铁路客运专线路基施工指南.doc

目 录绪论 21 铁路客运市场的监管制度设计 31.1 铁路客运市场的属性 31.1.1 自然垄断性的路网 31.1.2 可竞争性的客运业务市场 31.2 铁路客运市场激励性监管制度的建立 51.2.1 基本思路 51.2.2 机构设置与政策制订 51.2.3 特许经营权招标制度 62 英国铁路改革中的监管制度设计及其分析 62.1 英国铁路改革的背景 62.1.1 改革前的英国铁路运营模式及其困境 62.1.2 保守党与英国铁路改革 62.1.3 其他自然垄断企业私有化模式对铁路私有化的影响 72.2 英国铁路改革方式的设计 82.2.1 正式改革之前的初步措施 82.2.2 改革方式的设计与讨论 92.2.3 白皮书与铁路法案 102.3 改革后的英国铁路运营与监管结构 102.3.1 1992-1994年的英国铁路运营与监管结构 112.3.2 1994-1999年的英国铁路运营与监管结构 112.3.3 1999年以后的英国铁路运营与监管结构 122. 4 对英国铁路客运市场监管机制的分析 132.4.1 路网监管机制的分析 142.4.2 客运市场监管机制的分析 162.4.3 英国铁路客运市场监管体系的制度变迁与制度创新 213 前景与展望 233.1 网运分离条件下中国铁路客运市场监管机构可能面临的问题 233.2 网运分离条件下的中国铁路客运市场监管制度安排 234 结束语 25参考文献 25绪论我国铁路的改革已经成为全社会普遍关注和关心的问题，因为铁路的改革不仅是产业自身发展的问题，它同时牵涉众多企业和广大老百姓自身的利益。对铁路改革的目标可能有不同的理解和认识，然而，打破垄断，引入竞争几乎是业内外人士共同认可的一点，也是理论界潜心研究的一个问题。对铁路引入竞争既不能过于乐观，认为是一件容易的事情；也不应过于悲观，认为铁路很难(甚至无法)引入竞争，因此不应触及这一问题。铁路不同于其它行业，在引入竞争问题上确有它固有的困难和问题，而我国铁路又不同于有些国家铁路，特别是不同于到目前为止被认为(或被部分人认为)改革比较成功或具有成功因素的一些国家铁路。单从引入竞争的角度看我国铁路的改革似乎比其它国家的铁路有着更多的困难和障碍。在计划经济模式下形成的高度集中统一的管理体制，对我国铁路系统曾经发挥过一定的作用，但是随着我国逐渐由计划经济转向社会主义市场经济，铁路传统体制逐渐显现出与改革发展的不相适应。最突出的一点就是政企不分，铁路运输企业没有与政府主管部门脱钩，在我国国民经济管理体系中，铁道部是传统产业部门中仅有的几个至今还在直管企业的部门之一；其次是铁路运输领域的垄断经营尚未打破，尽管存在外部替代性竞争，但在铁路运输行业内部缺乏竞争。这可以从以下几方面来看：1） 政企不分。2） 运输资源短缺。相对于运输需求来说，铁路运输资源是短缺的。无论从铁路线路总里程，还是从人均占有和每平方公里国土面积占有的铁路来看，无疑都是不高的，有的指标显然是十分低下的。我国铁路的运输密度很高，居全世界铁路之首，干线运输尤其繁忙和紧张。在这样情况下引入竞争，显然是没有先例的、也是没有经验可借鉴的。3） 垄断的存在。垄断有多种类型，对我国铁路来说，除了存在自然垄断性之外(铁路行业的特点决定的)，行政性垄断是突出的问题。破除行政性垄断需要从解决政企不分入手，而自然性垄断存在似乎在很大程度上限制了竞争。能否以及如何引入竞争是影响铁路产业政策、监管政策制定的重要因素，分析铁路行业内部的竞争以及相关问题，是制定铁路运输政策、监管政策的重要组成部分。虽然许多因素影响了铁路行业引入竞争机制，但铁路同其它行业一样，是可以引入竞争的，只不过竞争的方式有所不同，我国铁路引入竞争的方式和国外铁路引入竞争的方式同样会有所不同。显然，铁路必须加快推进体制改革的步伐，尽快解决制约铁路发展的深层次体制性弊端和结构性矛盾。政企分开和打破垄断无疑是当前铁路改革面临的两个最关键的问题。现阶段必须首先解决政府和企业在市场经济体制中重新确立二者关系的宏观制度安排，以促进打破垄断引入竞争和企业重组的微观制度安排。因此，本文试图引入经济学中竞争监管理论对英国铁路客运市场监管体系进行分析，以对网运分离条件下中国铁路客运市场监管体系的制度安排作出有益的建议。尤其是政府从铁路运营商角色的退出以及作为监管者与服务者的重新定位，还有在这一系列过程中涉及到的制度设计问题，更是本文所关注的重要方面，也是本文的主旨所在。1 铁路客运市场的监管制度设计1.1 铁路客运市场的属性概括的说来，铁路行业的经济特性可以描述为以下几点：1） 固定成本占总成本的比重很大。传统上的铁路运营者必须自己拥有铁路线路基础设施（轨道，信号及车站）。结果造成固定成本占去总成本的50%-80%（C.A. Nash and J.M. Preaton, 1992），且其线路使用寿命长，不能移动，很难改作它用，因而残值很低，使得固定成本中的大部分成为了沉没成本。