第十章中国现行土地使用制度.ppt

第一节中国农村现行土地使用制度第二节中国城市现行土地使用制度第三节国有企业改革中土地资产处置的原则与方式 第十章中国现行土地使用制 农村土地使用制度的构成 农村国有土地使用制度农村集体土地使用制度农用地使用制度建设用地使用制度 一 1949年 1952年 农民个体使用制 二 1953年 1978年 土地集体使用制 三 1978年后 家庭承包经营制度限定使用者资格的使用制度以家庭承包为基本形式有限期的承包制可依法 自愿 有偿的流转 农村集体农用地使用制度 农村土地承包法 第十五条家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户 第四十七条以其他方式承包农村土地 在同等条件下 本集体经济组织成员享有优先承包权 第四十八条发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包 应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意 并报乡 镇 人民政府批准 由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的 应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后 再签订承包合同 土地管理法 第十四条农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营 从事种植业 林业 畜牧业 渔业生产 第十五条 农民集体所有的土地 可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营 农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的 必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意 并报乡 镇 人民政府批准 土地管理法 第三条国家实行农村土地承包经营制度 农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式 不宜采取家庭承包方式的荒山 荒沟 荒丘 荒滩等农村土地 可以采取招标 拍卖 公开协商等方式承包 农村土地承包法 第二十条耕地的承包期为三十年 草地的承包期为三十年至五十年 林地的承包期为三十年至七十年 特殊林木的林地承包期 经国务院林业行政主管部门批准可以延长 农村土地承包法 第十条国家保护承包方依法 自愿 有偿地进行土地承包经营权流转 第三十二条通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包 出租 互换 转让或者其他方式流转 第四十九条通过招标 拍卖 公开协商等方式承包农村土地 经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的 其土地承包经营权可以依法采取转让 出租 入股 抵押或者其他方式流转 家庭承包经营的局限性 承包经营权内涵不明确 不充分土地产权流转有一定的限制土地承包期不稳定 第三十七条土地承包经营权采取转包 出租 互换 转让或者其他方式流转 当事人双方应当签订书面合同 采取转让方式流转的 应当经发包方同意 采取转包 出租 互换或者其他方式流转的 应当报发包方备案 农村土地承包法 第二十七条承包期内 发包方不得调整承包地 承包期内 因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的 必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意 并报乡 镇 人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准 承包合同中约定不得调整的 按照其约定 相对于城镇土地出让期限 农村土地承包期限仍然偏短 而且目前还没有土地承包到期后是否续期的规定 加上在承包期内频繁调整 土地承包期限更短 土地承包经营权的不稳定意味着未来收益不确定 从而导致投资不足 明确承包经营权的性质完善承包经营权的权能结构使承包经营权债权物权化建立健全农村社会保障体系土地承包期长期化 农村集体农用地使用制度的完善 既不能否认农民对土地承包权的要求 也要将承包经营权应有的买卖 转让 入股 转租 抵押等各项权利完全赋予承包经营权的内涵 使之成为一完整的土地使用权 以利于土地使用权权利的充分实现 同时使承包经营权债权物权化 现实的土地承包经营权是由承包合同规定 而不是由法律明确规定 因而具有明显的债权性质 还不是一个完整的物权 物权化的土地承包经营权具体权能须由法律规定而不是合同约定 应通过法律明确授予土地承包经营权主体的权利有 1 占有权2 使用权3 收益权 4 处分权 其中包括 出租权 抵押权 转包权 自主转让权 入股权 5 物上请求权 6 相邻权 7 退包权 8 优先的续期承包权9 取回权和补偿权 10 承包土地征收征用的补偿权 应明确土地承包经营权人是接受土地补偿款的主体 禁止任何组织和个人以集体的名义进行截流或再行分配11 继承权 