非常规突发案件应急准备体系研讨.doc

非常规突发事件应急准备体系的构成分析班级：安全0701姓名：王建军指导老师：李华摘要非常规突发事件指的就是突然发生无法预知，并往往造成严重损害和巨大痛苦的事件。与传统灾害或危机相比，人类很少了解罕见突发事件（SARS、开县天然气井喷事故、松花江水源污染、08南方冰雪灾害、5.12汶川大地震）的演化规律，从而很难做出预防，并且其后续衍生状况也具有高度的不确定性，这是其典型特征；因此，传统的“预测应对”型风险管理模式不能很好地适应罕见突发事件的应急管理需求；这对政治家和科学界都提出了新的挑战。非常规突发事件应急准备体系是应对非常规突发事件开展应急救援的基础。直接影响着应急决策的时效，更是减少人员伤亡、降低经济财产损失的保障。现阶段我国对非常规突发事件的关注已经上升到国家层面，对其进行应急管理也从也从事后变成事前，应急准备体系就是对非常规突发事件的预防应对。本文主要从应急准备体系的研究现状及现实意义出发，对应急准备体系的构成和运作机理进行了探讨，并总结得出应急准备体系的特点。关键词：非常规突发事件；应急准备体系；构成；目 录1、应急准备体系研究的现实意义11、1应急准备体系定义11、3应急准备体系的意义22、应急准备体系的研究现状32、1国内现有研究计划的特点：32、2国际现有研究计划的特点：32、3应急准备体系目前状态33、应急准备体系的机理研究43、1应急准备体系是一项系统工程43、2应急准备体系的构成分析63、3应急准备体系运行机理分析64、应急准备体系的特点84、1应急准备体系不确定性94、2应急准备体系是动态调整性94、3应急准备体系及时有效性95、应急准备体系的展望106、总结101、应急准备体系研究的现实意义1、1应急准备体系定义应急准备体系定义：顾名思义是为了“应急”而设置的一种系统，应急的“急”则是指不易碰上，一旦发生则是十万火急的重大事件，也即本文所指的非常规突发事件。非常规突发事件的定义众说纷纭，根据国家突发公共事件总体应急预案的定义，则是指具有高不确定性、高危害性和高紧迫性的，突然发生的、严重危及或可能严重危及社会公共安全的，需要在国家层面上采取处置措施应对的重大灾难和危机事件。1、2应急准备体系针对性长期以来，人类不断地和水旱地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林火灾等自然灾害做艰苦的斗争。同时，随着社会的进步，人类征服自然和改造自然而造成工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏等事故灾难的数量也口益上升。还有人为和非人为的传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件的公共卫生事件也不容忽视。近年来更为严重的恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等社会安全事件也越来越多提升到国家和社会所要关注和解决的范畴。同时，世界格局多极化后的错综复杂，使得全球性资源、生态以及人口等矛盾加剧，各民族、宗教和文化冲突也日益加剧，世界变得更加动荡不安。改革开放，开启了我国伟大的复兴之路，伴随着社会、政治、经济制度与体制等的大转型，经济结构、产业结构和社会结构大变革以及各类利益关系的大调整，各种矛盾突出。国内外矛盾的汇聚，我国正处于一个非常规突发事件高发的时期。1、3应急准备体系的意义在全球化的背景下，无论是诸如“7.5”打砸抢烧严重暴力犯罪事件类公共突发事件还是诸如“5.12”汶川大地震类重大自然灾害等非常规突发事件，都不可能独独由一个国家来承受。重大自然灾害国家之间的相互救援已经成为一种国际定势；而无论是突发公共卫生事件或是突发社会安全事件，都有可能由一个国家向多个国家转变，进而演变为一种全球性的非常规突发事件。