2） 即使基于远期运营的角度，线路通过能力和通信信号系统得到改进，铁路仍受到线路与机车车辆能力二元相互影响而造成的不可分离效应以及规模经济效应的制约。3） 铁路具有排他性服务与产品关联化的特性。铁路不仅要在不同的时间提供不同到发点的运输服务，而且要提供不同类型的客货运输产品。因此，较高的固定成本和运输能力的不可细分性决定了铁路中大量难于在诸多产品中分配的关联成本和在很大程度上存在的范围经济与密度经济效应。1.1.1 自然垄断性的路网在经济学分析中很早就认为铁路可以看成是自然垄断的典型，这导致了政府管制下一个单一的、集中的、受控制的、规范化的体制的出现。事实上，铁路包含了自然垄断的所有特征：基于大的不可分割性而产生效益，既具有生产过程上的不可分割性生产前期和后期的协作的重要性，又具有技术上的不可分割性统一和持续的网络设施的重要性。铁路领域还包括很多的阶梯效应在限制成本的同时必须扩大可供选择的服务范围。另外，从投资角度来说，导致了巨大的沉没成本和铁路网的外在效应。这些因素马上让我们想到铁路是市场失败的一个范例，因为其是一个统一、集中、被严格管理的垄断典型。如今，这一典型遇到了危机。垄断调节的高效率仅能在其一部分垄断行为中找到理论证明，特别是完全有理由被看作是国有财产的铁路网。这就需要把铁路网从铁路中割裂出来理解。.铁路的客运和货运都是完全的市场行为，不是公共行为，这与公路、水运和航空是一样的。铁路的公共性仅仅在于路网，路网是国家的公共基础设施。路网是不存在竞争的，但路网是竞争的载体，铁路各客运、货运企业都要在路网上进行竞争。因此铁路引入竞争的意义并不在于路网要引入竞争，关键是要通过对路网的剥离和适度分割来削弱它的自然垄断性、为客货运输企业的竞争构建起一个适宜的平台。理想的模式可能是在铁路系统中引入公路的模式，即路网调度权与路轨所有权的分离。由于路网所提供的服务是基于公共基础设施的公共品，出于保证社会总经济福利的考虑，由路网服务的监管者制定诸如线路使用费、机车车辆租用费等基础设施的价格似乎更为可行。关于监管者如何通过市场手段来保证路网使用的帕累托效率，本文将在以后的部分提及。铁路行业的技术特征并不决定铁路运输调度必须由政府来行使职能。在市场条件下，网络职能由政府和企业之外的第三者中介机构来行使效果会更好。该机构与政府管理部门不存在行政隶属关系，同时也不属于哪个铁路公司，它是一个独立的服务性、市场性的中介机构，主要运用市场机制和协调手段来解决路网性的运输资源配置问题。鉴于铁路网巨大的沉没成本，当政府在经济发展、国防建设等战略性的规划与短期的市场要求发生冲突时，可以通过补贴等手段来保证路网企业的一定利益。而政府监管机构也应当尽量多的使用市场手段来解决问题。1.1.2 可竞争性的客运业务市场铁路进行市场化改革的一项重要内容就是要引入竞争机制。从经济学角度看，竞争性的市场结构有利于提高效率无论从生产者的角度还是从消费者的角度来说，都是如此。从生产者的角度看，竞争能够优胜劣汰，能够促使产品和服务质量的不断提高；从消费者的角度看，竞争能够使其获得更优良的产品和服务，增大其消费剩余。竞争既可以是市场中的竞争(争夺市场份额的竞争)，也可以是市场的竞争(进入市场的竞争)。传统的经济学理论过度重视市场中的竞争而忽视了市场的竞争。实际上，在很多行业，市场的竞争也许比市场中的竞争更有效，更有实际意义。 传统经济学在分析经济现象和制定经济政策时往往是基于“看不见的手”这一原理出发的。亚当斯密在18世纪提出这一命题后，经过几代经济学家的努力发展出形式优美、逻辑严密的完全竞争理论。这一理论认为，在特定的假设前提条件下，市场机制能够自动发挥作用，使经济运行状态达到最优。在这一理论的指导下，按“边际成本定价”、实现“帕累托效率”等成为评价市场结构、企业行为等的重要指标甚至是基本标准。应当说，完全竞争市场的假设前提十分严格，现实中很多产业无法满足这些条件，例如厂商数目众多；市场可自由进出等。按照传统理论，当上述条件不能满足时，就无法实现完全竞争的效率。无法实现完全竞争效率在多数情况下可以归结为规模经济与自由竞争的矛盾，即著名的竞争的市场结构。在很多情况下，完全竞争市场显然不是评价市场结构和企业行为的令人满意的基准。20世纪80年代，美国经济学家威廉鲍莫尔（William T. Baumol ）、罗伯特威利格(Robert DWillis)和约翰潘扎尔(JohnC. Panzer)等提出了可竞争性理论，这一理论在产业结构和组织、价格制定、市场结构等方面提出了具有创新意义的见解。可竞争市场理论将市场重新定义和划分，比较突出的在于提出了可竞争市场概念。所谓可竞争市场是指具有潜在进入者的压力、对现有市场上的在位厂商的行为施加了很强约束的市场，这个市场上不存在严重的进入障碍。可竞争市场的极限情况被称为完全可竞争市场，它是进出自由的市场。