等等 当然还要建立健全农村社会保障体系 农村社会保障体系的建立与健全 能够对土地的保障功能进行替代 降低农民的 恋土 情结 消除由于农地产权的福利性安排而阻止土地产权的流转 因此 加快农村社会保障体系的建立 能够发挥土地市场的作用 提高资源的配置效率 另外也要使得土地承包期长期化 土地承包期的不断调整影响了农民土地使用的合理预期 致使农民对土地进行粗放经营 不利于土地的合理使用 对承包期规定一个较长期限是赋予农民长期而有保障土地使用权的根本保证 限定使用者资格依法批准使用严格限制流转 农村集体建设用地使用制度特征 土地管理法 第四十三条规定 任何单位和个人进行建设需要使用土地 必须依法申请使用国有土地 但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的 或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外 土地管理法 第五十九条乡镇企业 乡 镇 村公共设施 公益事业 农村村民住宅等乡 镇 村建设 应当按照村庄和集镇规划 合理布局 综合开发 配套建设 建设用地 应当符合乡 镇 土地利用总体规划和土地利用年度计划 并依照本法第四十四条 第六十条 第六十一条 第六十二条的规定办理审批手续 第六十条农村集体经济组织使用乡 镇 土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位 个人以土地使用权入股 联营等形式共同举办企业的 应当持有关批准文件 向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请 按照省 自治区 直辖市规定的批准权限 由县级以上地方人民政府批准 其中 涉及占用农用地的 依照本法第四十四条的规定办理审批手续 土地管理法 第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地 其宅基地的面积不得超过省 自治区 直辖市规定的标准 农村村民住宅用地 经乡 镇 人民政府审核 由县级人民政府批准 其中 涉及占用农用地的 依照本法第四十四条的规定办理审批手续 农村村民出卖 出租住房后 再申请宅基地的 不予批准 土地管理法 第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让 转让或者出租用于非农业建设 但是 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业 因破产 兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外 2007年10月1日实施的 物权法 规定 集体所有的土地作为建设用地的 应当依照土地管理法等法律规定办理 并没有突破之前的法律规定 但按照市场经济体制的要求 单位和个人用于生产和经营的集体建设用地应当通过市场配置 发生置换和流转 这就使得现行法律提供的狭窄空间与集体建设用地配置对流转的现实需求之间产生了强烈矛盾 在市场经济体制完善 社会技术变迁和土地收入预期转变的过程中 数量庞大的集体建设用地 包括乡镇企业用地 村民宅基地等 开始自发流转 发展出转让 入股 联营 出租和抵押等多种形式 形成了庞大的隐形市场 特别是城乡结合部 以及经济发展较快 地理区位较好的小城镇和农村集镇 成为集体建设用地流转盛行的集中地 珠江三角洲 长江三角洲等地区更为活跃 20世纪90年代中期开始 集体建设用地自发 无序流转的不良局面逐渐为政府所重视 1996年 在原国家土地管理局支持下 苏州市颁布了 苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法 开始对无序的集体非农建设用地使用权流转进行规范管理 随后 一系列试点促使大范围的规范管理工作向纵深推进 1999年11月 经国土资源部批准 芜湖市被确定为集体建设用地流转试点市 2000年 国土资源部在江苏南京市 苏州市 上海青浦区 浙江湖州市 广东南海市等9个市区开展集体建设用地流转试点工作 2001 2002年 国土资源部在苏州 安阳和湖州先后三次组织 土地制度创新座谈会 在各试点单位在实践的基础上总结了规范集体建设用地流转的相关经验和做法 2004年10月 国务院 关于深化改革严格土地管理的决定 提出 在符合规划的前提下 村庄 集镇 建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转 无疑为集体建设用地流转的规范管理提供了有力依据 2005年10月实行的 广东省集体建设用地使用权管理办法 作为我国首部关于集体建设用地流转的地方性法规 明确了集体建设用地使用权可以出让 出租 转让 转租和抵押 被视为 新中国历史上的第四次土地流转改革 2006年3月 国土资源部 关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知 进一步明确 稳步推进 集体非农建设用地使用权流转试点 不断总结试点经验 及时加以规范完善 国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见 出台2009 