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国有企业改革 1 国有企业定义国有企业 或称国营事业或国营企业 国际惯例中 国有企业仅指一个国家的中央政府或联邦政府投资或参与控制的企业 而在中国 国有企业还包括由地方政府投资参与控制的企业 国有企业是指企业全部资产归国家所有 并按 中华人民共和国企业法人登记管理条例 规定登记注册的非公司制的经济组织 不包括有限责任公司中的国有独资公司 国有企业是在社会化大生产条件下 为弥补市场失灵 在制度 目标和管理诸方面具有特性的现代契约组织 它的内涵是资产属于全民所有 由政府占有终极所有权的企业 2 从历史上看 国企由来已久 到了现代社会 国企才在许多国家得到长足的发展 二战后 几乎世界上所有的国家都相继组建了相当数量的国企 其中 以社会主义国家为最 并视为立国之本 时隔不久 由于先天和后世的种种原因 导致国企经营效率低下 严重亏损 债台高筑 难以为继 接着又几乎在所有经济发达的国家无不采取种种措施 改变或改造国企的这种不景气状态 其中 通过拍卖将国企改变成民企最为普遍 3 国有企业改革 国有国营行政机构的附属物政企合一国家高度集中统一管理国家统负盈亏 传统国有企业制度的特征 产权不清政企不分权责不明机制不活激励不足约束不硬 传统国有企业制度的缺陷 人浮于事无人负责管理落后效益低下不适应市场经济的发展 传统国有企业制度的危害 4 回顾我国国企改革30年来的历程 大体经历了五个阶段 第一阶段1978 1983年进入初期的放权让利阶段 主要是进行国企经营层面的改革 第二阶段1984 1992年主要是进行国企从经营权向所有权过渡的改革 第三阶段1993 1997年推进建立现代企业制度的改革 第四阶段1997 2002年我国开始对国有经济进行战略性调整 国有企业战略性改组步伐加快 第五阶段2003年至今我国进入国有资产管理体制改革的新阶段 5 一 放权让利企业扩大自主权形成激励机制利润留成奖励制度内容 一是以计划经济为主 同时充分重视市场调节的辅助作用 调整国家与企业的关系 二是扩大企业自主权 并且把企业经营好坏同职工的物质利益挂起钩来 着眼于调动企业和职工的积极性主动性 特点 这一阶段的改革试图在计划经济体制的基本框架内 通过向企业放权让利来增强企业的活力 但这一时期计划经济体制仍居主导地位 大部分商品的价格和企业的生产经营活动仍受指令性计划的控制 市场体系尚属萌芽状态 存在问题 1 为扩大自销比例而压低计划指标 不完成调拨任务和财政上缴任务等问题2 形成了 内部人 控制 出现了 工资侵蚀利润 和行为短期化问题 6 二 实行两权分离 企业承包制推行股份制试点利改税拨改贷主要是进行国企从经营权向所有权过渡的改革 随着改革的深入 不可避免地触及到企业的产权问题 使人感到不进行产权改革没有出路 相应的也产生了两种不同改革思路 一种思路是主张将国企改革仍限制在原有财产关系之内 进一步推进或深化经营权层面的改革 从1987到1992年 国有企业经历了两轮企业承包制和租赁制改革 另一种思路提出了深化国企所有权层面改革的主张 即进行股份制改造 股份制问题 缺少整体规划政企未分股东大会架空有效约束机制欠缺 承包制问题 政企难分负盈不负亏企业行为短期化内部人控制穷庙富方丈鞭打快牛 7 三 建立现代企业制度 产权清晰 权责明确 政企分开 管理科学自1992年起 我国开始建立市场经济体制 国有企业改革沿市场化方向深入推进 1993年11月 中共中央十四届三中全会提出 建立现代企业制度 是发展社会化大生产和市场经济的必然要求 是我国国有企业改革的方向 现代企业制度的基本特征是 产权清晰 权责明确 政企分开 管理科学 1993年12月 中华人民共和国公司法 颁布出台 1994年7月颁布的 中华人民共和国劳动法 市场经营机制面向市场 参与竞争 企业优胜劣汰 经营者能上能下 职工能进能出 收入能增能减 技术不断创新 资产保值增值的机制砸三铁下岗分流 减人增效 再就业工程年薪制 期权制稽查特派员制 独立董事制 国企转机改制公有制多种实现形式现代企业制度 产权明晰 权责明确 政企分开 管理科学 股份制为主 股权多元化公司治理结构 各负其责 协调运转 有效制衡 