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风险预防原则 目录 一 法的基本原则 二 我国环境法的基本原则 三 风险预防原则的国际法律地位 四 风险预防原则的概念 五 风险预防原则的法律适用 六 案例 原则 一词 是现代社会实践和理论研究中被广泛地使用的一个词汇 在现代汉语中 原则的基本含义是指 观察问题 处理问题的准绳 一 法的基本原则 3 它具体包括两层含义 其一 原则是 从自然界和人类历史中抽象出来的 而且 只有正确反映事物的客观规律的原则才是正确的 其二 原则作为具有高度抽象性 概括性的理性归纳 它包含着人类社会的价值或者社会运行的规律 因而它又能够回归到社会实践中 对于人们观察问题 处理问题 解决问题具有指导作用 4 从原则的含义可以得知 原则是人类逻辑思维的一个转换枢纽 它隐含着人类在社会科学理论研究和社会实践过程中追求理性的一种重要方法 5 法律原则是指在一定法律体系中作为法律规则的指导思想 基础或本源的综合的 稳定的法律原理和准则 在任何一个法律体系中 法的原则都是必不可少的要素 一般认为 法的要素包括 法律规则 法律原则和法律概念 如在我国社会主义法律体系中 便在宪法中明确规定了人民主权原则 法律平等原则 人权原则等 6 在不同的法域中 都存在着围绕一定社会关系而抽象出来的法的原则 根据法的原则在法的结构体系中所处的不同地位和所起的不同作用 可以将其划分为法的基本原则和法的一般原则和具体原则 相对于法的一般原则和具体原则 法的基本原则在法的结构体系中处于核心地位 对于法起着更为根本的指导作用 它体现着法的本质和根本价值 是整个法律活动的指导思想和出发点 构成法学体系中的灵魂 决定着法的统一性和稳定性 7 二 我国环境保护法的基本原则 关于环境保护法的基本原则具体包括哪些内容 各种著作和学者的观点并不一致 至今尚未形成统一的 符合当代环境保护法发展趋势的基本原则 这也反映了环境保护法作为一门新兴的 独立的法律部门仍处于不断完善的阶段 人们对其认识也有一个不断提高的过程 8 例如 蔡守秋教授主编的 环境资源法教程 2010年第二版 里写到的环境法的基本原则包括 经济 社会与环境协调发展原则 环境资源的开发 利用与保护 改善相结合的原则 预防为主 防治结合 综合治理的原则 环境责任原则 环境民主原则 9 吕忠梅教授主编的 环境法学 2008年出版第二版 中环境法的基本原则包括 风险预防原则 环境公平原则 环境公平原则包括污染者负担制度 开发者养护制度 受益者补偿制度和主管者负责制度 环境民主原则 陈泉生教授主编的 环境法 2013年出版 中环境法的基本原则主要有 环境风险预防与公平治理原则 可持续发展原则 公众参与及国家行政干预原则 10 周珂教授主编的 环境与资源保护法 2007年出版 第1版 中环境法的基本原则包括 环境保护同经济 社会持续发展相协调原则 预防为主 防治结合 综合治理的原则 合理开发利用自然资源原则 环境责任原则 韩德培主编的 环境保护法教程 2012年出版 第六版 中环境保护法的基本原则包括 环境保护与经济 社会发展协调原则 预防为主 防治结合 综合治理原则 损害者付费 受益者补偿 公众参与原则 11 曹明德教授主编的 环境与资源保护法 2013年出版 第二版 认为环境法的基本原则包括 物种平等原则 代际公平原则 生态优先原则 预防为主原则 合理开发利用原则 污染者付费 受益者补偿原则 公众参与原则 汪劲教授主编的 环境法学 2011年8月第二版 提出如下环境法的基本原则 预防原则 协调发展原则 受益者负担原则 公众参与原则 协同合作原则 12 从上面所列举的这些有代表性的学者的观点中 我们可以得出 其中风险预防原则是否能够适用于环境法各个领域和各个阶段 能否成为环境资源保护法的基本原则是有争议的 学者们有不同的观点 13 赞成者 赞成将风险预防原则作为我国环境法基本原则的学者认为 目前我国环境法适用预防为主 防治结合 综合治理的基本原则 是对环境污染和破坏的预防 对于没能有效预防的环境污染和破坏要治理 