土地股份合作制 在 不改变集体土地所有权性质的前提下 由集体经济 组织将分散经营的集体土地集中起来 进行统一规 划和开发 然后将土地或者自建厂房出租给企业使 用 农民按照股份获取收益 蒋省三等 2003 2003 年 中共中央和国务院 关于做好农业和农村 工作的意见 规定 各地要 通过集体建设用地流 转 土地置换 分期缴纳出让金等形式 合理解决企 业进镇的用地问题 2004 年 10 月 国务院发布 的 关于深化改革严格土地管理的决定 提出 在 符合规划的前提下 村庄 集镇 建制镇中的农民集 体所有建设用地使用权可以依法流转 2008 年 10 月 中共中央关于推进农村改革发展若干重大 问题的决定 指出 在土地利用规划确定的城镇 建设用地范围外 经批准占用农村集体土地建设非 公益性项目 允许农民依法通过多种方式参与开发 经营并保障农民合法权益 逐步建立城乡统一的 建设用地市场 对依法取得的农村集体经营性建设 用地 必须通过统一有形的土地市场 以公开规范 的方式转让土地使用权 在符合规划的前提下与国 有土地享有平等权益 三 中国土地市场化改革 特征分析 一 外部利润是中国土地市场化改革的动力 之源 而外部利润的产生又与制度环境的变化有关 在新制度经济学的视域里 制度通常被定义为 行为规则 诺斯 1994 这些规则涉及社会 政治 及经济的方方面面 Schultz 1968 它有助于帮助 人们形成稳定的预期 节省交易费用 Coase 22 农业经济问题 月刊 2013 年第 5 期 1960 Davis 和 North 1971 将制度区分为制度环 境和制度安排 制度环境是指 一系列用来规范生 产 交换与分配基础的基本的政治 社会和法律基 础规则 制度安排是指支配人们行为的具体规 则 制度安排只有与特定的制度环境相适应 才能 生存和发展 这是制度移植比技术移植更困难的重 要原因 制度环境的变化会改变经济主体经济活 动的潜在成本与收益 产生外部利润 外部利润是 指一种在已有的制度安排中行为主体无法获取但 能通过制度安排的改变可以实现的利润 外部利 润的不断积累 诱致当事人进行制度变迁的努力 外部利润是制度变迁得以实现的重要原因 同样 改革开放后 中国土地市场化改革制度环境的变化 导致外部利润不断积聚 激励当事人持续进行中国 土地市场化改革的制度创新 中国土地市场化改革的起点是高度集中的计 划经济体制 在传统计划经济体制模式下 土地资 源的配置主要依靠国家的行政命令和经济计划 市 场和市场机制被视作洪水猛兽 尽管这一制度安 排能够保障中国城市化 工业化快速发展的需要 但是 计划体制固有的缺陷严重影响了土地资源利 用效率的发挥 改革开放初 农业家庭经营制度的推行极大地 调动了农民的积极性 农村生产力得到了有效的释 放 农业劳动生产率显著提高 基于农村中要素和 产品相对价格的变化 农业经营组织形式的改变以 及诸如农产品购销体制等其他制度安排业已改革 的现实 农户家庭必然产生流转土地的要求 就政 府层面而言 在强化农民土地产权的同时 适时适 当地扩张农户土地经营规模 不仅可以使农民形成 稳定而有效的预期 而且能在一定程度上解决家庭 经营制度实施后带来的土地划分零碎 规模不经济 的问题 并且能为中国工业化城市化的发展提供丰 富的农副产品 这是中央政府鼓励农地农用流转 等相关政策和法律法规持续出台且得到农民拥护 和响应的重要原因 同时 由于社会保障制度的缺 失 户籍制度以及就业制度对农民的歧视 农民难 以有效融入城市 农业生产经营兼业化对农民来说 是一种有效率的制度安排 钱忠好 2008 在上 述背景下 中国农地农用市场必然呈现得到一定程 度的发展但发展极缓慢 农地流转发生率不高的特 征 据叶剑平等 2006 2005 年进行的调查 有 67 的农户没有进行过土地流转 与 2001 年的调 查结果并无显著差异 并且即使发生过流转 也几 乎有一半的流转不能视为市场交易 改革开放后 中国工业化城市化进程不断加 快 工业化城市化必然要求农地非农化 中国的 工业化城市化起步于较低的经济水平基础上 由 于国家经济实力的限制 政府没有足够的财力购买 农民的土地 通过征地 国家可以低成本获得工业 化城市化所需要的土地 这是政府推行并维系征地 制度的重要原因之一 在 20 世纪 90 年代之前 农 民土地被征后 不仅可以得到一定的经济补偿 而 且通过招工等方式可以成为城市居民 征地矛盾并 不突出 进入 90 年代后 土地非农化增值收益极 明显 失地农民获得的征地补偿极有限且失地农民 往往 上班无岗 种田无地 低保无份 征地矛盾 日益突出 这一状况一方面迫使政府不断提高征 