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第三讲财政预算 政府预算概述 平衡预算 与 非平衡预算 预算周期与程序 第三章财政预算 第一节政府预算概述第二节 平衡预算 与 非平衡预算 第三节预算周期与程序 本章概述 首先阐释政府预算的主要内容 包括预算观念 预算原则 预算分类与组织形式等 其次 对传统的 平衡预算政策 与二战后逐渐形成的 非平衡预算政策 做比较分析 说明政府在使公共财政发挥 功能作用 的同时 至少在观念上 要坚持传统的理财原则 最后 以美国联邦政府的预算活动为例 解释现代国家的一般预算程序及其特点 第一节政府预算概述 一 何谓政府预算二 预算原则三 预算的分类四 预算的编制方式 第一节政府预算概述 政府预算是指一国政府在每个财政年度内全部收入与支出计划 政府制定财政预算的主要目的 在于为完成政府财政政策目标而确定财政活动重点及其优先顺序 并且据此监控财政活动进程 一 何谓政府预算 联邦政府预算的公民指南 用更为通俗的语言解释了政府预算的一般概念 第一 预算是关于政府的开支计划 第二 预算是关于政府的收入计划 第三 预算是关于政府借款或偿还借款的计划 第四 预算说明公共财政活动对国民经济生活的影响 一 何谓政府预算 第五 预算说明预期国民经济活动对公共财政的影响 第六 预算是关于政府财政活动的一种历史记录 简言之 政府预算是一国政府在每个财政年度内的全部收入与支出计划 其实质是对政府在公共财政领域的责任范围 Commitments 的界定 或对政府所应承担义务的界定 一 何谓政府预算 预算权限可简单地理解为 国家 通过立法程序 以法的形式给予政府的支配使用国家财政资金的权力 预算权限所确定的各政府部门可以支配的钱数 就是政府的预算支出 或称财政支出 FiscalOutlay 在一定时期内财政支出 财政收入 财政收支平衡财政支出 财政收入 财政赤字财政支出 财政收入 财政盈余 二 预算原则 完整性原则可靠性原则公开性原则明确性原则年度性原则 完整的政府预算应该既包括收入预算 也包括支出预算 政府的支出预算所涉及的是以支出资金向公众提供服务的计划 而政府的收入预算则是研究为了实现这项计划而如何筹资 预算活动体现了财政集中和分配资金的基本过程 一方面 国家通过税收 企业收入 公债等手段把分散在各地区 部门 企业和个人手中的一部分国民收入集中起来 形成预算收入 为满足各项公共需要奠定物质基础 另一方面 通过预算支出的安排 维持国家机构运转 促进经济社会发展 提高人民生活水平 因此 国家预算资金的来源和去向反映财政分配活动的主体部分 并在一定程度上反映国民经济和社会发展的规模 结构 速度和效益水平 在收支预算的编制过程中 保持其完整性主要体现在两个方面 一是在收支项目的编制中必须完整 不能漏项和缺项 二是在具体数额上不能漏数 缺数 公共管理部门在编制收支预算时 不得隐瞒项目和少报收支数额 以保证部门收支预算的完整性 编制预算时 将部门依法取得的所有财政性收入和支出统统纳入预算 作为一个整体进行管理 完整的政府预算应该既包括预算内资金 也包括预算外资金 政府预算要体现综合预算的思想 各项预算外资金应严格执行收支两条线管理 各项预算内外的财政性资金统一管理 统筹安排 统一编制综合财政预算 不在部门预算之外保留其他的收支项目 在过去的预算管理中 大量的财政资金滞留在预算外 由各部门自行安排使用 脱离了财政的监管 造成部门之间重复建设 经济资源被浪费等问题 也使政府提供公共服务和进行宏观调控的能力大大削弱 从长远来看 为从根本上实现完整统一的预算 必须取消预算外资金 为此国家应制定实施统一预算的时间表 并采取必要的法律手段 逐步废止有关预算外资金的各项法律和法规 使预算外资金失去其不应有的合法地位 完整的政府预算应该既包括编制执行 也包括绩效评价 预算的编制下达仅仅是政府预算工作的一部分 如果只关注这部分内容 容易导致预算分配的不合理 公共支出刚性扩张和支出结果的僵化 预算应有的指导性 权威性得不到体现 例如 提交人民代表大会审批的年度预算通常在支出方面仅列示支出类别的项目内容 