三改一加强 改革 改组 改造 加强管理 8 四 国有企业战略性改组与国有经济布局调整中共十五大的报告中进一步强调要调整国有经济布局 明确指出 国有经济起主导作用 主要体现在控制力上 要从战略上调整国有经济布局 对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域 国有经济必须占支配地位 在其他领域 可以通过资产重组和结构调整 以加强重点 提高国有资产的整体质量 国有经济调整布局抓大放小 有进有退 加强控制力 一股就灵 一卖了之 国资监管体制 五龙治水国资委利税分流 核销债务国企上市 吃财政 银行 股民 债转股 国有股减持分离办社会职能 减轻国企负担 9 五 国企改革的纵深推进 1 国有资产管理体制改革的深化2003年3月16日国务院直属国家国有资产监督管理委员会成立 中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责 权利 义务和责任相统一 管资产与管人 管事相结合 五龙治水 九龙治水一龙治水解决出资人到位问题 监管机制改善利于政府公共职能和国有资产所有者职能的分开 政资分开 利于国有出资者所有权与企业法人财产经营权分开 政企分开 问 1出资人能否真正到位变 真老板 2出资人能否不越位当 老板加婆婆 3如何激励并监督 老板 10 五 国企改革的纵深推进 2 国企改革以大企业 以产权多元化和治理结构为中心2003年10月 十六届三中全会提出的 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 中指出 要 建立健全现代产权制度 产权是所有制的核心和主要内容 包括物权 债权和知识产权等各类财产权 建立归属清晰 权责明确 保护严格 流转顺畅的现代产权制度 有利于维护公有财产权 巩固公有制的主体地位 有利于保护私有财产权 促进非公有制经济发展 有利于各类资本的流动和重组 推动混合所有制经济发展 有利于增强企业和公众创业创新的动力 形成良好的信用基础和市场秩序 11 五 国企改革的纵深推进 3 各种所有制企业关系的处理这一阶段 如何处理非公经济与公有制经济的关系问题成为了理论探讨和政策制定的重点 非公经济经过多年的发展 逐步壮大起来 在许多领域占有绝对优势 非公经济的地位和作用在改革中得到了进一步提升 出现了个体 私营 外资与公有制经济相互渗透 相互融合的趋势 如非公经济在行业分布上从以制造 建筑 运输 商贸和服务业等领域为主 已经开始向基础设施 公共事业等领域拓展 非公经济与公有制经济之间的冲突时有发生 如石油行业的民营资本问题 此外 外资企业在我国的发展也迅速膨胀 外资的并购问题成为了各界关注的热点 非公经济遇到了重新定位和判断的问题 发展面临巨大的挑战 为了正确处理非公经济与公有制经济的关系 2005年2月国务院发布 关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见 简称 非公36条 该政策一定程度上给予了非公经济更大的发展空间 并扫除了人们对非公经济去向问题的担忧 12 五 国企改革的纵深推进 为了正确处理非公经济与公有制经济的关系 2005年2月国务院发布 关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见 简称 非公36条 该政策一定程度上给予了非公经济更大的发展空间 并扫除了人们对非公经济去向问题的担忧 13 改革存在问题 重要改革延后国有资产流失拉大分配差距效益不高政企不分国企分红问题国进民退存 在不合理垄断 14 重要改革延后从渐进式改革的特点看 改革需要现存体制的推动 因而不得不受到现存体制的束缚 经常要迁就现行体制的利益 因此 渐进式改革的最大不足是改革的妥协性与不彻底性 推进改革的进程中 有时会出现 进两步 退一步 甚至 退两步 的事例 改革的突破采取了先易后难的顺序 相对容易 难度较小的改革大都先期完成了 而 硬骨头 问题都被留到后面 这一点在国有企业改革领域 不仅于此 表现得非常明显 例如 中小企业与大企业相比 一般竞争性行业与基础 垄断行业相比 都是前者的市场化改革更为充分彻底 