对政府机构改革走出精简-膨胀怪圈的探讨.doc

对政府机构改革走出“精简膨胀”循环怪圈的探讨 摘要 从行政体制缺陷、利益症结和观念问题等方面分析了政府机构改革在“精简膨胀再精简再膨胀”怪圈中徘徊的原因,并据此提出了相应的对策,阐述了政府机构改革的关键是转变政府职能,实行政企分开,理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会三者的关系。关键词 政府机构;改革;职能转变政府机构改革是适应世界经济一体化和我国社会主义市场经济发展的必然要求和迫切需要,是解决社会经济发展中各种深层矛盾的重要切入点和突破口。因此,我们必须坚定不移地把机构改革推向前进。 改革开放以来,我国政府分别于1982 、1988 、1993 、1998 年进行过四次较大范围的机构改革,但至今收效甚微。“十五”规划中,又提出要继续推进行政管理体制改革和机构改革,进一步转变政府职能,实行政企分开,政府不直接干预企业的经营活动,继续改革和精简政府机构,建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。由此可见,我国政府机构改革的频繁程度世界罕见,平均45 年就有一次“大动作”。但也从另一方面反映了这些年来我们依然在行政改革的“精简膨胀再精简再膨胀”怪圈中徘徊,依然出现了中央政府的权威降低,巨额国有资产流失(以保守的估计,80 年代,国有资产每年流失500 亿元,90 年代,国有资产每年流失800 亿1000 亿元,目前,国有资产仍以每天1. 3 亿元的速度继续流失) 等有悖于行政改革初衷的现象。这充分说明我国政府行政改革的理性程度和有效程度还不够高,间接反映出我国关于行政改革的理论阐述已经滞后于实践。因此,转轨时期的我们,有必要对中国当代机构改革始终跳不出“怪圈”的原因进行深入的剖析,有必要对行政改革的实践进行理性的反思,并提出相应的策略,这对于推进新一轮的政府机构改革和提高我国行政改革政策实践的有效性和前瞻性,使政府更好地适应变化了的行政环境和知识经济时代的要求,进而有效地推动社会经济的发展具有十分重要的理论价值和现实意义。一、我国政府机构改革形成“怪圈”的原因 社会主义市场经济条件下,我国政府机构改革形成“怪圈”的原因是多方面的,但从根源上分析有体制缺陷、利益症结、观念问题这三个原因。 1. 行政体制缺陷。改革开放以来,我国经济体制改革实现了由社会主义计划经济向社会主义有计划的商品经济以及社会主义市场经济的根本性转变,经济体制改革基本上改变了过去那种僵化的格局。然而,政治体制改革却举步维艰,以中央高度集权的计划体制为母体,以包办一切、统管一切为特征的行政体制依然存在,这样便经常造成市场失调、决策失误,造成平均主义和懒惰状态,造成管理的混乱、僵化和低效率, 进而禁锢和破坏了生产力的发展。我国行政体制的缺陷,体现在机构问题上则是:一方面“, 人人有饭吃”的原则保证高就业率,但这并不意味着有高生产率做基础,生产需要并未与就业水平同步发展;于是,以世界最快速度增长的国家,其社会成员却无法充分安置到经济领域,只能安排到机关事业单位中;结果,机构人员猛涨。另一方面,行政管理对象并非因社会经济迅速发展,而是因行政管理福建行政学院福建经济管理干部学院学报2001 年第4 期pJ OURNAL OF FUJ IAN SCHOOL OF ADMIN ISTRAT ION AND FUJ IAN INSTITU TE OF ECONOMICS AND MANAGEMENT No .4 2001 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 包办和统制才得以“扩大”,在同一管理范围内,尤其是在现有水平和质量上,按照行政主体的地位、影响和权能的需要,不断进行简单的切割划分和调剂配置,越切越碎,越分越乱,切出来的“新”部分越来越多,对设立新机构、增加新人员以便加强管理的需要也越来越大。从而导致“一碗粥越来越多人喝”,因人设事,一再增添机构,机构和人员越来越庞杂,而政府的效能却越来越差,什么事都想管,却什么事都管不好。政府部门穷于应付繁杂的事务,无心开拓,只考虑维护和发展自身的职能职权与地位影响,实现自身的持续扩张,而不关心企业的发展、资源的合理配置、财政的消耗以及整个社会经济的发展。这种“争权利、不负责”,以“大政府、小社会”为目标模式,以“大统制、小服务”为行为模式的传统行政模式,与精简、效能的原则相违背,从而不断产生和恶化机构问题。2. 利益症结。主要是争吃财政饭和企业饭的利益关系。公共部门都争吃财政饭,行政机构还争吃企业饭(紧抓企业不放,长期政企不分) 。