地补偿标准 另一方面 农民在利益的驱动下具有 发展农地非农化市场的冲动 中央政府以及地方政 府对之往往采取默许的态度 这样就在全国范围内 形成了一定规模和一定数量的农地非农化土地市 场 随着改革开放进程的加快 中国经济建设需要 更多的资金 以地生财无疑是中国政府基于现实的 较优选择 这是中国城市土地市场得以形成和推进 的一个重要原因 不仅如此 20 世纪 90 年代财税 体制的改革 地方政府成为一个相对独立的利益主 权 财权上收 事权下放 要求地方政府 找米下 锅 低价征地 高价出让能为地方政府带来充足的 财政资源 地方政府不仅热衷于不断扩大征地范 围 而且热衷于采用拍卖等市场化程度较高的方式 出让土地 中国城市土地市场化水平因而得以不断 提升 二 中国土地市场化改革是当事人围绕外部 利润相互博弈的结果 尽管说 外部利润的产生为推动中国土地市场 化改革提供了可能性 但是 正如众多理论研究所 指出的那样 外部利润的存在并不是制度变迁的充 分条件 只有当事人认知到外部利润 并且当事人 参与制度变迁获取的外部利润大于成本时 才有可 能发动或参与制度变迁 戴维斯等 1994 梅虹 32 钱忠好等 中国土地市场化改革 制度变迁及其特征分析 2005 由于当事人之间认知能力存在差异 会形 成不同的预期效用函数 这样 具有不同偏好 利 益和政治力量的行为主体就会因相同的利益诉求 组织起来 形成特定的利益集团 中国土地市场化 改革的过程同样表现为不同的利益集团为争夺外 部利润而进行博弈的过程 庆幸的是 不同利益集 团在错综复杂的利益结构中相互博弈 共同推动土 地市场化改革向纵深发展 农地农用市场化改革涉及的利益主体主要有 农民和政府 尽管说农业家庭经营较优的制度绩 效及其政策示范效应使中央政府不断放宽对家庭 经营制度的限定 但是 随着农业生产的发展 按人 或人劳比例平均分配土地的制度安排难以实现劳 动力 土地 农业生产工具的有效匹配 农地流转在 所难免 农地流转有两种方式 市场交易和行政性 调整 初期 政府政策更多地倾向于采用行政性调 整的办法 土地承包期通常只有 1 3 年 小调整不 断 但是 较短的承包期以及土地的经常性行政调 整不利于使农民形成稳定的预期 而土地的自由流 转具有交易收益效应和边际产出拉平效应 姚洋 2000 延长土地承包期 农民获得长久而有保障 的土地产权固然有助于激发农民土地投资的积极 性 但无法解决人地有效匹配的问题 如果土地流 转时农民的土地权益不能在经济上得到体现 无疑 会影响农民农业生产经营 增加农业投资的积极 性 在农民与政府的博弈互动中 政府不断放松对 农民农用土地市场交易限制 在政策层面上逐渐鼓 励农地农用市场化流转 农地非农化市场化改革涉及的利益主体主要 有 中央政府 地方政府 非农企业和农民 尽管现 行法律规定征地是农地非农化的唯一合法途径 但 是 各方当事人围绕农地非农化产生的巨额土地增 值收益进行持续的博弈 既倒逼中国政府不断进行 征地制度的改革 又促成农地非农化土地市场的产 生和发展 诚然 即使放眼世界范围 征地制度也是一个 较普遍的制度安排 但是 在当今中国 政府以公共 利益为名 过度使用土地征用权 垄断一级土地市 场使征地成为国家获得非农建设用地主要的手段 其内在的深层动因是为了获取农地非农化产生的 土地增值收益 钱忠好等 2004 另一方面 失去 土地的农民不仅获得的征地补偿极低 而且难以有 效地融入城市 冀县卿等 2011 为维护自身的土 地权益 尽可能多地分享农地非农化的土地增值收 益 农民甚至不惜运用暴力抗争的手段 征地矛盾 愈演愈烈 这一状况倒逼政府改革征地制度 不断 提高征地补偿标准 然而 征地补偿标准的提高仍 不足以弥补农民土地权益的损失 农地自发入 市可以为农民带来更多的土地增值收益 不仅如 此 用地企业由于从政府垄断的一级土地市场中获 取土地需要一次性支付较大数额的土地出让金 用 地成本过高影响到企业的发展 因而用地企业更愿 意与农村集体经济组织或农民直接交易 钱忠好 等 2006 对地方政府来说 尽管低价征地 高价 出让可以在一定程度上弥补地方财政收入的不足 但是 日益激烈的征地矛盾已影响到地方的社会稳 定 较高的用地成本又影响到地方的招商引资 影 响到地方财政收入的增长 当农地非农化市场化 改革能够为地方政府带来更高的效用时 地方政府 往往更倾向于支持改革 地方政府 用地企业 农 村集体经济组织和农民具有共同的利益 能够就农 地非农化市场化改革达成一致同意 钱忠好等 2006 对中央政府来说 现行征地制度的局部性 改革并不能从根本上解决征地矛盾 且对粮食安 全 社会稳定 