城市建设中的房屋拆迁问题探索.doc

城市建设中的房屋拆迁问题探索史华祥*摘要：我国的城市经济能在30年内产生如此成就，不能否认城市房屋拆迁的功劳。而以如此巨大的民怨和牺牲换来的30年飞速发展的经济是否等价值得思考。从应然的角度来看城市房屋拆迁的法律关系应为民事法律关系。城市房屋拆迁因缺乏紧迫性不是我们可以为之牺牲法治的公共利益行为。因此拆迁补偿安置协议是解决城市房屋拆迁问题的关键所在。关键字：城市建设 房屋拆迁 补偿协议 问题一、城市建设中房屋拆迁的必要性城市是国家或地区的“明信片”，城市的发展与一个国家或者地区的经济发展是密不可分的，在某种程度上评价一个国家的经济发展如何的参考标准就是看这个国家的城市化进程。城市越现代化、科技化、人文化，就越能代表该国家或地区的发展程度之高。然而城市的发展进度与现代科技、人文精神的发展的速度是无法成正比的，城市的发展总是滞后于科技与人文精神发展，因此我们需要不断地发展变换城市的容貌、功能与内涵。现代城市化发展的催化剂是第三次科技革命。随着近现代科学技术的日新月异，城市拥有了强大的经济吸引力，这促使农村人口向城市聚集，造就了城市规模不断扩大。而城市原有的固定模式在一定程度上却阻碍着这种新变化、新发展，为适应人们对现代生产和生活方式的追求，各国政府不得不重新考虑规划城市的未来，这其中就包括城市格局与功能再调整，对不符合城市未来规划目标的建筑进行拆除或搬迁，城市房屋拆迁也就孕育而生。因城市的发展而进行的房屋拆迁是一项浩大工程，建设现代、文明的新兴城市，对于改善城市景观和提高城市居民生活水平的作用是有目共睹的。我国的城市化真正的发展是在十一届三中全会所确立的改革开放以后，准确的来说开始于经济特区的建立。改革开放以后，国家的工作重心转移到经济建设上来，伴随着经济体制改革的逐步深入，许多大城市先后通过进行大规模的拆迁和建设，实现城市土地与资源的优化配置，在提高人民居住条件的同时也改善了居住环境，更为显著的是城市基础设施建设和旧城改造步伐的加快，极大地完善了城市的功能，促进了经济发展。因此我们可以归纳出城市建设中房屋拆迁的意义在于：1、城市建设中房屋拆迁是居民改善居住条件和居住环境的良好契机。2、城市建设中房屋拆迁实现了城市土地资源的优化配置，这使得城市功能得到更好的发挥。3、城市建设中房屋拆迁作为经济发展的新增长点，对带动城市经济的发展起到了不可磨灭的作用。4、通过城市建设中房屋拆迁改变了原来城市的容貌，新的城市成为该国家和地区在世界舞台上的“明信片”，具有一定的国际上的意义。然而这种城市化进程的发展路径也存在不可忽视的负面影响。被拆迁的居民无家可归，生活没有保障，强制拆迁中的暴力执法、野蛮执法无处不在，更有政府与黑社会相勾结。整个拆迁的过程是有人哭、有人笑、有人死、有人闹，社会的良好秩序荡然无存。尤其是最近几年，拆迁矛盾越演越烈，恶性事件如雨后春笋，业已成为社会高度关注的焦点。虽然笔者充分认识到了城市建设中房屋拆迁所造成的负面影响，但是不得不在此强调一点：全面客观地评价我国的城市经济能够在30年内产生如此成就，不能否认这里有着城市房屋拆迁的功劳。只是笔者在想以如此巨大的民怨和牺牲换来的30年飞速发展的经济是否值得。城市拆迁问题是一个难题，其中内容复杂且相互交织，动一处而触全身，作为一名刚刚读硕士的研究生来说，研究此问题相当困难，因此笔者只希望通过自己的解读能够对这一问题有一个全新的认识，当然也妄想自己的见解能够起到或多或少的作用。二、城市建设中房屋拆迁的基本理论问题（一）城市建设中房屋拆迁的基本概念房屋拆迁是指因某种利益的需要，经有关部门的批准，对批准区域内的房屋进行拆除的一系列活动。这一系列活动包括房屋拆迁决定、房屋拆迁补偿、房屋拆迁程序、房屋拆迁强制措施、房屋拆迁的救济等等内容。根据土地所有权的不同，房屋拆迁包括城市房屋拆迁和农村房屋拆迁；根据利益的不同，我们又可以将房屋拆迁分为因公共利益的拆迁和非公共利益的拆迁。由于能力有限，故本文仅就城市房屋拆迁为例进行分析。所谓城市房屋拆迁指的是为了某种利益的需要，经有关政府部门的批准，拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除并对被拆除房屋的利益人予以经济补偿，以及为了达到此目的所采取的一系列合法活动的总称。