这里的进出自由不是说进入者没有成本，而是指相对于在位者而言，进入者没有生产技术或者是产量方面的劣势。完全可竞争市场的均衡市场结构是可维持性(sustainable)结构，它所描述的是具有潜在进入者条件下的一种均衡，潜在进入者把在位厂商的价格视为不变并以此计算利润，决定是否进入。与完全竞争理论比较，可竞争市场理论的均衡概念已经有所不同，它增加了厂商收支平衡条件，相对应的福利最大化概念也不是“帕累托最优”，而是“拉姆齐最优”(厂商收支平衡约束条件下的福利最大化，它排除了帕累托最优中存在亏损厂商的情况，所以是一个次优最大值)。从可竞争市场理论来看，一个市场是否是可竞争的，关键在于进入和退出障碍的大小。在进入和退出方面，固定成本和沉没成本对市场的可竞争性有着不同的影响。进入障碍一般来说是新进入者单独支付的那部分成本，从这个角度出发，固定成本本身只要它不是沉没的，就不构成进入障碍。当固定成本本身在经营者退出时可以出售、转作他用或留给新进入者使用(经营者只租赁固定资产)时，退出就没有损失，也不会有明显障碍。当市场具有可竞争性时，潜在的竞争压力有助于约束和规范市场上厂商的不良行为，实现经济效率。这可以解释为除了市场中的实际竞争（例如争夺市场份额），潜在的竞争同样也能产生经济效率，当市场上只有一个厂商时，并不表明竞争不存在，而只是市场中的实际竞争(争夺市场份额)不存在。在可竞争市场当中，潜在竞争能够起到与实际竞争一样的作用，潜在竞争能够约束和规范在位厂商的行为，保证市场运行的效率。可以看出，在可竞争市场理论框架中，市场机制的作用远比我们认为的要大得多，即使在自然垄断存在的情况下，潜在竞争仍然是存在的，因此，经济效率仍然可以通过市场来实现。从铁路固定成本的构成看，大部分固定投入集中在基础设施上，活动部分(机车车辆)的投入相对较少。从经济属性来看，铁路基础设施的自然垄断性较强，而运输服务(运营)则具有比较明显的竞争成分。这就是说，完全有理由可以将客、货运业务看作基于路网平台的服务，其固定成本本身不是沉没的，在经营者退出时可以出售、转作他用或留给新进入者使用(经营者只租赁机车车辆及线路使用权)，其进入与退出的障碍并不是很明显。其完全可以视为可竞争性市场。相对于货运业务，客运业务对路网设施的依赖性明显要小一些，其运营方式只是受到铁路固有的技术经济特征的限制，即铁路不能同时在同一轨道上提供不同的服务。这也是铁路客货运业务具有不同于一般竞争性市场的重要特征。由于篇幅有限，同时基于客运市场对社会的深刻影响，因而在本文下面的部分中将集中讨论客运市场在可竞争条件下所面临的竞争-监管问题。1.2 铁路客运市场激励性监管制度的建立1.2.1 基本思路介于以上的分析，可以看到政府是有必要对铁路客运市场进行监管的：1） 出于铁路自身的经济特征，基于边际效用递减原理，市场上既有的运输企业必然会维持一定程度的垄断，再加上沉没成本的巨大使得铁路运输市场的进入障碍较高从而造成“市场失灵”，铁路在国民经济中的重要地位使得政府不得不采取一定程度的监管手段来维持铁路市场的正常运转。2） 铁路市场上还存在大量公共需求，例如国防、边远地区发展的需求等，使得政府需要设立中间机构来将公共需求转变为市场需求。3） 在“网运分离”的情况下，需要对各个运营商之间的反竞争行为进行监控，同时要防止路网的垄断力量介入客运市场，影响市场竞争。同时需要对市场上可能出现的信息不对称以及一些外部性影响进行消除。4） 为路网和客运运营商提供激励，以保证铁路运输的长远发展和安全运营，提高运输业服务水平，使其竞争符合社会的长期利益。5） 因而，政府对铁路运输市场的监管行为，应该是出于“市场机能扩张”原理，让市场的作用能够更好的发挥的目的而产生的，也应当是为这一目的服务的。在监管行为的实施当中，应当坚持透明化与公正化的原则，保证市场的正常运行。1.2.2 机构设置与政策制订在监管机构设置与监管政策制定中，要充分考虑到各方面的利益均衡，做到既能保持对良好行为的激励，又能保证信息的对称和透明。更重要的是“安全网”原则，即避免行业内部的波动波及到社会的其他部分。在网运分离条件下需要设立的监管机构与制定的监管政策有以下几类：1） 铁路的总体战略管理机构负责加强对路网公司和客货运公司的监督和协调，同时负责制定和组织实施铁路发展规划，颁布安全质量管理标准和服务水平标准等。2） 铁路资产监管机构负责对路网通过权定价，对路网建设进行宏观调控，颁发经营铁路资产的执照，调查反竞争行为等。3） 客运运营商监管机构负责管理铁路运输市场的进入许可审批，与运营商签定运营协议，确保运营商遵守合同条款，监督运营商的服务水平，制定运价政策等。4） 独立监管机构主要由民间力量组成，负责与政府有关部门合作监督上述三类监管机构的运作，同时协同各监管机构维护消费者的利益。5） 在路网调度权与经营权分离的条件下，还需要设立独立的中介调度机构，通过市场手段进行路网资源配置。