这实际是允许一定环境污染和破坏存在 在人们心理上留有退路 即如果没能得到预防 还可治理 现在我国经济发展到一定程度 须更重视风险防范原则 否则经济发展必然带来严重环境问题 因此 在保护环境的方法和途径上所坚持的原则 要由预防为主 防治结合 综合治理向风险预防转变 14 反对者 第一 其界定有主观性 可能被环境保护决策者 立法者超越科学基础滥用 第二 其适用可能加重贸易保护主义 由于该原则适用于未得到科学证实的环境风险 进口国可以这种不确定性风险为由 在采纳这些有科学可能性的信息时 仅选择对自己有利但潜在不公正的数据 单方采取不必要的禁止进口措施 第三 其实施成本可能过高 立法者基于风险预防原则制定的环境标准可能过严 使绝大多数企业产品无法达标 这些标准就成为一纸空文 第四 其运用可能阻碍科技术进步 15 怎样评价上述两种观点呢 16 在我国环境法上 引进风险预防原则具有积极意义 第一 有利于缓解我国环境问题 第二 有利于应对新型贸易壁垒 第三 有利于科学发展观落实 17 三 风险预防原则的国际法律地位 目前学界对于风险预防原则的国际法地位还存在一定争论 但主要有以下三种观点 第一 认为风险预防原则已经发展成为国际习惯法 第二 认为风险预防原则不是国际习惯法 第三 认为风险预防原则是正在形成之中的国际习惯法 根据 国际法院规约 第38条的规定 作为国际法渊源的国际习惯是 作为通例之证明而经接受为法律者 一般认为国际习惯的形成必须具备两个要素 一是物质要素 即需要一般实践的存在 二是心理要素 即法律确信 18 成为国际习惯法规则 部分主张风险预防原则已经由国家实践发展成为国际习惯规则的学者认为 风险预防原则在国际条约和国际组织决议中被频繁引用 再加之一些国家也都支持风险预防原则 如在1997年 匈牙利共和国v 斯洛伐克联邦共和国 一案中 匈牙利认为风险预防原则已经成为了国际习惯法规则 所以据此可以认为 风险预防原则已经成为国际习惯法 19 虽然 目前有些国家并不承认 或是不执行风险预防原则 这只能说明这些国家拒绝履行相应的国际义务 而不能成为否认风险预防原则不存在或是不具有法律拘束力的理由 也不能由此否定风险预防原则的国际习惯法地位 当然 目前有关风险预防原则的内涵和适用标准并不是十分明确 这在某种程度上削弱了风险预防原则的吸引力 但是这最终仅是实施问题 而不能作为否定风险预防原则国际习惯法地位的根据 20 不是国际习惯法规则 主张风险预防原则不是国际习惯法规则的学者认为 风险预防原则仅是空洞的概念 虽然风险预防原则被一些国际条约援用 但是大多以宣誓性指导方针的形式出现 而且虽然风险预防原则被称之为原则 但仅具有软法性质 因而 在风险预防原则的内涵尚未明确之前 不宜贸然主张风险预防原则为国际习惯法规则 21 正在形成之中的国际习惯法规则 国际法委员会于1950年向联大提交了一份报告 其中列举了国际习惯法的形成依据 国际条约约文 国际司法机构的判决 国内法院的判决 国内立法 外交文书 各国法律顾问的意见和国际组织的实践 第一 就国际条约而言 保护臭氧层维也纳公约 气候变化公约 以及 联合国鱼类种群协定 等都对风险预防原则或是其理念作了相应规定 国际条约是国际习惯法存在的权威证据 22 第二 就国际司法判例而言 目前国际上涉及风险预防原则的争端案件虽然没有解决风险预防原则的国际法地位问题 但是它们都将风险预防原则作为环境和资源保护措施的重要依据 并间接肯定了该原则在国际法上越来越重要的地位 第三 就国内立法及实践而言 国际习惯的形成需要有足够数量且具有统一性和一致性的国家实践 这并不是要求全世界所有国家都存在如此实践 但至少部分国家应具有此种实践 德国和瑞士国内法最早对风险预防原则作了规定 荷兰的环境法规也对风险预防原则的理念作了规定 23 成正在形成之中的国际习惯法规则 结论 从以上分析可以看出 虽然风险预防原则还没有完全达到国际习惯法规则的标准 未能真正形成国际习惯法规则 但是它已逐步具备了国际习惯法规则的两个要件 即各国实践与法律确信 可以说 风险预防原则是正在形成之中的国际习惯法规则 24 四 风险预防原则的概念 1 