而每个类究竟包括哪些用款单位和具体支出项目却缺乏必要的资料和科学论证 导致在预算执行过程中调整过多 追加频繁 失去了政府预算的严肃性 绩效预算以绩效为导向 主要关注的不是预算的执行过程 而是执行的结果和效果 因此 如何对执行的结果和效果进行评价和衡量构成了绩效预算的核心部分 其关键就是要建立起一套能够客观 准确地反映政府公共活动效能的指标体系 评价标准和计量方法 一个完整的预算 不仅是依据法律法规编制并执行的 而且应该强调预算资金的支出必须达到预先约定的成果 而这个成果通常就是公众对政府提供的公共产品的需要 这就使得预算资源的配置与公共财政理念下的公共支出最终目的更加接近 可靠性原则 每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法 依据充分 资料确定 不得假定 估算 更不能任意编造 公开性原则 国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公之于众 让民众了解财政收支情况 并置于民众的监督之下 李德涛 深圳 公共预算观察志愿者 组织成员之一 于2010年10月9日通过广州财政网站在线提出申请 16日下午 他从广州市财政局得知申请被接受 广州市财政局称 因为2009年市本级部门预算涉及114个部门 内容庞大 将全部放到广州财政网上 可公开下载 这一答复 让李德涛欣喜若狂 因为 这是 公共预算观察志愿者 多年来先后向财政部 卫生部 教育部 国家统计局 中国人民银行等十多个部委 以及上海 北京 广州等十几个城市发出共计上百封信息公开申请后 终于实现了 零的突破 中国第一次有市政府部门把全市各部门的预算在网上公开 不过 有意思的是 在从广州市财政局得到申请被接受的同一天 李德涛也得到上海市财政局对其10月9日申请的答复 本报记者昨天看到了这份 政府信息公开申请答复书 沪财告字 2009 第00140号 文件 在该答复书中 李德涛提出获取上海市2009年度本级部门预算 被认定属于 国家秘密 不能公开 年度性原则 任何一个国家预算的编制和实现 都要有时间上的界定 即所谓预算年度 预算年度是指预算收支起讫的有效期限 通常为一年 365天 目前世界各国普遍采用的预算年度有两种 一是历年制预算年度 即从每年1月1日起至同年12月31日止 我国即实行历年预算年度 二是跨年制预算年度 即从每年某月某日开始至次年某月某日止 中间历经12个月 但却跨越了两个年度 如美国的预算年度是从每年的10月1日开始 到次年的9月30日止 所谓预算的年度性原则 是指政府必须按照法定预算年度编制国家预算 这一预算要反映全年的财政收支活动 同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中 三 政府预算的分类 新会计体系与政府财政预算组成体系相一致 分设中央 省 市 县 乡五级财政总预算会计 这个体系以政府财政预算管理为中心 以经济和社会发展为目的 进行会计核算 反映预算执行 实行会计监督 参与预算管理 合理高度资金 为此 它分设资产 负债 净资产 收入 支出会计要素 确立 资产 负债 净资产 收入 支出 结余 实行收付实现制 采用借贷记记账法 运用历史成本模式 美国的政府财政预算会计 分为联邦 州 县 市 等级制 强调经管责任性和决策有用性 实行基金会计模型 采用修正的收付实现制 现金制 或修正的权责发生制 应计制 由国会下设会计总局规定联邦政府预算会计原则及制度 追加预算是指在原核定的预算总额以外 按规定程序编制的增加收入或支出的预算 我国各级预算在执行过程中 如因政府政策的规定 国民经济计划的调整 或其他特殊原因 必须增加原核定的收入或支出时 应提出追加预算 日期 2011年11月25日招标编号 11CNIC01 2028中国仪器进出口 集团 公司受国家质量监督检验检疫总局 招标人 的委托 就 国家质检总局2011年追加预算120万元以上专用仪器设备采购项目 以下简称本项目 所需的货物和服务 以国内公开招标的方式进行采购 四 预算的编制方式 单式预算 其主要特点是 