对其进行监督的职能由战略管理机构负责。6） 环境、噪音等社会问题则交由相关政府机构负责。7） 监管政策的制定则以保证整个铁路产业的长远发展和社会经济利益的最大化为原则。1.2.3 特许经营权招标制度实行特许经营权招标制度，可以在很大程度上促进铁路运输市场的竞争，从而减少监管成本。其意义主要在于：1） 通过投标者在中标之前为获得特许经营权而进行的竞争提高了垄断性市场的可竞争性2） 可以减少既有运营商采取毁灭性竞争的范围和不良效果，因为新的、效率更高的进入者可以一次性接管市场，而不必逐步赢得市场份额。3） 为政府监管者提供了有关潜在竞争者竞争力的信息，减少了既有运营商在成本方面误导政府监管者的能力4） 终止或更换特许经营权的威胁会促使运营商在经营期内取得令人满意的经营成果。英国的铁路改革正是基于可竞争性理论而引入特许经营制的典型范例。本文接下来的部分就将对英国铁路改革中的监管制度设计进行分析，以得出普适性的结论，以求对中国的铁路改革有所裨益。2 英国铁路改革中的监管制度设计及其分析2.1 英国铁路改革的背景2.1.1 改革前的英国铁路运营模式及其困境第二次世界大战后英国铁路(British Railway, BR,下同)一直是由国家完全控制经营的国有企业，其盈利与亏损是由公共部门预算开支（Public Sector Borrowing Requirement, PSBR）所负责，即其更大程度上是被看作政府的一项公共服务而不是一个企业。二十世纪60-70年代工党在英国当政，奉行国家干预政策，因此铁路在英国与其他垄断行业一样，一直是在这样的体制下运作。但随着经济的发展与其他运输方式的竞争，尽管英铁在基础设施与机车车辆以及新技术方面不断增加投资，其市场份额还是持续下滑，这一趋势从其客货运业务量中即有主要体现。英国私人汽车保有量从1950年的二百万辆上升到1995年的超过二千万辆，汽车周转量由1950年的二百六十亿车辆公里上升到1996年的三千六百二十亿车辆公里。另一方面，铁路客运量从1950年的一亿人次下降到1996年的八千万人次，铁路货运量也由战后最高峰时1953年的二亿九千四百万吨下降到1996年的一亿吨。整个英国铁路从1950年代占三分之一的市场份额下滑到1996到1997年的6%-7%，尽管这期间整个市场扩大了近两倍。这种变化使得英铁的长期财务状况不断恶化。为此英国铁路不断进行着探讨与实践，包括在1960年代早期关闭了一部分车站与支线服务，对客运业务实行补贴等措施，但始终没有一个良好的解决方案。在1980年代初，政府甚至考虑拆除一部分线路以减少亏损，只是由于公众的强烈反对而未能实施。2.1.2 保守党与英国铁路改革1979到1997年间，保守党的撒切尔-梅杰内阁几乎将英国所有的国有企业全部实行了出售、承包、租赁等方式的民营化。英国铁路是这一系列改革中最复杂，也是最后一个完成的项目。保守党内部的右翼，所谓的“自由市场主义者”，早在1960年代末就开始鼓吹全盘私有化的经济政策，但这一时期保守党的官方立场并没有多大的偏离，希斯内阁只是出售了一小部分小型的国有企业。1975年撒切尔上台后，保守党的立场开始大幅转变，其党内人士不断抨击国有企业，并将国有企业称为“对无能进行补贴的沼泽”。保守党一直试图说明，由于国有企业的运营并非是在市场力量推动下所进行，它们必然低效，自满以及提供低水准的服务，此外，显然国有企业是为了政府与官僚的利益，而不是消费者的利益而运作的。许多国有企业的投资计划必须重新考虑，因为他们的现金收益被用来帮助政府完成宏观经济目标。保守党刊物开始不断鼓吹进行私有化以促进竞争的必要性，并且认为政府应该放松管制。因而在将国有企业私有化写入竞选纲领之后，撒切尔得以在1979年组阁。在1979到1983年间，英国政府出售了一系列国有企业。见下表一：表一：1979到1983年间，英国政府出售的国有企业(*图表来源：All Change: British Railway Privatisation)时间 企业 价值（百万英镑）1979.11 BP 2901980.6 Fairy Engineering 221980.6 Ferranti 541981.2 British Aerospace 1491981.11 Cable & Wireless 2241982.2 Amersham International 631982.2 National Freight Consortium 71983.2 Associated British Ports 221983.3 International Aeradio 601983.3 British Rail Hotels 45这些私有化措施起码在政策层面上是成功的。大部分企业变的更具有活力与竞争性，并且赢利有所增加。比如NFC，增加了七成的利润。然而这些企业基本是那些相对具有竞争性而且原本盈利水平就可以的。