生态安全等造成了一定的威胁 钱忠 好等 2007 因而中央政府对农地非农化市场化改 革更多地采取默认的态度 以法官的身份协调创新 主体的行动 周业安 2000 中央政府的政策设计 也由初期的全面禁止转变为后期的允许有条件流 转 城市土地市场化改革涉及的利益主体主要有 中央政府 地方政府和用地企业 城市土地市场化 42 农业经济问题 月刊 2013 年第 5 期 Smith 1976 认为 在人类社会的大棋盘上 每个个体都有其自身的行动规律 和立法者试图施加的规则不是一回事 如果它们能够 相互一致 按同一方向作用 人类社会的博弈就会如行云流水 结局圆满 但如果两者相互抵牾 那博弈的结果将苦不堪言 肖屹等 2008 对江苏省三市的实证研究表明 在消除政府土地出让阶段价格垄断因素后 农民分享的平均比例仅占整个土地收益的 6 73 如果消除政府垄断价格以及土地价格 剪刀差 的影响 并显现农地的社会保障价值以及生态价值 农民分享土地增值收益的比例 达到了 59 5 改革在满足用地单位土地需求的同时 有助于克服 土地资源行政配置的低效率和土地资源浪费 并 且 地方政府通过城市土地市场化改革推动地方经 济快速增长 加快城市化和工业化进程 增加地方 公共产品供给的目标与中央政府的目标函数具有 一致性 李俊丽 2008 对用地企业来说 城市土 地的市场化改革为企业创造了平等的市场竞争环 境 在市场规则的指引下企业可以根据发展的需要 确定用地需求 无疑 各利益主体容易就城市土地 市场化改革形成一致意见 城市土地市场化水平因 而得以不断提高 研究发现 全国 23 个省份一级 土地市场市场化水平由 2003 年的 23 83 上升到 2008 年的 29 48 提升了 5 个多百分点 钱忠好 等 2012 三 中国土地市场化改革具有显著的路径依 赖特性 市场机制在配置土地资源的过程中发挥越 来越重要的作用 制度变迁具有路径依赖的特性 路径依赖使 制度变迁一旦走上了某一条路径 它的既定方向就 会在以后的发展中得到自我强化 中国土地市场 化改革同样表现出路径依赖的特性 改革进程中每 一次相关制度的 边际调整 都以土地市场化改 革为指向 形成 边际上的持续的渐进变迁 诺 斯 1994 就农地农用市场化改革而言 初期 政府对农 地农用市场交易设置了禁止性规定 社员承包的 土地 不准买卖 不准出租 不准转让 不准荒废 任何组织或者个人不得侵占 买卖 出租或者以其 他形式非法转让土地 后来 给农地农用市场交易 设置了限定 为鼓励土地逐步向种田能手集中 可 以经集体同意 由社员自找对象协商转包 土地 的使用权可以依照法律的规定转让 到了 20 世纪 90 年代 相关政策修改为 在坚持土地集体所有 和不改变土地农业用途的前提下 经发包方同意 允许承包方在承包期内 对承包标的依法转包 转 让 互换 入股 其合法权益受法律保护 进入 21 世纪后 不仅农民土地承包经营权 可以依法采取 转包 出租 互换 转让或者其他方式流转 而且 国家保护承包方依法 自愿 有偿地进行土地承包 经营权流转 从历史变迁的角度看 中国农地农 用市场政策和法律条例的每一次调整都只是在制 度边际上进行微小的调整 并且经过 30 多年的逐 步累积 中国农地农用市场化改革呈现不可逆转的 趋势 就农地非农化市场化改革而言 初期 政策规 定上完全是禁止的 任何组织或者个人不得侵 占 买卖 出租或者以其他形式非法转让土地 后 来 政策规定有所松动 规划区内的建设用地 可 设土地开发公司实行商品化经营 允许农村地 区性合作经济组织按规划建成店房及服务设施自 主经营可出租 经依法批准 可以 以土地使用权 作为联营条件与其他单位或个人举办联营企业 或者 以集体所有的土地的使用权作价入股 举办 外商投资企业和内联乡镇企业 进入 21 世纪后 农地非农化政策演变为 各地要 通过集体建设用 地流转 土地置换 分期缴纳出让金等形式 合理解 决企业进镇的用地问题 在符合规划的前提下 农民集体所有建设用地使用权可以依法流转 并进一步调整为 允许农民依法通过多种方式参与 开发经营 逐步建立城乡统一的建设用地市 场 与国有土地享有平等权益 由此可见 虽 然在法律规定上 征地一直是我国农地非农化的唯 一合法途径 但是 政府关于农地非农化市场化改 革的相关政策一直不断进行微调 且以市场化改革 为指向 就城市土地市场化改革而言 初期 政策导向 上仅仅是试图通过城市土地的有偿出让使政府获 得城市建设需要的部分资金 但相关法律却是 任 何组织或者个人不得侵占 买卖 出租或者以其他 形式非法转让土地 后来则调整为 土地使用权 可以依照法律的规定转让 