在计划经济体制下,机构人员越多,争得的财政份额就越大,给领导带来的满足感也越大。在市场经济体制下更是如此,利益取向必然多元化,经济利益的诱惑力比传统的计划经济体制时代要强大得多,各种机构和人员都争相前来吃财政饭。由于机构内部人员的利益追求造成了机构膨胀。对此,西方公共选择理论已作了深刻的剖析。它依据经纪人假说,认为“个人是以追求自身的利益为最大目标”, 并把个人作为集体行为的出发点,把个人的选择或决策当作公共选择或具体选择的基础,认为集体的行为动机也由个人的行为动机决定。由此推论政府的行为动机也最终是由其中的组成人员的动机决定的。但政府机构的公共服务性和非盈利性,使得他们不能明确追求自身经济利益,于是只好用另一种方式即扩大政府机构来满足他们的利益追求。我国政府机构的重叠庞大,人员庞杂,人浮于事,使得“吃饭财政”的现象越来越严重。我国目前3300 万“吃皇粮”者,占全国7 亿总劳动力的比例大约为5 %。1997 年全年行政事业单位的“人吃马喂”费用3600 亿元(人均11000 元左右) ,占当年国家财产收入的41. 60 %。在此情形下,中央与地方财政几乎都成了“吃饭财政”。行政机构除开有自己的财政利益外,还有自己特殊的利益所在即企业。专业经济行政部门掌握了整个企业管理权,而且还直接充当大中型企业的“婆婆”;一直死抓住企业不放,与企业的利益紧紧地捆在一起,因为放弃对企业行政,就等于放弃自身特殊而重大的利益,更等于放弃自己的生存权。总之,这些利益角色不在乎财政压力的精简、统一、效能的要求,只盯住自身利益进行公共生活,千方百计争取和扩大享受公共利益的机会,尤其在政企分开问题上就显得更加富有“抗改革性”。这使机构问题总卡在这里,治不了,还反弹,成为全国性、全社会性的大问题。3. 观念问题。即对机构问题有糊涂的认识,对机构改革有逆反抵触的情绪,观念上总转不过弯来。由于长期受计划经济体制的影响,现在还有相当部分的政府部门和领导总认为只有政府直接管理企业才是社会主义,才能发展社会主义国有经济,并且形成了一种政府机关直接干预企业经营的习惯,似乎不这样就无事可做,就有失落感。“权力本位”和“官本位”的思想观念根深蒂固。一方面,在计划经济体制下,政府直接管理企业,企业成为政府的附属物,转为市场经济后,企业成为市场的主体,而政府成为市场的配角,但是政府部门却难以转弯子,不甘心放弃,似乎政府不直接管理企业就不能体现政府的职能,政府就无所作为,无事可干,于是不顺从市场规律的支配,仍在经济舞台上唱主角,把权力牢牢地握在自己手中。另一方面,放权让利,转变职能,使一部分官员们有一种失落感,心理失衡,认为放权就是“失利”,为了减少权利的损失,一些政府部门采取“上有政策,下有对策”的做法,明里暗里抵制政企分开、简政放权等各项改革措施。“权力本位”的思想观念作祟,使得“政府办企业”的现象没有从根本上改变,且加重了政府的负担,影响了政府的效力,阻碍了政府职能转变和政企分开,更束缚了国有企业的手脚,使其难以成为真正的市场主体。二、政府机构改革真正走出“怪圈”的对策不改革或推迟改革都是没有出路的,而要彻底解决机构问题,使改革真正走出“怪圈”就要抓住并革除问题的症结。历次机构改革的实践表明,之所以会形成“怪圈”,是因为改革没有从转变政府职能这个关键问题入手,或在改革中没有把它落到实处。只要政府职能没有从根本上转变,人员职责不明确,领导方式、思想观念、工作作风不改变,即使机构合并的合并,撤的撤,也仍然解决不了问题,且改革的风头一过又开始增人设机构,重蹈旧制,于是形成了一个“精简膨胀”的循环怪圈。因此,我们必须吸取过去的教训,按照发展社会主义市场经济的要求,进一步转变政府职能,实行政企分开。要切实抓好这一突破口,真正实现政府职能转变,必须正确处行政管理福建行政学院福建经济管理干部学院学报2001 年第4 期J OURNAL OF FUJ IAN SCHOOL OF ADMIN ISTRAT ION AND FUJ IAN INSTITU TE OF ECONOMICS AND MANAGEMENT No .4 2001 p| 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 理好政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系,在这三者关系中寻求最佳平衡点。1. 寻求政府与市场的平衡点,正确处理好政府与市场的关系。政府与市场作为两种基本的制度安排,各有利弊,也各有自己运行的规律。为了实现政府与市场二元机制的最优组合,只能是把“看不见的手”和“看得见的手”二者相结合。构建一种有效的协调机制,在不断的试错和选择中,寻求政府与市场的最佳结合点。