这样，撒切尔政府发现出售国有企业的确是可以大幅减少政府开支并且有利可图的一条政治捷径。于是在1984年选战胜利后，保守党开始出售自然垄断企业。这些企业由于其基础设施项目巨大的资金需求而难以从政府开支中得到满足。因而政府选择了比增税和削减开支更方便的方法-出售它们，让民间资本对其进行投资。2.1.3 其他自然垄断企业私有化模式对铁路私有化的影响首先被私有化的垄断企业是英国电信（BT），与后来的一系列企业一样，对这种大型企业保守党政府采用了一种称之为“公众资本主义”的方式，即将这些企业的股份对社会公开发售，使得持有股份的选民大幅增加，从而达到使新的获利者支持保守党的目的。到1980年代末，英国的航空业，机场，巴士，自来水和煤气公司都以这一模式进行了私有化。然而，保守党发现这种变国家垄断为私人垄断的做法并没有很好的解决效率低下等问题，于是其开始考虑在私有化过程中引入竞争。而经济学界也怀疑这种方式只是为了能以更高的价格出售这些企业，以使得政府开支进一步减少。因而在接下来的电力改革中，保守党政府不得不对电力企业进行分拆。电力私有化实行了“产供分离”的做法，将整个电力行业拆分成发电与供电两大系统，原有的国有发电商拆分为POWERGEN与NATIONAL POWER两大集团后出售，与其他独立发电商竞价上网，供电网络则在出售后的NATIONAL GRID整体下分为12个地方电力公司继续经营。其方式见下图一。至此，保守党政府积聚了足够的经验，准备对英国铁路进行私有化改革。图一：电力改革后的英国电力运营结构(*图表来源：All Change: British Railway Privatisation)2.2 英国铁路改革方式的设计2.2.1 正式改革之前的初步措施在1980年代早期，撒切尔内阁的运输大臣诺曼福勒（Norman Fowler）决定将英铁的投资项目向私有资本开放。一些非核心的业务被剥离出来，注入了英国铁路投资有限公司（British rail Investment Ltd, BRIL）的名下。然后这些业务在以后的十年内被逐步出售了（见表二）。表二：被出售的英铁非核心业务(*图表来源：All Change: British Railway Privatisation)出售业务 出售日期BR Hovercraft 1981.10BR Hotels 1982-1984Superbreak Mini Holidays 1983.1Slateford Laundry 1983.9Sealink UK 1984.7British Transport Advertising 1987.8Doncaster Wagon Works 1987.10Harwich Foundry 1988.8Travellers Fare 1988.12British Rail Engineering Ltd 1989.4Golden Rail 1989.5与此同时，保守党政府也开始为将英铁运输主业私有化做准备。为了减少私有化的复杂性，同时降低改革成本，英铁在1982年进行了主业重组。重组前的英铁是以地域为基础的分局式横向企业组织，各个分局负责自己的计划、市场、调度以及运输服务。重组后，英铁按其运输业务不同被分成了5个事业部。各部职能见下表三。表三：英铁第一次重组后的事业部架构(*图表来源：All Change: British Railway Privatisation)事业部 职能Intercity 主要城市间的高速运输London 地区业务South East 地区业务Provincial 客运组织Freight and Parcels 非客运业务2.2.2 改革方式的设计与讨论1988年，英国运输部开始对英铁改革的模式进行讨论。当时被考虑的共有五种模式，其比较见下表四。最初主持改革的运输大臣保尔凯农（ Paul Channon）倾向于按地区分拆英铁然后出售，但随后塞撒尔帕金森（Cecil Parkinson）代替了他的职务。帕金森曾经主持了电力改革，因而他的自由市场理念也应用在英铁的改革中。最终，在1990年他宣布政府将出售英铁。表四：可行改革模式比较(*图表来源：All Change: British Railway Privatisation)模式 优点 缺点地区性模式 既有竞争，又有大范围合作，增进地方归属感，增进灵活性与效率 地区之间列车运营存在问题，缺少规模效应，各地区间的混合业务需要进行分离特许经营模式 促进竞争 线路竞争受到铁路技术特征的限制，比如通过能力。经营权依旧属于垄断且难以监管，铁路使用者不了解该制度，投资决议困难，巨大的潜在交易费用整体出售模式 继续保持原有的模式与结构，最小的私有化成本 不仅限制了竞争，英铁的规模也会产生“复杂性成本”，且缺少操作透明度分事业部出售模式 避免操作透明度问题 难以处理线路所有权问题混合模式 结合各种方式的长处，避免其缺点 随后政府组成了一个由运输部、工业与贸易部、财政部组成的工作组来研究英铁私有化的方式。