国有土地和集体所 有的土地的使用权可以依法转让 这为二级土地 市场的开放打开了一扇窗户 进一步地 政策调整 为国家法律保护城镇国有土地使用权转让 出租 抵押或者用于其他经济活动 这有效地促进了城市 二级土地市场的发展 进入 21 世纪以后 政策导 向上则是进一步扩大政府城市土地招标拍卖挂牌 出让的范围 加大一级土地市场化改革的力度 对 经营性用地 必须以招标 拍卖或者挂牌方式出 让 在严格控制划拨用地范围的同时 工业用地 也由 要创造条件逐步实行招标 拍卖 挂牌出让 改变为 必须采用招标拍卖挂牌方式出让 其出让 52 钱忠好等 中国土地市场化改革 制度变迁及其特征分析 价格不得低于公布的最低价标准 四 简要的研究结论 中国土地市场化改革的历程表明 随着计划经 济向市场经济的转型 市场机制开始在土地资源配 置中发挥作用 通过农村土地市场化改革 农民逐 步获得农地农用土地交易权 通过城市土地市场化 改革 逐步构建城市土地市场结构 通过农地非农 化市场化改革 征地制度不断完善 并有条件地逐 步开放农地非农化市场 这是一个巨大而深刻的制 度变迁过程 是效率更高的市场体制替代计划体制 的过程 中国土地市场化改革是当事人在一定的制度 环境约束下围绕外部利润相互博弈的结果 而外部 利润的产生又与制度环境的变化有关 中国土地市 场化改革具有显著的路径依赖特性 市场机制在配 置土地资源的过程中发挥越来越重要的作用 中 国土地市场化的每一次改革 都是相关制度在边际 上调整 并沿着不断提升土地市场化水平的方向演 进 形成 边际上的持续的渐进变迁 通过对中 国土地市场化改革历程的系统考察及特征分析 可 以预见的是 随着中国市场经济体制改革的深入推 进 深化土地市场化改革是历史选择的必然 参 考 文 献 1 Smith A The Theory of Moral Sentiments Oxford and N Y Oxford University Press 1976 2 冀县卿 钱忠好 改革 30 年中国农地产权结构变迁 产权视角的分析 南京社会科学 2010 10 73 79 3 原玉廷 杨素青 我国市场化进程及研究动态 江汉论坛 2005 11 70 72 4 王克强 赵露 刘红梅 城乡一体化的土地市场运行特征及利益保障制度 中国土地科学 2010 24 12 52 57 5 钱忠好 马凯 我国城乡非农建设用地市场 垄断 分割与整合 管理世界 2007 6 38 44 6 蒋省三 刘守英 土地资本化与农村工业化 广东省佛山市南海经济发展调查 管理世界 2003 11 87 97 7 诺斯 经济史中的结构与变迁 上海三联书店 1994 8 T W 舒尔茨 制度与人的经济价值的不断提高 R 科斯 A 阿尔钦 D 诺斯等著 财产权利与制度变迁 产权学派与新制度学 派文集 上海三联书店 上海人民出版社 1994 9 罗纳德 哈理 科斯 社会成本问题 罗纳德 哈理 科斯 企业 市场与法律 盛洪 陈郁译 上海三联书店 上海人民出版 社 2009 101 147 10 L E 戴维斯 D C 诺斯 制度变迁的理论 概念与原因 上海人民出版社 1994 11 L E 戴维斯 D C 诺斯 制度创新的理论 描述 类推与说明 陈昕 财产权利与制度变迁 产权学派与新制度学派译文 集 上海三联书店 上海人民出版社 1994 12 梅虹 认证制度的经济学分析 复旦大学硕士论文 2005 13 姚洋 中国农地制度 一个分析框架 中国社会科学 2000 2 54 65 14 钱忠好 曲福田 中国土地征用制度 反思与改革 中国土地科学 2004 18 5 5 11 15 肖屹 曲福田 钱忠好等 土地征用中农民土地权益受损程度研究 以江苏省为例 农业经济问题 2008 3 77 83 16 钱忠好 曲福田 农地股份合作制的制度经济解析 管理世界 2006 8 47 55 17 周业安 中国制度变迁的演进论解释 经济研究 2000 5 3 11 18 李俊丽 城市土地出让中的地方政府经济行为研究 西南财经大学博士论文 2008 19 钱忠好 牟燕 中国土地市场化水平 测度及分析 管理世界 2012 7 67 75 20 D C 诺斯 制度 制度变迁与经济绩效 中译本 上海三联书店 1994 作者单位 扬州大学商学院 扬州 225100 责任编辑 李玉勤 62 农业经济问题 月刊 2013 年第 5 期 Issues in Agricultural Economy Monthly No 5 2013 MAIN CONTENTS Changing Patterns of Development