笔者如此定义的目的在于说明城市房屋拆迁的特点：1、城市房屋拆迁是为了某种利益而为的行为。此种利益包括公共利益的拆迁也包括非公共利益的拆迁，非公共利益的拆迁我们一般也称作为商业拆迁。不同的目的致使拆迁主体即拆迁人不同、拆迁程序有别、拆迁补偿标准不一致、拆迁的强制措施和补救方式也存在有差异，因此区分公益拆迁与商业拆迁具有非常的必要性。2、城市房屋拆迁是对位于城市规划区域内的国有土地上的房屋进行的拆迁。这具有中国特色的产物来源于国家的土地政策，我国的土地政策是国家和集体享有土地的所有权，即我国的土地所有权分为国家所有和集体所有。城市房屋拆迁所拆除的房屋是国家所有土地上的房屋，不包括集体所有的土地上的房屋（集体所有的土地上的房屋是我们所说的农村房屋拆迁的问题，这里不作论述）。城市房屋拆迁是城市规划区域内的拆迁不是城市内的拆迁，城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展实行规划控制的区域。 因此前者的范围更大。3、城市房屋拆迁是一系列活动的总称，主要是涉及到拆迁当事人的经济关系，而不仅仅是拆除房屋这一行为。 城市房屋拆迁内容繁多主要包括城市房屋拆迁决定、城市房屋拆迁许可、城市房屋拆迁补偿、城市房屋拆迁强制措施、城市房屋拆迁行政裁决和司法救济等等。然而作为一个简单的比较顺利的房屋拆迁所要面临的可能就是城市房屋拆迁决定、城市房屋拆迁许可、城市房屋拆迁补偿这三类问题，因此定义中突出强调“对被拆除房的所屋有人予以经济补偿”这一点，而对其他内容进行简化处理概括为：“以及为了达到此目的所采取的一系列合法活动”，做到了轻重分明，详略得当。4、定义还特别强调城市房屋拆迁的这一系列活动应该是合法活动，即城市房屋拆迁要符合法律的规定，要依法拆迁。之所以特别强调合法主要原因在于：这是法律法规的必然要求。城市房屋拆迁管理条例规定：要维护拆迁当事人的合法权益；城市房屋拆迁必须符合城市规划；县级以上人民政府土地主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。这是现实状况的迫切需要，近年内因为房屋拆迁导致的伤亡事件、群体上访事件、暴力冲突事件有越演越烈之势，其中人们对于暴力执法问题的关注尤为突出，因此依法拆迁的要求不得不特别予以强调。（二）城市房屋拆迁的法律关系对城市房屋拆迁的法律关系的定性学界众说纷纭，有学者认为城市房屋拆迁是民事法律关系，也有部分学者认为是行政法律关系，甚至还有学者认为它混合了民事法律关系和行政法律关系。无论何种理解，所有学者都认可的是只有准确把握城市房屋拆迁的法律关系，才能从根本上认清楚它的问题之所在。将城市房屋拆迁的法律关系作为一种民事法律关系的学者认为：根据城市房屋拆迁管理条例的规定，城市房屋拆迁是拆迁人与被拆迁人之间所达成的私法意义上的民事合同行为，即拆迁人与被拆迁人在基于合意的基础上，达成由被拆迁人转移其不动产权利，拆迁人作出补偿的合约。根据条例的第五条的规定政府在其中的角色只是对拆迁工作实施监督管理，从而实现维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行的目标。王才亮先生在其所著的房屋拆迁纠纷焦点释疑一书中有代表性的提出:“拆迁，是指拆迁人依法将建筑物予以拆除，并对被拆除建筑的使用人予以迁移安置，对被拆除建筑的所有人予以经济补偿的民事法律行为。”他认为：房屋拆迁活动是平等主体间的社会活动；城市房屋拆迁多种法律关系的交叉点仍然是民事法律关系；城市房屋拆迁具有很强的时间性；城市房屋拆迁政策性强的原因是事关当事人的民事利益；城市房屋拆迁具有很强的计划性，但目的是维护当事人的合法利益；拆迁活动的内容是民事活动。而认为城市房屋拆迁是行政法律关系的学者对此提出了异议，在他们看来：从表面上分析，拆迁人与被拆迁人因房屋的拆迁发生彼此的联系，且由于拆迁人与被拆迁人都是平等的民事主体，拆迁安置补偿协议也属于民事行为，因而城市房屋拆迁似乎成为一种私人之间的民事行为是有一定道理的。