由于选举的迫近，工作组否决了复杂的混合制模式，同时，出于电力改革模式的经验，财政部更倾向于“网运分离”的线路特许经营制。同时，他们认为这样可以有效的促进竞争。但是这样却无法忽视铁路的技术经济特征，即铁路不能同时在同一轨道上提供不同的服务。最后特许经营的方式被设计成按运行图上的线路进行投标的模式，同一运行线路出价最高或成本最低者得到特许权。这样，不仅在客运服务市场上存在竞争，在线路经营权市场上也有了竞争。不能否认财政部想通过这一手段来使英铁出售的价格提高的目的。但特许经营模式实行会带来大量的副作用：1） 整个列车时刻表要全部重新安排，通过市场机制解决这一问题非常困难。2） 对于投标来说，一个失败的投标者几乎无法确定对手是否已将他们所需要的其他线路得到，这样，投标者肯定会产生不满。3） 即使线路可以进行有效的分配，日常运行中也会产生外部性和路网利益的损失问题。外部性可以归结为“列车对列车”和“列车对轨道”两大类。如果前方列车由于各种原因产生延误，后方列车及整个路网的运行必然受到影响。由于列车服务是各自独立的，这就产生了复杂的责任与赔偿问题。而对于旅客来说，一个完整而统一的运输网络是最有利的，他们可以在这一路网中任意在两地间购票往返，并且可以使用通用票以避免频繁换乘的麻烦。而现在多个运营商的存在使的出售通用票变成了一个难题。并且，旅客不得不频繁换乘列车并且多次购买不同的车票，使得铁路运输失去了它“即上即到”的优势。4） 铁路特有的“列车-线路”效应会使特许经营者滥用他们的垄断优势，同时，吸引和利用投资也会变的困难，经营者还会放弃难以盈利的部分业务，忽视安全责任以降低成本。因此，线路特许经营制遭到了运输部的反对，包括一些铁路界的资深人士。他们认为这一方式“违背了铁路运营的每一项基本原则”以及“必然会导致浪费、不适应和不安全”财政部提出了一些措施来规避以上这些缺陷。减少运营商数目；首先确定时刻表再进行招标；列车间以及列车和线路间的相互影响可以被“内部化”，因为每次运营商列车的延误都会影响到自己的列车；路网效率问题则可以通过一部分运营商互相通用时刻表来解决。并且，运营商的经营活动需要建立在通路开放的基础上。而运输部所坚持的分事业部出售则由于内部对Intercity是否应该与其他部门合并的争论和1991年欧共体关于铁路改革的91/440决议的颁布而不了了之。在财政部与运输部的相互扯皮间，最终得以采用的基于混合式网运分离基础上的线路特许经营制实际上并未经过严格的学术分析，这在日后带来了大量的问题。2.2.3 白皮书与铁路法案英国铁路改革进程的正式开始，标志于1992年7月公布的白皮书铁路的新时机（<New Opportunities for the Railways>）。在该文中，称这是垄断的结束，竞争的开始；同时也强调了政府希望放松管制以发挥私有部门的活力。在白皮书中，阐述了英国铁路私有化改革的最终方式：采用线路特许经营制，组建路网公司Railtrack，铁路客运业务通过竞标方式发放经营许可资格，并且强调了市场的自由准入与退出机制。特许制度的实施要求成立一个新的特许管理机构，同时其控制已获得和未获得经营许可的运营商进入市场的权力应该由新的铁路监管者所监督。这份文件显得粗略而不够细致，但由于保守党政府的政治需要，很快它的主要内容就被以法案的形式确定下来了。在公众的反对声中，铁路法案于1993年11月5日被议会通过，并从1994年1月1日生效。从此，英国铁路就在新的架构下开始运作了。2.3 改革后的英国铁路运营与监管结构在本文第一部分中，业已对铁路运输市场属性及其监管制度设计进行了阐述，而英国铁路改革中的网运分离方式以及客运特许经营制度的引入，正是按照这一思路进行的。其目的就在于打破垄断，引入竞争。英铁在进行网运分离的同时还规定在没有经过铁路总监许可的情况下Railtrack不能进入列车运营领域，这就在一定程度上限制了垄断力量的可能活动。英铁的私有化改革是建立在横向分离与纵向分离相结合的基础上的。所谓横向分离，是按照产品的不同客货运业务以及地理区域的不同比如维京铁路（Virgin Railway）就获得了西海岸邮政业务的经营权来进行的。而纵向分离，则是指按照职能的不同路网公司与列车运营公司来进行的。正如前文所言，这种结构性分离是出于促进铁路内部以及铁路与其他运输方式间竞争的目的而进行的，同时，这也可以减轻对铁路自然垄断的管制程度。然而，这种分离带来了巨大的管制成本，同时对英铁的长期经营与规划带来了不利的影响。这些问题正是本文下面的部分要论及的。2.3.1 1992-1994年的英国铁路运营与监管结构1992年四月，英铁建立了在“质量组织（Organising of Quality）”原则下的新的运营结构。