03 18信息来源 中国国土资源报 意见 指出对需要流转的农用地 要尽快完成集体土地所有权确权登记工作 并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接 对需要流转的集体建设用地 要重点开展集体所有权和使用权确权登记 特别要开展集体经营性用地的认定和确权 为集体建设用地流转提供条件 意见 强调 规范集体建设用地流转 逐步建立城乡统一的建设用地市场 明确土地市场准入条件 规范集体建设用地使用权流转 今年 在城镇工矿建设规模范围外 除宅基地 集体公益事业建设用地 凡符合土地利用总体规划 依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地 可采用出让 转让等多种方式有偿使用和流转 近期 国土资源部将下发农村集体建设用地使用权出让和转让办法 土地管理法修订案上报宅基地有望合法入市2010年05月24日01 34财新网 土地管理法 早在1986年即颁布实施 2008年初启动了此轮第四次修订 国土资源部为此成立了修改起草组 于2009年5月形成修订案送审稿 计划在2009年内送人大常委会审议 由于各方观点并未达成共识 送人大审议的日程一再推迟 据悉 近期送审稿终于上报国务院法制办 如能通过 有望近期向社会公开征求意见 以往三次修订相比 此轮修法核心思想有所不同 前三次以耕地保护为核心 强化土地用途管制的审批权 这次则立足于解决集体土地的产权问题 核心的争议点 是在多大程度上给予农村集体土地与城市土地平等的产权地位 无论是理论界还是决策层 都承认未来应建立城乡统一的土地市场 这一方向在中共十七届三中全会后得以确定 改革征地制度 建立城乡统一的建设用地市场 同地同价同权 正因为此 中共十七届三中全会对于集体土地产权的论述 被认为是打破土地二元结构的里程碑 但是 十七届三中全会的决定 与 土地管理法 建设用地必须使用国有土地 的条文相悖 因此 土地管理法 新一轮修订 很大程度上就是为了落实十七届三中全会的精神 第二节中国城市现行土地使用制 传统城市土地使用制的基本特征传统城市土地使用制的弊端现行城市土地使用制的形成现行城市土地使用制的基本内容现行城市土地使用制的完善 传统城市土地使用制的基本特征 行政划拨无偿无限期使用禁止土地使用权转让 传统城市土地使用制的弊端 不利于土地的集约利用与合理配置不利于企业转换经营机制与公平的市场竞争环境的建立不利于城市的建设与发展不利于廉政建设 寻租行为盛行 什么是寻租活动呢 说穿了很平常 就是发生在我们身边的官倒 贪污腐败 贿赂 政府垄断等 那为什么要用这么个怪名词呢 也许是经济学家们觉得以上那么常用词都有些义气用事 口诛笔伐固然过瘾 却代替不了科学的分析 称之为寻租 是因为这些活动寻求的都是凭借人为垄断获取的超额收入 也就是经济学上的 租金 概念 经济市场上的寻利活动 包括某些垄断 大都是生产性的努力 也就是说 是想把经济蛋糕做得更大 而寻租活动却大多是在政治市场上的秘密交易 并不是生产性努力而是分配性努力 也就是说 这些人想的是怎么从别人已有的劳动成果中多分一杯羹 一位法国经济学家叫帕累托 他曾讲过这么个故事 他说 假定一个有3000万公民的国家 某天提出一个议案 说是每个人都要交纳一法郎 而这笔钱将在这个国家的30个公民中分配 也就是说 他们每个人将会一下子拿到100万法郎 想象一下接下来的故事吧 那30个人会立即出动 拉拢报界 贿赂有关官员 还雇佣许多代理人为其奔走游说 用许多这样那样的冠冕堂皇的理由去怂恿选民为此议案投票 而如果你是那其他公民中的一员 你又会怎么办呢 也许你心里很明白有人在搞名堂 可是单凭你一个人能力挽狂澜 可能性太小了 况且 你和其他人一样 每个人为此只不过付出了区区一法郎的代价 你才不会为此烦心呢 于是那些掠夺者唾手可得 大功告成 比如一个城市中要对出租车发放执照 限制其数量 由此 第一层次上的寻租是在那些企图进入出租车市场的出租车主之间进行的 第二轮寻租是为争得发放执照这一职位在官员或潜在官员之间的竞争 之后 当发放执照的收入全部或部分地归入政府财政收入 有关的利益集团又会围绕这部分财政收入的分配再来一次寻租大战 这说明 寻租活动有恶性循环的趋势 人们究竟是去干活 还是像上例中的30个暴利者那样天天琢磨怎么去明偷暗抢 往往要看他们所处的制度安排 要是一个社会对产权保护得很好 寻租活动无处下蛆 人们自然会选择勤劳致富 可是一个社会里如果贪污腐败已经成了司空见惯的事 辛苦工作攒下来的钱时刻都会被人变相地抢走 或是寻租活动已经成风 那么 上行下效 普通人有机会都想捞一把 到了这个时候 希望靠道德说教就会扭转乾坤 恐怕是不大可能了 第一 寻租出现的根源在于制度安排上的弊端 而不完全是因为寻租者在道德水准方面比寻利者要卑劣 因此靠道德说教几乎是无济于事的 第二 在治理腐败时 人们经常想到的是建立一个监督机构 可是这样做也是 头疼医头 脚疼医脚 甚至比不治理更糟 现行城市土地使用制的形成 一 征收土地使用费 税 1980年 中外合营企业场地使用费 城市土地使用费试点 深圳 1982 抚顺 1984 广州 1984 1988年 城镇土地使用税暂行条例 施行国家土地所有权在经济上有了初步体现 二 开展土地使用权有偿出让和转让试点 三 