但问题是这仅仅是表像，如果这样考虑就很难理解为什么政府的活动一直贯穿于此类行为的始终，同时这样的观点也无法回答为什么作为平等主体一方的拆迁人在未取得另一方当事人即被拆迁人同意的情形下可以借助行政权的力量(即由政府有关部门实施强制拆迁)或司法权的力量(即通过申请法院实施强制拆迁)来实现拆迁的目的。由于我国实行的是所有权与使用权分离的土地制度，故在实践操作中，首先国家要收回国有土地的使用权，然后再将土地使用权转移给拆迁人让其开发利用来完成规划任务。因此拆迁行为实质上是政府的行政行为或者可以表述为在政府行政行为操纵下的拆迁行为。混合学说的出现其实并不晚，早在2000年的时候，符启林先生就在他的专著城市房地产开发用地法律制度研究中提出了此种观点。他认为“在现阶段，国家干预经济的成分越来越重要。房屋拆迁关系国家的未来、城市的发展、环境的保护、人民的安居乐业。目前国家已不满足于只充当“守夜人”的角色，而是要通过直接或间接地渠道干预经济生活。可是，房屋拆迁工作又牵涉到众多团体以及个人的利益，因此需要利益之间的平衡，这免不了要用民事主体之间平等交易的原则来衡量。”笔者就算再有创意、再有思想也很难对此提出新的观点，但是转换视角从应然的角度来看，房屋作为财产的一种表现形式，对于它的权利转移只存在两种方式：一种是民事法律关系中的转移（例如买卖、赠与），另一种就是国家的征收、征用。而国家在房屋拆迁问题上的征收、征用所依据的公共利益必须具备紧迫性，否则所有剩余情况下的财产转移都应由民事法律关系调整。所谓紧迫性主要是指当出现特殊情况时，排除其他可能的所有解决方式，如果不立即采取征收、征用相对人的不动产，会造成巨大的社会损失。例如发洪水需要立即拆除河道旁边的房屋而别无他法，以扩大河水流量，疏导洪水，在这种紧迫状态下可以征收、征用该行政相对人的不动产。而城市规划中的房屋拆迁在某种程度上的确有因国家建设、城市改造、整顿市容和环境保护的需要即符合公共利益，但它缺乏这种紧迫性，虽然可能会为一两个“钉子户”的存在造成工程的停滞、规划的失败，给国家与社会带来一定的损失，可是从司法价值的层面上看，这是保护人权的一种进步。因此笔者从应然的角度将城市房屋拆迁的法律关系定性为民事法律关系。之所以加入“应然”二字，主要是因为现实社会暂时无法实现，就目前的学理上的主流观点是具体问题具体分析，将公益房屋拆迁视为行政行为，将商业拆迁交由私法调整。而从立法、司法、行政这三部门关于城市房屋拆迁的法律关系定性来看，则主要还是将城市建设中的房屋拆迁视为一种行政法律关系调整的具体行为。（三）城市建设中的房屋拆迁的基本原则笔者所表述的城市房屋拆迁的法律关系是从应然角度来说的，所以个人认为关于城市建设中的房屋拆迁的基本原则研究也应该从应然的角度来分析，这样做的目的是希望借基本原则的理论研究，指导现实实践，逐渐的改变现实操作中各种不符合现代法治理念的行为和政策，使实然符合应然的要求，实现两者的和谐与对应。1、符合城市规划要求原则。城市规划是城市未来发展的蓝图，具体是指为了实现理想城市的最终模式（城市未来发展规模、城市功能、城市布局等），而有步骤、有计划的完成短期或者长期的城市发展目标的一种总体设计。城市建设中的房屋拆迁是整合土地资源，科学合理利用土地，调整城市空间布局的必然措施，可以说无论是公益性质还是商业性质的房屋拆迁，他们都是城市总体规划中一个具体的步骤和阶段，因此房屋拆迁必须符合城市未来的发展规划要求。条例第六条规定“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。”第九条第一款规定“拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。”就是符合城市规划要求原则的具体体现。占据主流观点的学者认为城市房屋拆迁的基本原则除了符合城市规划原则之外还包括有利于城市旧城改造；有利于生态环境的改善；保护文物古迹三大原则。当然此类学者的观点是有法律依据的，这依据主要是条例第三条规定了“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧城改造和生态环境，保护文物古迹。”