to Create the New Growth of Food Production Some Thoughts on China s Grain after the Nine Year s Continually Output Increase YE Zhenqin 4 The Beneficial Exploration of Mode of Large scale Grain Operation in the Main Grain Producing Areas The Interpretation and Enlightenment of Zhong He Mode in Hebi City Henan ProvinceJIANG Heping and JIANG Hui 10 Xun County in Hebi City Henan Province has explored the way that modern transformation of agri culture development and agriculture moderate large scale operation Based on the leading agricultural enterprise and based on legal voluntary and paid rights they make the enterprises and households be win win and fundamentally relieve the land circulation farmers worries The bold attempt of moderate scale management of agriculture through government s guidance the enterprises operation farmers participation is useful kind of four modernizations synchronization for grain large scale opera tion In addition some experiences have the important reference value for other main grain producing areas A Review on Structural Changes of China s Food Demand LV Jie YU Zhonghua and ZHAO Yang 15 As a crucially important factor for a country s development and prosperity the food issue matters most to approximately all aspects of one country After a detailed and through review of researches by previous scholars we can grasp a better comprehension of the process in which the food demand s struc ture has changed in the past several years thus enabling us better prepare for any possible food crisis Land Market Reform in China Institutional Change and Character Analysis QIAN Zhonghao and MU Yan 20 Based on combing the historical tracks since 1978 the character of the land market reform in Chi na was analyzed by the institutional change theory and the policy implications were revealed The re sults showed that the land market reform was the result of parties mutual game around external profit in certain ins