制定地方性土地使用权有偿出让 转让法规 使土地使用权逐步进入市场经济运行轨迹 四 修改 宪法 和 土地管理法 为城市土地有偿使用制度在全国推行提供了基本的法律依据 五 制定全国性土地使用权出让和转让法规 标志着我国城市国有土地有偿使用的确立 1994年 城市房地产管理法 确立城市国有土地供应政策 有偿使用和行政划拨并存1998年新修订 土地管理法 确立城市国有土地有偿使用为主 有偿使用和行政划拨并存1998年 土地管理法实施暂行条例 明确规定国有土地有偿使用的方式 出让 租赁 作价出资或入股 现行城市土地使用制的基本内容 土地使用权出让 租赁 作价出资或入股土地使用权转让 出租 抵押土地使用权终止 土地使用权出让 国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者 并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为 土地使用权出让 是 受让方 未作禁止性规定的境内外的公司 企业 其他组织和个人出让的地块 用途 年限和其他条件 由市县人民政府土地管理部门会同城市规划部门和建设管理部门 房产管理部门共同拟定方案 按照国务院规定的批准权限经批准后 由土地管理部门实施 土地使用权有偿出让不及地下 协议出让是指土地使用者直接向国有土地的代表人提出有偿使用土地的愿望 并由双方进行一对一的谈判 协商出让土地使用权的方式 采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按照国家规定所确定的最低价 土地使用权出让的方式 招标 是指在指定的期限内由符合条件的土地使用者以书面投标的形式 竞争某块土地使用权 然后由招标人 国有土地的代表人 根据一定的要求择优确定土地使用者的出让方式 拍卖出让 是指国有土地的代表人在指定的时间 地点 公开场合下 组织符合条件的土地使用者到场 就某块土地进行公开叫价竞投 按照 价高者得 的原则确定土地使用者的出让方式 挂牌出让 是指出让人发布挂牌公告 按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布 接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格 根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为 土地使用权出让的年限 各类用途土地使用权出让的最高年限为 1 居住用地70年 2 商业 旅游 娱乐用地40年 3 工业用地 教育 科技 文化 卫生 体育用地 综合或其他用地50年 土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的用途的 应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准 重新签订出让合同 调整出让金 土地出让金必须按照出让合同的约定付款 如果出让合同约定的是一次性付清 拿地的开发商就需要一次性付清 如果出让合同约定的是分期付款 拿地的开发商就可以按照合同约定的条款分期付款 需要强调的是 不管是一次性付清还是分期付款 受让人都需要付清全部土地出让价款后 方可申请办理土地登记 领取国有建设用地使用权证书 在没有付清的情况下 国土部门不得给其发放国有建设用地使用权证书 也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书 土地使用权租赁是国家将一定年限内的国有土地使用权让与土地使用者使用 并由土地使用者按年度向国家缴纳租金行为 土地使用权作价出资或入股是国家一定年限内的国有土地使用权的出让金作价 作为国家的投资计作国家股份进行利益分成 总之 国家通过出让 租赁 作价出资或入股等方式 垄断土地一级市场 宏观调控城市增量土地的供给 土地使用权转让 指土地使用者将土地使用权再转移的行为 方式 交换是交换双方约定互相转移土地使用权或一方转移土地使用权 另一方转移金钱以外的标的物而订立的合同行为 赠与是赠与人自愿把自己的土地使用权无偿的转移给受赠人 受赠人表示接受而达成的协议的行为 土地使用权转让的特征 权利 义务随之转移 房地不可分离的原则 有条件转让 未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发 利用土地的 土地使用权不得转让 如以出让方式取得土地使用权的 转让房地产时 应当符合下列条件 一 按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金 并取得土地使用权证书 二 按照合同约定进行投资开发 属于房屋建设工程的 完成投资总额的25 以上的 属于成片开发土地的 形成工业用地或者其他建设用地条件 使用期限 为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限 转让价格 市县人民政府对价格的控制 优先购买和抑制措施 土地使用权出租 土地使用者作为出租人 将土地使用权随同地上建筑物 其他附着物租赁给承租人使用 由承租人向出租人支付租金的行为 是 土地使用权出租 土地使用权出租的特征 