笔者所认为的原则中没有提到这三项原则，其原因在于城市规划原则中已经包含了“有利于城市旧城改造和生态环境，保护文物古迹”的要求。任何城市的拆迁在符合规划的要求之下必然是对旧城的改造，改善原来的居住条件，而作为一个现代科学文明的城市规划蓝图，生态环境与保护古迹是其中的主要内容，因此它们都是城市规划原则的题中之意，作为单独原则提出不免有重复赘述的嫌疑。2、协商一致、自愿的原则。 条例第十三条规定“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿协议、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”此条款实际上在描述拆迁人与被拆迁人就房屋拆迁补偿必须达成一个协议，传统学术观点认为此协议是民事合同的一种，应该遵从合同法的有关规定，尊重双方当事人的自我意愿，在协商一致的条件下达成拆迁补偿安置协议。当然有学者会质疑认为在拆迁人与被拆迁人达不成协议时，经当事人申请，可由房屋拆迁管理部门裁决，而对裁决不服的可以向人民法院起诉，条例所确立的规定表明无论拆迁双方当事人就拆迁事项是否达成一致，只要拆迁人为被拆迁人提供安置房或者周转房，被拆迁人就应当搬迁，条例把争议和拆迁分开来解决，所以根本就不存在协商一致、自愿的原则。但是我们必须注意行政机关的裁决以及其后的司法诉讼都是在补偿协议未协商一致的基础上的一种补救措施，没有协商是无法直接引起行政裁决和司法诉讼，因而只要协商补偿安置协议就必须遵从“协商一致、自愿的原则”。所以将协商一致、自愿作为一项原则也就合情合理了。3、补偿合理原则。 正如本文一开始对城市房屋拆迁所下的定义“它是指为了某种利益的需要，经有关政府部门的批准，拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除并对被拆除房屋的利益人予以经济补偿，以及为了达到此目的所采取的一系列合法活动的总称”，在笔者看来拆迁补偿安置问题是城市房屋拆迁的主要内容也是解决问题的关键所在。且条例中有补偿合理原则存在的法律理论与现实依据。条例中第三章“拆迁补偿与安置”共12条都是在规范拆迁补偿安置，从条例全文来看一共有17条直接明确提到有关拆迁补偿，因此拆迁安置补偿的问题是条例的主要内容之一，而补偿必须合理，建立公平合理的房屋拆迁补偿制度是社会主义法治的必然要求，也是解决目前城市房屋拆迁尖锐矛盾的有效途径。4、正当程序原则。 王宏先生在其中国城市房屋拆迁程序研究中提到“完善城市房屋拆迁程序是化解拆迁矛盾的重要途径”，一般的城市房屋拆迁程序包括：房屋拆迁许可程序、城市房屋拆迁补偿安置协议程序、城市房屋拆迁行政裁决程序、城市房屋拆迁司法程序、城市房屋强制拆迁程序。王宏先生在书中还提到了“城市房屋拆迁性质确认程序、城市房屋拆迁评估程序、城市房屋拆迁听证程序”。如此之多的程序规定，对于行政机关来说是“维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行”的客观需要，拆迁人与被拆迁人也只有在正当程序之下，才能获得法律的保护。条例的正当程序原则也就应运而生。三、城市房屋拆迁的主要问题浅析（一）拆迁补偿是关键随着城市化进程的不断加快，城市房屋拆迁也不断地在提速，然而伴随着高速发展的背后是一大堆拆迁问题的难以解决，这种高速城市化发展加剧了利益冲突，一项初衷原本为国为民的工程，却变成了拆迁方、政府与被拆迁人之间的利益的博弈，甚至发展到最后是生命的博弈。这不得不提醒我们，我们的城市房屋拆迁存在许多问题需要重视。学界目前对于城市房屋拆迁的问题的归纳很多，但主要集中在：1、政府在拆迁中的角色定位问题；2、城市房屋拆迁评估不公、不合理问题；3、城市房屋拆迁补偿过低，被拆迁人生活难以保障问题；4、拆迁人与被拆迁人地位不平等问题；5、拆迁的司法适用问题；6、强制拆迁的手段方式、方法问题；7、公共利益难以界定问题；8、土地所有权与使用权“二元主体”问题等等。这些问题中有的是纯粹的法律问题，有的与政治、经济有着密切的联系，然而笔者从中国人特有的思想文化角度出发，觉得这些问题都会集中到一点城市房屋拆迁补偿的问题。