而对整个国有企业改革的成败与市场运行效率具有关键意义的基础 垄断行业的国有企业改革则被延后 这种不彻底性在被认为是渐进式改革范例的价格双轨制改革中同样存在 目前虽然高达 的产品定价已基本由市场决定 但余下 的基础产品与包括资本 土地 技术等生产要素的定价仍受国家管制 市场化进程迟缓 这种分化的状况已被归纳为具有累退性质的 新双轨制 因此 重要改革的延后既加大了后期改革的成本 也腐蚀了前期改革的成果 使渐进式改革呈现出后期边际效应递减的特征 15 国有资产流失由于我国的国有资产涉及面广 比重高 更因为改革过程中的制度建设滞后 监管不到位 因此 国有企业改革中的国有资产流失较为严重 前些年爆发的 郎顾之争 便是这类现象的集中反映 一些国企经营者利用手中掌握的权力和信息 借国企改革 产权流动之机 钻体制 制度的空子 采取搞场外交易 在产权交易中与中介机构联手 低值评估 蓄意制造投资 失误 等各类手法大肆侵吞国有资产 花一元钱买下十元钱的国有资产 被形象地概括成全国企业改制的平均情况 虽然国资委和财政部后来出台了 企业国有产权向管理层转让暂行规定 对企业国有产权向管理层转让提出了规范性要求 对管理层出资受让企业国有产权的条件 范围等进行了界定 但为时已晚 而且具体执行并不整齐 按照保守的估计 年国有企业改革过程中 国有资产流失的规模应该在万亿元的量级上 这也可看做是国有企业改革付出的巨大成本 只是现在还难以辨认是否所有的成本支付都是值得的 16 中国的MBO MBO概念 它主要是指公司的经理层利用借贷所融资本或股权交易收购本公司的一种行为 通过收购使企业的经营者变成了企业的所有者 MBO最大的魅力 理清企业产权 实现所有者回归 建立企业的长期激励机制 MBO热 在2002 2003年间兴起 但是在实际的操作过程中 由于管理层收购的规则不全面以及监管不到位 种种不规范的操作致使MBO暴露出很多问题 因此在学术界展开了激烈的争论 2004年8月 郎咸平对海尔 TCL的产权改革 以及收购多家上市国企的格林柯尔的 不正当收购 行为提出置疑 从而引发了就MBO为主题的产权改革大争论 17 中国的MBO 反对派 郎咸平 保姆理论 一个作为服务者的保姆 在打扫了顾主的房子一段时间后就提出要购买 而且价格要由自己来决定 所谓收购 用的却还是主人的钱 即向银行贷款 在国有企业的转轨改制和民营企业并购国有企业过程中 国有资产严重流失 指出中国在法制化未完善前 一切MBO都应该停 甚至提出 中国应该立即停止国企的产权改革 18 MBO在中国 反对派 华生 在中国现在国有企业和公有制企业内部人控制 所有者缺位的情况下 MBO这种方式很难做到程序公正 因为 它是内部人 因为它有信息优势 因为它掌控了谈判的位置 所以这种方式就不能提倡 MBO不是国有企业改革的方向 企业为什么发展 关键建立在分工和专业化基础上 职业经理人出现就是分工专业化的需要 鼓励MBO的文化是毁灭性的文化 是对产权的不尊重 19 MBO在中国 赞成派 张维迎 冰棍理论 许多国有资产是冰棍 不用也会自然消失 只有运作起来才会产生效益 管理层收购国企 实现了产权和管理权合一的效果 即使是 零价格 甚至负价格转让 国家也不一定吃亏 因为很多国企都有很多的负债和职工负担 这就好比你带着女儿改嫁和你单身一个人改嫁时的谈判能力肯定是不一样的 20 中国的MBO 五大风险 一是定价环节中的风险 二是信息不对称 暗箱操作的风险 三是收购者融资渠道不明的风险 四是运作风险 五是收购主体合法性不能保证的风险 国资委对MBO的态度 从 不反对 到 不宜 再到 不 2004年9月25日 国资委彻查国有资产流失 MBO被列入检查重点 9月30日 国资委称国有大型企业不宜实施MBO 国有中小企业由于社会影响相对较小 可以继续探索 21 拉大分配差距国企改制过程由于受到少数内部人的操控 许多企业改制都变成了不折不扣的国有资产私有化 而且是只让极少数人掌控企业的 权贵私有化 这种私有化的企业改制给公有财产和职工利益造成了巨大的损害 继而不合理地拉大了国民分配的差距 年 月 亚洲开发银行发布了 亚洲的分配不均 的研究报告 该报告指出 在 个纳入亚行研究范围的国家中 中国内地已经位居亚洲贫富差距之最 近年来 国际上许多观点大都认为 