政府既不应参与市场之中,又不应置身于市场之外,而应当从宏观的高度驾驭市场,按照客观的市场规律,因势利导,纠正市场的偏差,弥补市场的不足,使市场经济正常、健康地发展。政府要真正做到驾驭市场,就得摆正位置。一方面,要维护而不能取代市场的主体地位,创造条件使配置社会资源的调节作用得以充分发挥;另一方面,要尽快转变政府职能,使公共管理的职能适应市场经济的需要。作为“守夜警察”,政府的作用主要是:为市场的健康发育提供公平合理的制度和规则,并通过有效执行与市场规则有关的公共政策来维护合理的市场交易规则,建立必要的市场秩序;同时,政府要依法充分尊重和保护市场主体的独立法人地位,严格规范市场主体的市场行为。另外,政府还要动用公共权力,在严格规范市场主体行为的同时,严格规范政府自身的公共行政行为。“市场调节与政府调节都必须依法”, 政府只有真正实现导向、管理、协调与服务这些公共职能,市场经济才会沿着正确的轨道健康发展。而只有社会经济不断获得发展,才能提供充足的就业机会,为被精简人员创造良好的就业条件,从根本上真正消除机构臃肿的问题。2. 寻求政企分开的平衡点,正确处理好政府与企业的关系。计划经济体制下,政府权力高度集中,政府职能设置极不合理。于是合理分权成为我国转变政府职能的最直接选择。而政企分开是所有分权改革的核心。要真正实现政企分开,首先必须确定政府与企业在市场经济中的职能定位。政府的主要职责是为全社会的全面健康持续发展,把握宏观方向,进行宏观调控;加强基础设施建设,提供优质的公共产品服务,完善社会保障体系等。而企业作为一个经济组织,应当成为真正的法人实体和竞争主体,自主经营,自我积累,自我发展,自负盈亏,合法经营,其主要目标是追求高额的经济利益,这种追求行为只有在政府的宏观规范和支持下,才能使社会不断增加财富,从而推动社会发展。因此,政府和企业不是相互替代而是相互支持。其次,应该建立有效的国有资产监管营运体系。要真正实现政企分开,必须先实现政资分开,即实现政府的行政管理职能与国有资产管理职能的分开。实现政资分开必须建立科学合理的国有资产监管运营体系。一方面国家对经营性国有资产拥有法律上的所有权;另一方面,企业则对其享有支配权,真正履行保值增值的责任。为此,必须构建一个合理的国有资产管理、营运、监督体系,即由国家资产管理部门、专司国有资产经营的国有资产运营公司和真正行使“法人财产权”的国有企业组成的,三层次组合并相互协调、相互制约的国有资产管理新体制,从而全面取消企业的行政主管部门,为实现政企分开提供实质性的可靠条件。只有明确了政企各自的职责与权力范围,实行政资分开,才能从根本上实现政企分开;而只有真正的实现政企分开,才能为国有企业卸掉包袱与负担,真正成为市场竞争的主体和法人实体,从而把企业搞活。这样,政府也才能摆脱繁重的经济管理事务,由微观管理转向宏观管理,按照各自所承担的具体经济职责和事权的划分原则,以“小政府,大服务”为目标模式,设置必要的政府机构和部门的内部机构,从而实现政府机构、职能、工作程序等的科学化、合理化。3. 寻求政府与社会之间的平衡点,正确处理好政府与社会的关系。政府是协调社会发展的组织形式,因而具有公共服务性和非盈利性。政府行为本质上是公共权力形式的一种特有形式。在一般情况下,公共权力尽管可能是基于一个或一些阶级、阶层、集团的利益或意志而建立起来的。其一旦建立,就会超越其所建立的阶级、阶层或集团而具有独立的品格。也就是说,公共权力在形式上必然是代表全社会实现对国家和社会公共事务的管理,公共权力的行使就必须为公共谋利益,为大众谋利益。政府的公共服务是社会主义市场经济下政府的本质表现,也是政府作为公共性政权机构的当然工作,因此,政府必须加强自身建设。政府首先必须在观念上进行“解放”或更新,改变传统的“权力本位”,“官本位”的思想观念,树立“义务本位”,自觉为社会、为大众谋利益,以公民的需要为导向的新观念,确立民主行政的新的政府治理理念。明确政府的职责不在于控制和管理,而在于掌舵和服务。政府想要有所为就必须有所不为,要做好适当的人员分流,精简人员与机构,形成各种有利于改革的氛围和“软性机制”。建立起办事高效、运转协调、行为规范的政府,才能为社会提供良好的公共服务,才能实现社会的公正与公平,实现社会利益的平衡,促进经济增长与行政管理福建行政学院福建经济管理干部学院学报2001 年第4 期pJ OURNAL OF FUJ IAN SCHOOL OF ADMIN ISTRAT ION AND FUJ IAN INSTITU TE OF ECONOMICS AND MANAGEMENT No .4 2001 1994-2010 China Academic