因此对非常规突发事件的应急管理成为全球关注的焦点，对非常规突发事件的应急管理能力成为度量一个政府、国家以及民族成熟度的标志性指标，成为一个国家、社会获得持续稳定发展的基本保障。对非常规突发事件的应急管理也对各个国家、各级政府构成了巨大的挑战。这种挑战首先来自于非常规突发事件的“非常规”、“突发”等高度不确定性及其伴随的高破坏性和高急迫性；其次，挑战来自于对非常规突发事件的应急管理的“应急性”、“情景性”，有限的信息、资源和时间及其错综复杂的矛盾，给应急管理决策者造成巨大的压力，一旦应对失误，就可能造成更为巨大的人员伤亡、财产损毁以及社会动荡。因此，对非常规突发事件的应急管理研究已经成为我国科学和谐发展的重要保障。应急准备体系是应急管理的子系统，对于突发事件的有效应急具有重大价值，对应急准备体系的研究就是为了有效的应对非常规突发事件，以使其对社会对国家造成的伤害程度降到最低，保证社会的科学和谐发展，因此具有极其重要的现实意义。2、应急准备体系的研究现状2、1国内现有研究计划的特点：第一、风险管理思想主要还是“预测应对”型的，对于在非常规突发事件应急管理中具有特殊重要地位的“应对决策”环节没有给予高度重视；第二、主要围绕突发事件（灾害）应急技术和信息系统展开研究，而对统筹综合技术和信息以应对风险的管理科学问题研究较少；第三、单一学科研究多，跨学科的特征较薄弱。2、2国际现有研究计划的特点：第一、非常强调多学科的交叉融合；第二、强调了突发事件的衍生耦合性，特别是自然和人类活动所造成的突发事件之间的关联及其或然性；第三、没有明显地考虑各个国家的“国情特点”对于应急管理的影响。2、3应急准备体系目前状态在国内外学者的现有研究中，决策指挥、资源保障与调度、救援执行等应急响应模块是前期应急管理研究的重点。决策指挥子系统位于整个应急管理的核心，是体系中的最高决策机构。资源保障子系统是应急准备的物资基础，是救援重建的保障。救援执行子系统则是应急响应速度的行动系统。随着应急管理研究的深入和完善，学者们逐渐意识到事前的预防才是应急管理的关键，这要求建立一个完整的应急准备体系，从应急向应非急转变，将其作为区别于应急管理“战时”状态的“平时”状态，尽可能的规避风险和灾难。监测预警、预案编制等事前准备是预防的重要手段。监测预警系统能对突发事件信息进行识别和监控，是事件应急处置的基础，要保证监测预警系统的正常运行，归根结底需要加强对灾害等信息资源进行采集、加工（分析）和处理准备。编制应急预案是为了做到“未雨绸缪”和快速响应，由于人类认知的有限性，信息的不对称性，以及灾害的情景依赖性，应急预案也需要根据灾害信息和经验总结对应急预案进行动态调整，以不断的修正完善。自2005年来，我国已发布多项国家、省级以及部分专项预案，并且正逐步法制化。无论是前期还是近期研究，都可以看出信息的应用本质上贯穿于整个应急管理过程中，因此需要建立一个动态可变性支持的数据集成信息系统，以有效连接非常规突发事件与应急准备体系，建立应急准备体系的基础支撑平台 结合现有文献，可以发现两条线索：首先，国内目前集中于应急准备体系的研究多为零散研究，尚无国家层面的集成性研究的重大突破。其次，无论是前期还是近期研究，信息的搜集、分析和处理始终管处于整个应急管理过程中。因此，有必要将应急准备体系作为系统工程来研究，并通过集成创新，在国家层面建立一个基于信息系统的综合应急准备体系，提供对非常规突发事件平时状态、战时状态、运作处理以及事后恢复全过程全方位的解决方案，最大限度发挥应急准备体系的作用。3、应急准备体系的机理研究3、1应急准备体系是一项系统工程从非常规突发事件的类型和特征可以看出：不仅其成因、类型之间交错复杂，而且往往容易形成一定的突发事件灾害链或者灾害群，也就是说非常规突发事件本身就构成了一个系统。