概念的提出风险预防原则最早源于20世纪60年代的德国 他们较早的意识到要克服由不确定带来的的弊端 即解决不确定性导致的行动上的滞后性与环境保护的预防性需要之间的矛盾 80年代 德国人向国际北海部长会议提出了确立风险预防原则的建议 第二届国际北海保护会议接受了这一建议 会后发表 伦敦宣言 第一次明确 系统地论述了风险预防原则 1992年联合国环境与发展大会上通过的 里约环境与发展宣言 的原则15被认为是风险预防原则确立的里程碑 25 2 概念的表述然而 在不同的国际条约与国际组织决议中风险预防原则的表述是不同的 1992年在里约召开的联合国环境和发展大会上通过的 里约宣言 的第15项原则最能表达该原则的核心内容 为了保护环境 各国应该根据它们的能力广泛地采取预先防范性措施 当存在严重的损害威胁或可能发生的损害的后果具有不可逆转的性质时 缺少充分的科学依据不能成为推迟采取费用合理的预防环境恶化的措施的理由 26 1992年的 保护波罗的海地区海洋环境公约 第3条规定 当有合理根据认为直接或间接引入海洋环境的物质或能量可能对人类健康带来灾难时 在没有结论性证明引入和后果之间的因果关系时 缔约方也应通过采取预防性措施适用风险预防原则 1995年 联合国鱼类种群协定 第6条规定 各国在资料不明确 不可靠或不充足时应更为慎重 不得以科学资料不足为由推迟或不采取养护和管理措施 27 这些国际条约对风险预防原则的表述千差万别 这在一定程度上限制了风险预防原则成为国际习惯法规则的进程 风险预防原则本身的知识跨度极广 涉及科学的 经济的 伦理的 法律的知识背景 在技术上对其给予一个精确的定义较为困难 28 我们可以这样来描述 风险预防原则是指在有关环境危害存在科学不确定性的情况下预防环境损害发生的义务的指导思想 其核心在于 当科学知识对某一环境问题的认识未达成一致意见或存在冲突时 如果存在可能对环境造成严重或不可逆转损害的威胁 科学上的不确定性不能成为延迟或拒绝采取预防措施的理由 从而降低环境风险发生的可能性及风险的损害程度 29 3 风险预防原则的基本构成要素第一 存在一定风险 风险指遭受损失 伤害或毁灭的可能性 在环境法上 指发生科学不确定性损害 风险要素要求环境受到的威胁已达严重或不可逆转程度 包括威胁人体健康或生存或导致气候变化 生物多样性减损等难以逆转的严重损害 但严重的损害后果可能在短期内不表现出来 要求在判断威胁严重性时综合考虑各方面因素做决定 第二 风险具有不确定性 指缺乏确实 充分的科学证据证明存在造成环境损害的威胁 及此环境损害威胁后果与导致其发生的原因行为间是否有因果关系等 环境风险的不确定性主要是由于人类认识能力的相对有限造成的 30 第三 不应迟延采取措施缓解环境恶化 风险的不确定性不能成为迟延甚至拒绝采取行动的理由 环境保护一直依赖科学证据 将其作为采取行动的前提 这就导致具有科学不确定性的环境风险被放任 使人类健康及生态环境处于环境风险中 风险预防原则要求在一定科学证据证明损害发生可能性时 即便证据不充分 也应采取措施 这就使环保不过分依赖科学 有效控制环境风险 第四 采取符合成本效益的预防措施 里约宣言 原则15要求各国在适用风险预防原则时尽其所能地预防环境风险 但也应考虑各国具体情况 此时 我们往往采用成本效益分析评估风险预防措施 另外 在分析时不能依赖成本效益分析方法 还应适当参照普遍价值观念 重视环境伦理的作用 31 五 法律中适用风险预防原则应注意问题 1 阀值的确定阀值就是适用风险预防的临界线 其作用主要是解决适用依据问题 同时也防止风险预防原则的滥用 依照风险预防原则 在采取具体预防的行动之前 必须确定某一活动产生的潜在危害程度 换言之 环境风险导致的潜在危害达到多大时 采取风险预防的措施才是正当的 此时 确定阀值具有决定性意义 因为它关系到是否需要采取风险预防原则 以及在实施风险预防原则中允许对效益和成本进行平衡的程度 32 目前的国际条约和文件对阀值的规定 概括起来有高 低两种情形 1 较高的阀值 较高的阀值是指环境风险导致的潜在危害必须是重大的 否则就不采取风险预防的措施 听任环境风险继续存在 