将政府各种财政收入与支出分别汇集 共同编入单一的总额形式的预算报表内 不是按照财政收支的经济性质 而是按照财政收入的具体来源 如各类税收收入 非税收收入 和财政支出的具体目标 如购买办公设备 日用消耗物品 支付雇员薪金等 分别进行总额预算 表3 1单式预算收支表 单位 亿元 单式预算 优势 单式预算的编制组织方法 完全符合根据古典预算平衡理论而确立的传统预算原则 它体现了国家预算的完整性 统一性 可靠性 公开性和年度性 基于单式预算以上优点 20世纪30年代以前 大多数国家在编制政府预算时均使用单式预算形式 单式预算也有缺点 第一 不利于经济分析和宏观调控 第二 掩盖了预算赤字的真实状况 第三 不利于考核资金特别是经济建设资金的使用效益 透明度较差 单式预算 劣势 单式预算的主要缺点集中反映在财政支出方面 它混淆了政府的行政经费与资本支出的性质 行政经费属于消费性支出 必须受财政收入的制约 不能出现预算赤字 资本支出属于生产性支出或者经营性支出 类似私人投资支出 只要经营得当 不仅能够回收本金 而且还可以取得一定的投资收益 预算的编制方式 复式预算 复式预算的基本形式是将政府全部财政收支按经济性质汇集 分别编入两个或两个以上的 互有联系的收支对照表内 一般说来 复式预算是由经常预算和资本预算两部分组成 预算的编制方式 复式预算 表3 2经常预算收支平衡表 单位 亿元 表3 3资本预算收支平衡表 单位 亿元 单式预算VS复式预算 政府预算由单式预算向复式预算的转化 是社会政治经济形势发展迫使政府活动范围不断扩大的必然结果 也是政府赤字财政合法化的客观要求 复式预算的缺点 第一 复式预算整体功能差 第二 结构较复杂 给权力机关审批预算带来一定困难 第三 有些收支收支项目很难清楚的对其进行分类 3 绩效预算绩效预算就是以项目的绩效为目的 以成本为基础而编制和管理的预算 绩效预算的理念是 政府和公共机构不仅应对资源的使用负责 而且应对资源使用产生的绩效 产出和成果 负责 绩效预算由三部分组成 政府事物的项目和活动的类别绩效度量绩效报告在编制绩效预算时 要求计算出各项施政计划的成本和效益 然后择优列入预算 在绩效预算执行完毕后 要对行政部门使用预算资金的绩效进行考核 绩效预算的优点 第一 监督和控制支出 防止浪费 第二 通过将过去与现在的项目相比较 可以考核项目的成本变动情况 以便于采取相应的措施 绩效预算也存在缺点 第一 过于强调经济效率 容易忽视政府活动的政治性 第二 一些无形成本 抽象成本很难进行具体的成本效益分析 第三 不利于立法机关的审查 缺乏直观性 第四 强调单一年度预算与计划的配合 但对未来政策目标设计的考虑较少 4 零基预算零基预算要求政府支出机构每年都为其全部预算项目进行辩护 前一预算年度中支出机构获得的拨款作为预算基数 不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础 零基预算经历了四个步骤 第一 确定决策单位 第二 一揽子决策 第三 确定项目的优先顺序 第四 按照优先顺序 编制详细预算 一 政府预算制度 优点 第一 对新旧预算计划都进行考核 避免传统预算持续膨胀的弊端 第二 排序甄别项目 可以排除低效益项目 从而有效利用公共资源 第三 有效利用决策单位主管人员的知识与经验 弥补了系统分析人才的不足 缺点 第一 财政视野内不反映拨款效果怎样 预算与效果脱节 第二 要求对政府活动进行详细的分解统计分析 无论在人力还是在技术上都有很大的困难 第三 过多看到部门的消极作用 预算膨胀作用 2 由基数法预算向部门预算的转变基数法的特征是 基数加增长 计划年度行政管理费 上年度预计执行数 1 计划年度增长率 预算内实行 基数加增长 的方法 预算外则采用统一的比例 这种预算是一种 养人预算 或称为吃饭财政 并且导致了财政资金膨胀问题 部门预算同刚讲过的项目计划预算比较类似 部门预算将预算支出分成基本支出预算和项目支出预算 简单讲 对基本支出预算实行控制原则 对项目支出预算实行绩效原则 3 零基预算自1990年起 我国一些地区和部门试行零基预算 第二节 平衡预算 与 非平衡预算 一 