在现阶段，在中国人所特有的集体主义价值观的感染之下，解决中国的拆迁矛盾问题的关键不在于老百姓肯不肯为了公共利益牺牲，而在于如何让老百姓在获得现实利益的满足后而主动拆迁。笔者的理由如下：1、传统的道德观念告诉我们，中国人向来注重集体利益，认为集体利益高于个人利益，当集体利益与个人利益发生冲突时，我们要服从集体利益。因此在我们的社会中才会出现许多为社会、为集体而英勇献身的可歌可泣的英雄人物。在面对城市发展、改善环境这一利国利民的房屋拆迁问题上，不可能会出现大量的“钉子户”，因为在中国法律不可怕、酷刑不可怕、贫穷也不可怕，最可怕的是人言，因此古语有云“人言可畏”，想一想在汶川大地震中的“范跑跑”不就是一个很好的例子吗？因此一旦政府和社会将城市化发展中的房屋拆迁上升为社会公共利益的需要，一般的中国老百姓是不会站错位置，作出反对政府和社会的行为的。2、问题是为什么出现了“钉子户”且是很多“钉子户”，而就算同意拆迁的，许多被拆迁人也怨声载道呢？这是因为老百姓在为社会公共利益作出牺牲的幅度已经达到最低限度甚至超过了这个限度。当为了公共利益自愿牺牲时，人民只希望得到相应的补偿，以至于能够生活，有尊严的生活下去。但是目前的城市房屋拆迁的补偿实在太低，无法实现这一目标。而在与城市高房价相对比之下，拆迁补偿无法购买新房这一现象也就更突出此问题的严重性。在集体主义等传统价值观的影响之下，很少有人会冒着背负骂名的后果不搬不拆，而是因为当搬与拆之后无法生活、利益受到巨大的损失时，唯有博弈才能获得生存空间。其实现有的城市房屋拆迁补偿制度问题还有：拆迁补偿法律规范不协调，调整拆迁补偿的法律概念不统一且条例的内容有违宪的嫌疑；法律所规定的适当补偿，现实中成为少补偿的依据，致使补偿的标准和补偿的项目都无法令人满意；房屋拆迁的评估缺乏公正性，一味偏袒政府和拆迁人，损害被拆迁人的实际利益；拆迁补偿协议缺乏协商、自愿的基础，“被”签，“迫不得已”而签大量存在，原本是民事法律行为，却变成行政强迫行为，甚至上升为政治任务司法与行政诉求得不到回应，法律制度保障不健全。拆迁补偿虽然在法律中加以规定，然则它并非一个法律问题或者说并非一个纯粹的法律问题，其实质是一个“经济+道德”的问题，因此解决拆迁补偿安置问题的原则应该是：符合人们内心的价值，以市场为标准和调控手段，给予被拆迁人以合理的补偿。这种方式最能够极大地缓解现阶段的拆迁矛盾，同时也能够作为突破口去解决其相关的政治问题与法律问题。（二）矛盾背后的原因城市房屋拆迁在包含前文所述问题的背后还有两个原因集体主义价值与个人主义价值的矛盾冲突；左倾思潮下的盲目“赶、比、超”，这两个原因不仅仅在城市房屋拆迁问题中显现，而且在中国改革的30年来里，在改革过程中的方方面面都出现过。因此有必要有所引申，揭露影藏在原因背后的原因，问题背后的问题。1、我国传统的集体主义价值观与现代法治社会强调的个人主义价值观的冲突。集体主义精神是一巨大的精神力量，是一个民族、一个国家、一个集体实现共同理想的支柱。发展集体主义，不仅对于推进我国社会主义精神文明建设具有重要的意义，而且对于促进我国物质文明、政治文明建设，增强我国的综合国力，实现中华民族的伟大复兴，都具有重大的意义。随着改革开放的不断深化，尤其是引进了西方的法治观念，集体主义价值观与法治社会的个人主义的矛盾冲突就越发明显，我们一方面在发展市民社会主张人人平等，保护私有财产，尊重个人利益，另一方面我们又固守着集体和国家的利益圣神不可侵犯。条例中将城市拆迁归为公共利益，要求人们站在长远的、大局的角度，服从国家和社会的利益，但受到法治的影响，我们知道“风能进、雨能进、国王不能进”的含义，明白房屋属于自己的合法私有财产，受到宪法、物权法等法律的保护，因此我们会看到被拆迁户手捧宪法、物权法来抵制拆迁维护自身的合法权益的现象。可以说城市房屋拆迁也是社会集体主义与法治个人主义之间的一场价值的博弈。笔者曾提及自己的观点，认为城市房屋拆迁因缺乏紧迫性不是我们可以为之牺牲法治的公共利益行为。集体主义本身的含义主张个人要服从集体，集体利益高于个人利益。这容易成为“集体”的权力人士侵犯“集体”内的无权力人士个人利益的一种工具。事实上几乎所有强调集体主义的“集体”都不同程度的在集体主义的大义之下侵犯甚至剥夺集体