在实践中 全球公域保护立法例如臭氧层保护 生物多样性保护 濒危野生动植物保护以及海洋生物资源保护等领域对于适用风险预防原则的阀值规定较高 相关国际公约规定 在适用风险预防原则时 环境风险导致的危害必须是 重大的 严重的 不可逆转的 其原因在于 导致产生环境风险的原因 如燃烧矿物燃料导致气候变化 基因改良致人类健康和环境受到危害等 都是既有风险危害也有风险收益的活动 因此 风险预防原则在全球公域保护的领域得以适用的阀值自然要高 这是立法者对风险和收益进行平衡的结果 33 2 较低的阀值 较低的阀值是指对环境风险导致的潜在危害要求不高 只要达到合理的程度 就可以采取措施 在实践中 环境污染防治领域中适用预防原则的阀值规定较低 其原因在于 该领域中几乎都是高风险危害 几乎没有任何收益的活动 因此 风险和收益平衡的结果自然倾向于禁止或者限制这些活动 34 不同的国际条约或文件对风险预防原则适用阀值的规定存在较大差异 其要求的幅度从不利的影响到不可逆转的影响 一般认为 在风险引起的危害大于收益的领域如污染防治领域 适用预防原则的阀值较低 而在可能带来大的收益的领域 风险预防原则使用的阀值较高一些 但应注意的是 并不能因此将风险预防原则适用绝对化 认为风险预防原则在任何情况下都是正当的 风险预防原则在适用前 必须满足一定的阀值 即所谓的门槛 作为前置条件的阀值 可以防止风险预防原则的滥用 使得该原则更具科学性与适用性 本质上 阀值不只是说明在不同的场合 风险预防原则适用的严格程度不一样 到底采用何种阀值取决于不同国家或者国际组织的解释以及不同的社会 文化背景和环境风险的具体情形 35 2 利益的平衡绝对的风险预防原则可能被滥用 而较弱的风险预防原则无法发挥应有的功能 多数情况下 风险预防原则总是处在中间状态 这是在风险预防原则中引入平衡因素的结果 事实上 合理的和能被接受的风险预防原则也必须纳入成本 效益等考虑因素 因此 风险预防原则的合理运用 必须关注风险预防原则中的平衡因素 并对其进行成本与效益的评估 36 3 适当预防措施的采用由于环境问题和风险差异较大 所以实施风险预防原则而采用的措施差异也较大 从客观上讲 不同的人类活动可能引起不同的环境风险 使得要想做出一个统一的风险预防措施规定相当困难 从主观方面看 人们对于风险预防原则本身及其应当采取何种程度的风险预防措施存在较大的认识差异 因此 风险预防的具体措施不可能确定 这需要在实践中加以明确 目前 风险预防采用较多的有禁止和限制 最佳可行技术和最佳环境实践 清洁生产等 37 在我国现行的环境保护法律 法规中 并没有明确地规定风险预防原则 目前的预防为主的原则主要是防止性的 而非风险预防 虽然我国尚未在法律上确立风险预防原则 但这不能成为我们拒绝风险预防原则的理由 将风险预防确立为环境法的一项基本原则 不仅仅是先进国家的普遍做法 更为重要的是 确立风险预防原则 可以为在科学不确定的情况下优先保护环境和人类的生命健康安全提供重要的法律依据 更有利于降低人类面临的越来越多 越来越高的环境风险 特别是作为发展中国家 我们应该从环境问题造成的巨大损失和社会损害中 认识风险预防原则的极端必要性 确立风险预防原则 才可能尽量避免环境损害或者将其消除于生产过程之中 真正做到防患于未然 38 六 美国马萨诸塞州等州以及一些环保组织诉美国联邦环保局案 案情介绍1999年 美国几家环保组织联手 向联邦环保局提出申请 认为大量排放的二氧化碳和其他温室气体对人体健康和环境造成危害 要求环保局按照 清洁空气法 第202 a 1 条之规定 制定规章 对新车排放二氧化碳和其他温室气体的事项进行管制 拖到2003年 环保署驳回原告申请 理由是 二氧化碳的环境效应具有科学不确定性 按照法律规定 其没有制定相关规章 管制机动车排放的二氧化碳和其他温室气体的法定职责 即便有法律授权 环保署也不会制定相关规章 因为其政策是鼓励各方自愿克制 39 基于此 被告按照美国宪法第3条之规定 向上诉法院提出 原告没有起诉资格 但此主张却没有得到法院的采纳 法院认可了原告的起诉资格 对于美国联邦环保局的规章制定行为 上诉法院