目前的经验证据更多地支持了这样的判断 中国的渐进式改革优于苏东国家的激进式改革 但值得注意的是 在进行激进式改革的俄罗斯 过去十几年间的基尼系数只有 左右 而我国的基尼系数在进入 世纪后已跃升到 的水平 我国在改革后的 年间已快速成为世界上贫富最为悬殊的国家之一 虽然国企改制并非目前中国社会贫富两极分化的惟一原因 但不可否认 不规范的国企改制肯定是其中的一个重要原因 这种贫富悬殊现象引发了许多社会问题 22 4 效益不高国有企业的亏损80 是始于1993年之后 1995年则成为亏损最集中的一个年份 1996年首次出现全国国企净亏损 2003年至2011年 央企的资产总额由8 3万亿增加至28万亿 年均增长16 4 上缴税收由3563亿增至16804亿 年均增长21 4 十一五期间 央企研发经费从701亿 增长到了十一五末的1911亿 年均增长28 5 2010年 中央企业申请专利是52283人 研究开发人员达到了53 5万 从这些数据能证明国企改革经营效益提高了吗 未必 请点击我 23 5 政企不分1 行政部门 企业 目前 有相当部分公司 企业 下同 政企不分 既有行政权又有经营权 烟草 铁道 邮政 2 官员当企业管理者 干部管理上现在还存在政企不分的问题 3 政府行政干预 乐于行政审批 批土地 批资金 批项目 热衷切蛋糕 中国当代最富有的 秋菊 陈发树 24 政企难解难分的根源究竟在哪里 根子不在企业 而在政府 我们从中看到一种令人困惑的现象 一方面政府要求企业走向市场 不找市长 找市场 另一方面 政府又不愿放弃自己已经长期拥有的对企业可以任意干预并从中获益的特权 现在看来 政企不分 过去是 现在仍然是深化国企改革的制度性障碍 25 为什么政企分开如此困难 关键还是在两个制度难以或不准碰撞上 第一是财产制度 按照市场要求 实现政企分开 决不是管理方式转变的问题 而是财产制度的选择问题 第二是政治制度 事实上 政府的企业也是党的企业 党 政 企是捆在一起的 其中党是领导核心 政要对党负责 企也要对党 对政负责 现在要政企分开 首先的问题是党政关系 党企关系分开 这是很难办到的 或者说根本办不到的 26 西方经济学中有一个基本原理 叫做经济人假定 利己主义者所追求的是获利最大化 为了要达到获利最大化的目的 在实际经济生活中 可能出现以下三种情况 一是花自己的钱办自己的事 既讲节约 又讲效率 二是花别人的钱办自己的事 不讲节约 只讲效率 三是花别人的钱办别人的事 既不讲节约又不讲效率 我国国有企业就属于上述的第三种情况 这是国企的痼疾 属难治之症 27 6 国企分红问题首先 国有企业是全民所有 政府投资兴办的 国资委受民众委托行使监管职责 国有企业的利润理应归全民所有 因此国有企业上缴利润的比例不能由国有企业自己决定 也不能由国资委决定 要由全体国民充分讨论决定 但现实状况是 这5 10 的分红比例制定伊始就没有征求过民众的意见 理论和法律依据都不充分 其次 国有企业上缴红利后 留存企业的利润作为企业的在积累 用于企业的扩大再生产 那么我国国有企业只上缴5 或10 留存的90 用于企业的扩大再生产 但是国有企业是否有足够的投资项目 缺乏有效的监管 我国国有企业并不对外披露企业财务报告 普通民众很难监督企业的财务状况 更难以了解企业未来的投资前景 谁投资 谁受益 是市场经济的一条基本准则 然而 2008年 中国工商银行 中国石油 中国移动均名列全球十大赚钱企业 利润总和逾3000亿元 但他们上缴给国家的利润只有200多亿元 在西方国家 法国国有企业税后利润的50 要上缴国家 瑞典 丹麦 韩国等国的国有企业 利润上缴比例也达到了1 3甚至2 3 相比之下 我国5 10 的上缴比例是象征性的 实在很难体现国有企业的 国有 性质 28 国有企业分红问题建议1 进一步深化国有企业改革 在国有企业内部形成完善的法人治理机制 2 完善分红制度实施的制度保障 建立完善的分红监督控制体制 3 在分红制度的具体制定上 要分级分类管理 制定合理的分红比例 29 7 国进民退 存在不合理垄断今年 两会 将近 中国2030年 的发布再次将国企改革推到风口浪尖 世行在报告中称 中国需要进一步重组国有企业部门 拆除竞争性行业中垄断和寡头垄断企业 