平衡预算 二 非平衡预算 三 关于 平衡预算 之重要性与唯一性的讨论 预算的作用 首先 预算可以用于平衡国民经济中的公共部门和私人部门的需求 即决定多大规模的政府 或政府开支是合适的 其次 依据不同经济形势要求编制的预算决定着政府宏观经济调控的基本方向 即通过刺激或抑制经济社会总需求的方法来抵消失业 或通货膨胀对国民经济的影响 此外 预算也是对政府成百上千特殊项目开支政策的总概括 是政府特定时期经济政策 财政政策的集中体现 一 平衡预算 古典经济学家之所以主张平衡预算政策 主要是出于两种基本考虑 政府财政出现赤字就要依靠发行公债予以弥补 发行公债不仅会减少私人经济部门的投资 而且还会带来通货膨胀的危险 财政赤字本质上属于经济生活中的巨大浪费 应该严加控制 而实行年度平衡的预算政策最有助于控制政府支出的不断增长 从而在根本上解决财政赤字问题 二 非平衡预算 非平衡预算 的理论依据梅纳德 凯恩斯 就业货币与利息通论 按照凯恩斯主义经济理论建立起来的政府预算政策不再强调传统的 年度预算平衡 标准 而是更加注意政府预算政策的 逆商业周期而动 的作用 即希望通过政府对其财政支出进行有意识的调整 达到基本熨平经济周期的目的 二 非平衡预算 下的财政政策 在经济过冷 失业率较高时 政府选择使用扩张性财政政策 造成预算盈余减少 或预算赤字增加 在经济过热 通货膨胀严重时 政府选择使用紧缩性财政政策 造成预算盈余增加 或预算赤字减少 二 非平衡预算 非平衡预算 绝不意味着政府可以长期不考虑财政收支平衡问题 提倡 非平衡预算 的经济学家虽然反对年度预算平衡 但是他们仍然主张周期预算平衡 即主张在使预算发挥熨平经济周期作用的同时实现预算的平衡 所谓周期平衡 是指从整个经济周期来看 政府可以用繁荣时期的财政盈余抵消萧条时期的财政赤字 使政府预算在整个经济周期内保持基本平衡 三 关于 平衡预算 之重要性与唯一性的讨论 无论政府采取怎样的非平衡预算 非平衡 也只能视为对平衡预算的暂时偏离 战后许多国家的实践经验表明 公共财政一旦较长时间偏离平衡预算轨迹 不但会给社会经济生活带来种种不利影响 而且再恢复平衡预算也极为困难 第三节预算周期与程序 一 预算周期二 预算的编制三 预算的审批四 预算的执行五 预算的审计 监督 第三节预算周期与程序 预算周期 指政府预算工作的主要活动内容之周期循环过程 大部分国家的预算周期通常可以划分为四个阶段 对应发生四项预算事件 依次为 一 预算周期 按照时间顺序 美国联邦政府预算活动通常可以划分为4个阶段 1 总统编制政府预算草案并提交国会审议 2 国会审议预算草案并批准政府预算 3 各部门执行经国会审议批准的政府预算案 4 对联邦政府预算执行情况进行审计 一 预算周期 图为2006财年美国联邦政府预算周期安排2004年2005年2006年2007年2月10月2月10月2月10月2月10月第一周期执行审计第二周期审批执行审计第三周期编制审批执行审计第四周期编制审批执行第五周期编制审批 二 预算的编制 程序 首先 由总统制定下一个财政年度预算的基本框架和政府财政政策的基本取向 其次 OMB与各政府部门共同商议 确定较为具体的政策要求 并对下一财政年度及以后4年的各部门资金要求进行规划 尔后 各政府部门向OMB提交自己的预算申请 最后 OMB将全部预算文件 总统预算咨文 政府收支概算 分析说明书以及连续性项目在财政年度内的支出预算等 移交给国会 二 预算的编制 特点 一 第一 预算编制程序十分严谨 预算编制各环节的所有负责人员职责明确 对每个预算细节均给予具体的技术指导 并为预算的审议 切磋和协调提供了充足的时间 这极大程度上保证了政府预算活动的协调性 灵活性与规范性 第二 将预算编制工作分解为收入预算与支出预算 分别责成相对独立的不同政府机构负责 把专业分工和某种制衡机制引入预算编制工作有助于提高其科学性和严肃性 二 预算的编制 特点 二 第三 总统提交给国会的预算报告的主要内容至少涵盖今后5年的国民经济发展预测 政府工作计划 收支预测信息和未来5年的预算安排大致情况 强调长期预算与短期预算相结合 第四 预算编制工作具有较高透明