未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发 利用土地的 土地使用权不得出租 土地使用权出租 出租人与承租人应当签订租赁合同 租赁合同不得违背国家法律 法规和土地使用权出让合同的规定 土地使用权出租后 出租人必须继续履行土地使用权出让合同 土地使用权出租是一种土地经营行为 土地使用权抵押 土地使用权人以土地使用权作为履行债务的担保 当土地使用权人不能按期履行债务时 债权人享有从变卖土地使用权的价款中优先受偿权的债务担保形式 土地使用权抵押 是 土地使用权抵押的特征 土地使用权可以抵押 出让 转让 租赁 入股 房地不可分离的原则 土地使用权抵押 抵押人与抵押权人应当签订抵押合同并要公证 登记 抵押权人有优先受偿权抵押财产的权利 抵押权因债务清偿或者其他原因灭失的 应当按照规定办理注销抵押登记 土地使用权终止 城市房地产管理法 第二十一条规定 土地使用权出让合同约定的使用年限届满 土地使用者需要继续使用土地的 应当最迟于届满前一年申请续期 除根据社会公共利益需要收回该幅土地的 应当予以批准 以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的 必须按照土地使用权出让合同约定的用途 动工开发期限开发土地 超过约定的动工开发日期满一年未动工开发的 可以征收相当于土地使用权出让金20 以下的土地闲置费 满两年未动工开发的 可以无偿收回土地使用权 现行城市土地使用制存在问题 有偿使用范围不大 以协议出让为主 价格机制不健全 国有资产流失 监督检查力度不够 违法用地大量存在 宏观调控机制不健全 进一步改革目标 逐步扩大土地有偿使用范围 由行政划拨为主到市场为主转变加强市场监管通过政府土地收购 储备制度 垄断土地一级市场 建立国有土地资产运营监管体制 一 在新的城市土地使用制中 行政划拨方式是否还需要保留 二 对土地使用权各种出让方式的适用范围应做出明确的限定 三 原划拨用地 如何逐步纳入新的土地使用制中来 行政划拨方式适用对象 1 各级财政拨款的党政军机关 行政事业单位的办公用地 2 城市基础设施 公用设施和公益事业用地 3 国家重点建设的能源 交通 国防和农业水利工程用地 4 政府批准的其他用地 2002年5月9日 国土资源部发布 招标 拍卖挂牌出让国有土地使用权规定 规定商业 旅游 娱乐和商品住宅用地 必须采取拍卖 招标或挂牌方式出让 2007年3月新颁布的 中华人民共和国物权法 对土地招标拍卖挂牌范围进行了明确规定 工业 商业 旅游 娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的 应当采取招标 拍卖等公开竞价的方式出让 10月9日 国土资源部部长徐绍史签署了国土资源部39号令 招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定 正式出台并从2007年11月1日起施行 原无偿划拨土地的处置问题 1 党政机关等继续采用行政划拨方式 但对其权能范围作出明确的规定 2 非国有企业用地 通过逐步提高城镇土地使用税或年租制或补办出让手续 实现城市土地有偿使用 3 国有企业改革中 通过对土地资产的处置加以解决 健全土地登记制度 未经登记土地权属不受法律保护 加强土地使用权出让合同管理 加强土地市场中介服务组织建设 充实土地估价 咨询 经纪 代理等中介组织力量 更好为市场服务 第三节国有企业改革中土地资产处置的原则与方式 国企改革中土地资产处置原则国企改革中土地资产处置可供选择的方式不同土地资产处置方式的利弊不同土地资产处置方式的适用条件国企改革中土地资产处置应注意解决的问题 国有企业改革中土地资产处置的原则 无偿使用向有偿使用转轨保障国有土地资产及收益在处置中不流失因地制宜灵活选择适当的处置方式 尽可能降低处置成本 国有企业改革中所采取的土地资产处置方式 出让租赁作价入股授权经营保留行政划拨 三 不同土地资产处置方式的利弊 土地使用权出让的优缺点土地使用权租赁的优缺点土地使用权作价入股的优缺点土地使用权授权经营的优缺点土地使用权保留行政划拨的优缺点 土地使用权出让的优点 国家与企业之间产权清晰 国家对土地享有完整的法人财产权 可通过出让金的形式予以实现 企业获得土地使用权后 其具备所有权的所有权能可以独立地处置和经营土地避免了行政干预 缺点 会加重企业的经济负担 对企业生产经营能力造成很大影响 由于改制企业无力支付巨额土地出让金 导致许多地方政府不得不以大幅度削减出让金为代价 以促成出让的实现 其结果又导致了土地市场混乱 造成国有资产大量流失 土地使用权租赁的优缺点 优点 有利于政企分开 有利于企业改制成功 一方面适合国有企业的承受能力 另一方面 国家可以定期获得土地收益 且可以通过定期调整租金标准与幅度的方法来增强其对土地市场的调控力度 缺点 企业所拥有的土地产权是不充分的租金的确定也存在一些问题 土地使用权作价入股的优缺点 优点 可以减轻企业的经济负担有利于国家的宏观调控缺点 政府在企业中占有较多股份 经营上受政府影响 企业经营负担大 赚的钱被政府分得太多 土地股股本偏重 不利于形成股权多元化 从而会大大改变企业产权结构 导致其他股东回报率缩水 使股东失去积极性 土地使