这一结构最终彻底地在各个事业部建立起了利润中心，将车辆以及线路成本的清算归入各个利润中心。尽管英国铁路董事局（British Railway Board, BRB）仍旧保持着制定总的政策，标准制度，以及财政权力，但这一制度使得各个利润中心可以拥有自己的管理团队，同时也具有了更大的经营自主权。最重要的是，这一改革使得英铁原有的管理层更加贴近市场，了解到控制成本的重要性，从而为私有化之后的运营活动打下基础。实质上这些利润中心就是后来各个客运公司的雏形。而这一实践也证明了铁路系统在一个由相互独立的部分组成的结构下也能象在原有的单一垄断结构下运营。更深层的意义在于，这一改革使得英铁的企业文化更加趋近于民营企业，从而使改革能够进一步深入。与此同时，英国政府还大幅削减了对英铁的补贴，使得补贴在英铁非主业收入中的比重由1988年的42.9%下降到1993年的31.95%。这一系列改革措施使英铁客运业务有了显著的进步，例如新的“冲刺者”列车投入运营，新的长途国内业务和车站的投入运营和重新运营。英铁董事局对经营业务的下放标志着英铁监管机构的转型。这一时期是由旧的制度框架向新的框架转型的时期。在这之后，英铁的整个运营与监管结构彻底改变了。2.3.2 1994-1999年的英国铁路运营与监管结构1994年四月，新的铁路法案正式生效。按照这一法案，英铁将被拆分为近100家企业并出售给民营部门以相互竞争。同时，在提高铁路服务质量的目标下，新的监管机制也得以确立。总的来说，这一时期的英铁运营结构可大致分为如下几个部分：1） 线路公司（Railtrack）全部铁路建筑的所有者 2） 客运公司（Passenger Train Operating Companies, TOCs）在许可制基础上经营编定旅客列车服务的运营商3） 机车车辆公司（Rolling Stock Companies, Rosco）拥有及租赁机车车辆给各个客运公司的三家企业。4） 基础设施维修公司与轨道更新公司负责信号与轨道的维护5） 机车车辆维修公司提供机车车辆的大修服务6） 辅助部门提供通讯、搜索等其他服务的各种实体这一时期的监管机构主要有以下几个：1） 客运特许经营办公室（Office of Passenger Rail Franchising, OPRAF），由特许总监领导授予特许经营权以及提供补贴2） 铁路总监办公室（Office of Rail Regulator, ORR）,由铁路总监所领导监督铁路系统运作的公正和有效性，发放经营许可证3） 铁路用户咨询委员会（Rail User Consultative Committees, RUCCs）在铁路总监办公室的指导下对铁路服务与设施的用户进行保护重组后，Railtrack在1996年5月正式在伦敦证券交易市场上市，成为英国最大的私营公司。其主要业务是为列车运营者提供铁路基础设施，负责其设施和运输安全的管理，制定全国路网的列车运行图及其维护和发展，与客运及货运公司签订过轨、安全等协议并收取基础设施的使用费。线路公司不负责大的基础设施的维修和更新组织。这将促进线路维修业务方面竞争机制的不断引进。同时，一整套以契约关系为基础的收费机制建立起来，使得Railtrack得以在商业基础上与各个客运公司进行交易。这样，Railtrack近90%的收入来自于各个客运公司，同时也将大部分成本转嫁给了客运公司。改革后所有的客运线路都由25家客运公司经营，他们有权经营各自的线路。许多大公司拥有一项或多项特许权。由于特许权重叠，许多车站由两个或更多运营商提供服务，往往一家公司经营本地运输，另一家公司经营城际列车运输。2000年以前，客运公司受到保护，避免其他运营商的竞争。但2000年以后，这种保护将被减弱。列车运营商须交纳基础设施的使用费，井从3家机车车辆租赁公司租赁列车。各公司特许协议内容因特许期限和享受公共补贴的不同而不同。除了那些要求租赁新的机车车辆的公司特许权期限为15年外，其他大多数公司都为7年。为了管理和执行特许协议，政府成立了客运特许经营办公室。在客运特许权经营办公室指导下，各客运公司通过竞标获得列车经营的特许权。客运特许经营办公室也要确保运营商遵守合同条款，如制定一套服务标准。运营商要实施承诺的改进措施，包括装备新列车。车内装修，改进车站安全设施以及与当地汽车运营商联合等。尽管铁路客运特许权办公室关注涉及运营协议和合同的问题，但是，颁发经营铁路资产的执照。监督路网使用协议。调查反竞争行为等是由铁路总监办公室进行的。铁路总监办公室还负责保证旅客的权益得到保障，保证各条线路按一个整体的路网运行。货运经营最初分成了5家公司：大宗货物运输公司、集装箱运输公司、欧洲联合运输公司、行包快递公司以及邮政运输公司。但是，从铁路多式集装箱货运业务公司分离出来的所有部门都被EWS（英格兰、威尔士和苏格兰铁路）购买，EWS公司试图确保铁路货运业务协调发展。铁路货运在所有干线和地区间线路都可以开行货物列车，并且大部分路网仍在运载货物。