在必须实行垄断的领域中引入必要的监督 以确保市场力量不被滥用 世行的观点正符合时下国企改革的争论焦点 虽然国资委极力证明绝大多数央企不存在垄断 但这不是国资委说了算的问题 国家 二字一上头 市场其他的一般竞争者就矮三分 即使像中粮这样身处完全竞争行业里的央企 也有其他一般市场主体无法比拟的国家信用和国家资源 国企退出竞争性行业本就是国有企业改革既有的思路 但近几年并没有得到执行 国研中心研究员吴敬琏2月13日在接受媒体采访时就表示 国企改革要继续执行党的十五大的有关决定 即国有经济布局的战略性调整要有进有退 只在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域 国企要有控制权 史炜 国家发改委体改所产业研究室主任 现在我们其实所说的所有问题 是那种央企 就是90多家央企 甚至是说刚才你说的八家 其实不止八家 就是垄断企业 我们真正的国企大部分混得还不如私营企业呢 要贷款要不着 对吧 要技术没技术 要技术更新没技术更新 工人过的日子跟农民差不多 企业领导也不负责任 反正东西被分光就光了 最后就没有了 我们其实现在不能把国企的问题 跟国有存在的垄断行业 30 国企退出竞争性行业本就是国有企业改革既有的思路 但近几年并没有得到执行 国研中心研究员吴敬琏2月13日在接受媒体采访时就表示 国企改革要继续执行党的十五大的有关决定 即国有经济布局的战略性调整要有进有退 只在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域 国企要有控制权 史炜 国家发改委体改所产业研究室主任 其实我们现在的国企就业 在整个城镇就业当中 三万多的就业当中 国企占到了多少呢 17 点多 那这里头包括什么呢 过去的传统的国有企业 现在我们其实所说的所有问题 是那种央企 就是90多家央企 甚至是说刚才你说的八家 其实不止八家 就是垄断企业 我们真正的国企大部分混得还不如私营企业呢 要贷款要不着 对吧 要技术没技术 要技术更新没技术更新 工人过的日子跟农民差不多 企业领导也不负责任 反正东西被分光就光了 最后就没有了 31 若干垄断行业的市场格局监管现状和资本结构 32 其他国家的国企改革 德国 断奶 股份多元化 管理民主化和制度化 监事会监督 意大利 私有化 出台相关法律 法规和政令 主张 把一个健康的企业卖个公众 透明 公平 瑞典 国有企业局 所有者职能和社会管理职能分开 以 创造价值 为使命 33 其他国家的国企改革 法国 开放资本 分拆企业 简化经营 国家稽查特派员制度 美国 基于资产性经营理念 采用租赁制经营和系统承包制的经营方式 新加坡 按照市场规律运行 政府监督与社会公共监督并行 私有化改造 英国 以股份制改造为手段进行私有化运动 创造 黄金股 34 其他国家的国企改革 俄罗斯 休克疗法 休克疗法 的要义是一步到位 迅速转轨 在短期内建立市场经济运行机制 俄罗斯和东欧国家在经济转轨过程中实行 休克疗法 以俄罗斯为例 俄罗斯企业私有化经历了两个阶段 第一阶段 1992年7月 1994年6月 是无偿私有化阶段 就是将前苏联74年积累的国有资产经过估价 按1 49亿人口 每人一万卢布 无偿转让给每个公民 企业私有化第二阶段 1994年7月 1996年12月 是主要针对国有大中型企业的有偿私有化阶段 俄罗斯500家大型国有企业实际价值超过1万亿美元 但只卖了72亿美元 1996年和1991年相比 其国内生产总值下降了45 下降幅度大大超过了苏联卫国战争时期 国民生产总值下降25 和美国1929 1933年的 大萧条 时期 国民生产总值下降30 整个国民经济倒退了将近20年 35 我觉得 一 划线 分而治之 二 打破壁垒 公平竞争 约束国有企业 三 国有企业绝大部分从经营性行业退出 四 对保留的国企应完善公司治理 形成有效监督机制 五 进行当前中国最需要的改革 政治体制改革 36 国企必须从不适合自身存在的领域退出 1999年9月中共十五届四中全会就国企改革专门做出 决定 其中最让人们关注的就是四个字 有进有退 往哪里 进 呢 决定 明确指出 三大行业 两类企业 三大行业是 国家安全行业 自然垄断行业 提供公共产品的公益性事业 两类企业是 高新技术产业