而应急准备是为了有效地抗灾减灾甚至防灾，所以应急准备体系应该作为一个防灾减灾系统，非常规突发事件的应急准备体系必然是一项庞大复杂的系统工程。涉及到社会的许多层面的应急准备体系，是一项复杂的人造系统工程。为了实现防灾减灾的目的，同时基于“模块-结构-系统”的科学研究范式，本文构建了一个以决策指挥系统、信息系统、资源动员系统、救援/执行子系统为内核层，以社会动员与演练、应急文化、应急法规等为架构层，以组织结构、管理机制、运行模式为规则层的应急准备体系。如图1所示：3、2应急准备体系的构成分析应急准备体系作为联系非常规突发事件这一致灾因子和“社会-生态”系统承灾体之间的降灾体，搭建了与非常规突发事件、“社会-生态”系统和资源基础应急管理平台的信息沟通渠道。应急准备体系中的各要素相互联系、相互作用，共同构成了应急准备体系这一有机整体。每个要素都是应急准备体系不可分割的一个组成部分，而且相互之间存在紧密的内在联系。因此，只有从应急准备体系整体出发，剖析要素之间的相互关系，弄清要素之间相互作用的机理，才能够深刻理解每个要素在应急准备体系中的地位和作用，真正领会每个要素的本质内涵。在应急管理内核层的子模块中，资源动员保障系统与应急管理基础平台连接，是应对非常规突发事件的物质保障；救援/执行系统则是在抗灾救灾环节直面非常规突发事件的关键环节，要求应急准备系统能及时有效的实现抗灾救灾；信息整合和共享系统则是具有支撑、引领和整合功能，从预测数据的收集到资源调度再到恢复重建社会生态系统，一直贯穿于整个应急管理决策过程中，是应急准备体系的基础平台，同时为决策者提供一个智能的信息搜索、展示、互动和决策支持平台；决策指挥系统则是基于信息系统建立起来的核心系统，包含一系列信息规划、后勤保障、财务规划以及实际操作等活动，对整个非常规突发事件的 “防灾-减灾-抗灾-救灾”行为提供决策，进行调度指挥。3、3应急准备体系运行机理分析任何一项系统工程，除了基本要素外，还必须将各要素通过运行原则等有机的连接起来，而这就涉及到应急准备体系的架构层和规则层，即系统工程运行机制机理等问题。各种可能发生的非常规突发事件，都有其发生、发展和演化机理（其中演化机理又包含转换、蔓延、衍生和耦合机理，针对事件的不同阶段和不同状态，应急准备体系都应形成相应的运作机理和运作机制。在平时状态中，需要完善应急准备中的预测预警机制，建立监测预警系统，并形成相应的风险分析报告和响应预案，存储于专家支持系统中，做到早发现、早报告和早处置。在这一阶段，除了制定相应的应急管理方面的法律法规之外，还应加强对群众的平时与战时转换的培训演练，在全民范围内形成一种应急管理文化。一旦非常规突发事件发生，应急准备体系就由平时状态切换为战时状态，根据对事件的分类分级等风险判别，搜索与之匹配的响应预案，统一调配，快速有效的进行执行救援，并根据事件的发展进行动态的调整，使灾难对“社会-生态”系统造成的伤害最小。这一过程中，应急准备体系的平时状态就发挥了巨大作用，无论是物质准备，还是预案编制抑或培训演练，都为高效快速的响应水平奠定了坚实基础。应急准备体系的作用除了防灾减灾以及抗灾外，也可用于指挥灾后重建等工作，只是这一作用更多的转换为了一种平时状态。应急准备体系在运行过程中，首先想到的应该是未雨绸缪，坚持“预防为主，平战结合”的基本原则；其次，一旦非常规突发事件发生蛛丝马迹，要能根据平时状态的应急准备，迅速果断的判断以及行动，控制住局势，防止事件向更高级别转化，并且按照“以人为本”，基本原则，做到“资源互补，发挥专业优势”，高效率高速度的处置事件。因此，在应急准备体系运行的过程中，应该坚持的运行原则如下：首先是事件处理的分类分级原则。非常规突发事件本身就具有不同类型和不同级别，对应的响应体系也应该按照分类分级的原则建立，并且存储进入应急准备体系的预警预案系统之中。