货运专线还有1632公里，但是，只有西海岸干线和部分东海岸干线可以开行联合运输列车装载公路拖车的货车。改革后英铁有3个机车车辆租赁公司，拥有近11500台机车车辆，并负责新的投资和维修。获得专营权的运营者可以租用这些车辆，租金完全按商业条款来确定，使租赁公司成为有盈利的经济实体。政府的目标是要建立一个提供铁路车辆的竞争性市场。整个运营与监管机构的模式如下图二所示：图二：1994-1999年的英国铁路运营与监管结构(*图表来源：All Change: British Railway Privatisation)2.3.3 1999年以后的英国铁路运营与监管结构在最初的改革设想中，英国政府计划用715年的时间逐步消除政府所负担的铁路经营亏损，在此期间对客运公司提供一定的政策性补贴，补贴将逐步减少直至取消。但随着经营活动的开展，政府意识到补贴政策反而成为了客运公司继续投资的激励手段，不得不对一部分客运公司继续进行补贴。同时，1995年铁路工人发生了大罢工，而由于最初设计的线路使用费制度不够合理，导致客运公司开行的列车线路与路网运营水平间发生了很大的冲突，安全状况恶化，基建设施维护外包导致路网运营成本上升，而路网公司上市后，资本市场对其短期业绩的片面追求致使基础设施投资不能适应运输需求的增长，Railtrack负债不断上升，最终于2001年破产重组，重新被政府接管。英国政府在意识到一系列问题之后，实行了新的政策。包括实行新的补贴政策，组建铁路战略管理局（Strategic Rail Authority, SRA）等。1999年英国政府组建了铁路战略管理局，最初是以影子形式运行，2001年起正式接管原来的客运特许经营办公室全部的工作和铁路总监办公室负责的货运管理职能。其组建目的在于加强对路网公司和客货运公司的监督和协调，同时负责制定和组织实施铁路发展规划，并享有约30亿英镑的融资能力，以支持对铁路的投资。在新的客运监管架构（见下图三）中，铁路战略管理局是代表政府的行政管理部门，主要负责战略规划，协调日常运输。图三：新的客运监管架构（来源：.uk/Passenger_about/about_main.htm）铁路战略管理局的各项目标、条例与指导的制定者，为各地区客运部提供资金，代表政府管理铁路，为其制定政策、法律法规的部门是于1997年6月16日成立的环境、运输与地区部。其目的在于促进各种运输方式的协调发展、改善环境、保持和提高安全运营水准等。顾客满意程度以及客运公司服务水平的监督则是由铁路用户咨询委员会负责。该委员会由各行业的用户组成，由铁路总监任命。全英按地理区域分为8个委员会，各委员会由铁路总监直接领导。铁路总监可以委托委员会进行旅客调查，委员会也可以要求总监运用自己的权力进以改善旅客投诉问题。地区客运部负责除伦敦以外的各区（共七个）的客运计划及投资。其主要职责是确定最低客运服务水平；向客运公司投资和发放补贴；与客运公司签署特许经营协议（与25个公司中的5个签署）其运力分配与调度权归属于路网公司。2. 4 对英国铁路客运市场监管机制的分析在英国铁路改革后，铁路的整个系统架构发生了根本性的改变。英国铁路由一家具有命令式管理特征的企业变为一个包含有许多家企业同时互相进行物品与劳务交易的产业。这一过程中最重要的改变不仅在于基础设施（轨道，信号，车站）所有权与列车运营权的分离，而且还包括资源配置由从前在企业内部进行的方式变更为在市场上进行的方式的转变。而在这一过程中还包括将早前完成的内部制度安排确立为契约关系的大量实质性法律工作，同时，内部交易关系也必须向契约关系转变，并且需要建立一个完整的基准价格体系以使得未来的潜在买主可以在此基础上对新的公司进行估价。改革后的英铁运营与监管结构，可用英国铁路总监的观点来描述：一个“规则与契约矩阵（regulatory and contractual matrix，Modern Railways， 1997a，p696）”。铁路监管机构通过一整套的法律文件合同，许可证，租借协议将分离后的铁路产业“整合”起来。实际上这种做法更加着重于各个部分在法律意义上的联系而不是管理层面上的联系。这样就会导致一个结果即使这一矩阵模式能够良好而高效的运作，其契约关系（包括Railtrack,各个运营公司，OPRFSRA间的关系）和这种关系所包含的激励结构也会滋生寻租行为。可以预见，至少在某些方面，监管机构将无法激励良好高效的行为，从而损害整个产业的运作。因而本文接下来的部分将着重于讨论英国铁路运营与监管的 “规则与契约矩阵”结构，以及在这一结构下监管当局对高效率行为进行激励的方法设计。以下问题即将列入讨论：1） 与Railtrack有关的契约关系，线路使用费的结构和为什么Railtrack缺乏为可能的运量增长而储备远期运能的激励以至最终破产。2） OPRAF/SRA/ORR与各客运公司之间契