其次是平战结合和高低级别转化的切换原则。平战结合是在突发事件发生前后进行，一旦信息共享系统发现事件先兆，就应按照事件级别启动系统进入战时保障状态，而一旦事件处理完毕，就应有战时转入平时状态，级别的切换则是在事件发生处理过程中进行的，根据事件的发展和演化机理，就应调整相应的响应级别。再者是在救援执行过程中的资源共享原则。整个“社会-生态”系统是一个有机整体，非常规突发事件的发生可能破坏其整体性，这就需要应急准备体系在救援过程中设置一种“一方有难，八方支援”的资源共享原则，从而达到快速救援执行的目的。4、应急准备体系的特点应急准备体系是使我们在不确定的情况下对非常规突发事件做出及时、迅捷的反应，并采取高效合理的应对措施，从而有效的处置事件。结合非常规突发事件的特征，以及应对其带来的巨大挑战和困难，应急准备体系的整体运行还体现出如下的特点：4、1应急准备体系不确定性这一特点尤其体现在对事件的监测预警上，历史数据以及实时监控对于地震等自然灾害类的非常规突发事件的监测预警会造成极大的不确定性。因此，应急准备体系必须不断完善其监测预警系统，从而降低不确定性，大大提高监测预警的准确性。这也是应急准备体系以预防为主的主要功能的体现。4、2应急准备体系是动态调整性非常规突发事件的特征决定了应急管理的内容是动态变化的，因此在做应急准备的过称中，我们也必须考虑这样的内容，尤其是救援执行的具体过程，在不同的阶段都必须考虑上一阶段已有的结果，并且由于所处的环境状态也在不断的变化，因此应急准备体系必须在事前做好一个动态博弈的设想，从而尽可能的减小事件伤害程度。这也是应急准备体系中最难的一个问题。4、3应急准备体系及时有效性应急准备体系的构建就是为了能在事件发生时快速有效的响应，并且执行救援等工作，这在以前的应急管理过程中是作为最为重要的环节，也是现在的应急准备系统中不可或缺的重要特点。四是网络性。网络性是由资源的特性决定的。对于非常规突发事件的应对来说，其涉及的任务是跨专业、跨领域以及跨层面的，必须对不同领域的资源进行整合和协同，这就需要应急准备体系能够形成一个快速反应和灵活应对的一个网络，不同的子模块能在网络中相互呼应，对事件也形成一个相互对应的网络关系。这就使得我们不得不把应急准备体系当成一个系统工程来看待。5、应急准备体系的展望从社会实际来看，虽然我国在长期的治国实践中积累了许多处置突发公共事件的经验，但从总体情况看，应急工作还存在一些薄弱环节。一是一些领导干部思想认识不够，全民防灾意识教育比较薄弱；二是应急管理组织体系尚不健全，难以形成有效统一的协调机制；二是应急管理法律法规相对滞后；四是预测预警和协调联动机制不健全，应急保障和快速处置能力有待提高。从理论研究现状看，关于具体的应急准备系统的研究相对来说存在，同时计算机应急系统研究是主流，但其普遍性原理和一般性理论并未成型，尤其没有将应急准备这一过程当成系统工程来研究。因此，应急准备体系的研究无论从实际还是理论上都亟待加强和深化。实际应用中应该从监测预警系统的设计到法律法规的制定以及应急文化的培养等入手，补充现有应急管理系统的薄弱环节。理论研究上，应加快形成一般理论，例如应急准备的具体构成要素，要素间的运行机制和整个系统的基本运行机理，以及研究这些机制和机理的基本理论方法等，通过一般理论来促进实际应急准备体系构建的实现。6、总结近年来我国各种重大的自然灾害、公共卫生事件、事故灾难、社会安全事件等非常规突发事件频发，造成了严重的人员伤亡和财产损失。在面向这些非常规突发事件的应急救援活动中，提供及时充足的应急资源是开展应急救援的基础。决策者在尽量短的时间内完成应急资源配置和调度方案，对于减少人员伤亡、降低经济财产损失，进而对于灾情控制和应急活动顺利实施具有重大意义，在应急管理领域研究中有着举足轻重的地位。非常规突发事件应急资源管理过程实质上就是一系列目标约束条件