国家公园-美国经验.doc

国家公园,美国经验 国家公园已经成为“美国之美”的一张名片，世界各地的游客慕名汇聚而来，游览黄石、大峡谷、优胜美地这样全球地标性的自然保护地。美国这么美的一个因素是：美国是世界公认的最早以国家力量介入文化与自然遗产保护和最早建立国家公园管理体系的国家，也是文化与自然遗产保护较为成功的国家。根据美国1970年颁布实施的国家公园事业许可经营租约决议法案：“国家公园体系是不管现在还是未来，由内政部长通过国家公园管理局管理的以建设公园、文物古迹、历史地、观光大道、游憩区等为目的的所有陆地和水域。”美国国家公园体系是目前全球规模最大、制度最先建立、最完善的。现在，美国国家公园管理局管理着18个类型，62个国家公园，391个国家公园体系成员，12000个历史遗址和其它建筑，8500座纪念地和纪念馆，美国的文化与自然遗产精华悉数被打包入“园”，构成了美国之美的要素。 面对曾经自然优美的美国大陆遭受工业化带来的严重的生态破坏，在以被誉为“美国国家公园之父”的约翰?缪尔为首的一些人的积极活动下，美国于1872年通过黄石法案（Yellow stone Act），成立了全球第一个国家公园，又于1916年成立了全球最早的国家公园管理局（National Park Service，简称NPS）。从此，在国家公园体系的庇护下，美国文化与自然遗产中的精华得到了有效保护。 美国家公园的管理体制 如今，美国国家公园体系各成员单位总占地面积33.74万平方公里，占美国国土面积约3.64%。每年接待的游客超过3亿人次，2010年财政预算约25亿美元，并形成了完善的管理框架。美国内务部设有8个国家局（相当于中国由部委管理的副部级国家局）：国家公园管理局、野生动物及鱼类管理局、土地管理局、美国地质调查局、土地围垦局、矿产管理局、露天采矿办公室、印第安事务管理局。其中，国家公园管理局下辖10个区域管理局、1个巡护员培训中心、1个解说规划中心和1个规划设计服务中心。 美国国家公园体系管理架构 美国国家公园体系的管理特点可以用“统一、规范、公益”三个关键词来总结。“统一”是指，美国国家公园严格按照“一地一主”、“一地一牌”进行管理，且所有国家公园的规划设计由国家公园管理局下设的丹佛规划设计中心统一负责。丹佛规划设计中心的技术人员包括风景园林、生态、地质、水文、气象等各方面的专家学者，还有经济学、社会学、人类学家。规划设计在上报前，首先向地方及州的当地居民广泛征求意见，否则参议院不予讨论。“规范”，即各方面制度完备，不但建立了十分科学务实的机构和制定了详细的管理规则，也具备了完善的管理方法和管理体制，且只有被国会批准才能成为国家公园。“公益”，即特别突出公益性，门票价格极其低廉，且在带动周边社区发展和鼓励公众参与公园管理上成效卓著。美国国家公园的门票一般是10美元/车或5美元/人。 美国国家公园管理局承担的功能和任务非常多样化。首先是野生动植物保护功能。国家公园是各种珍稀物种的庇护地，美国面临威胁或濒临灭绝大多能在国家公园里发现踪影。其次是休闲游憩功能。提到美国国家公园，给人的第一联想是家庭露营、登山、欣赏珍稀植物群落和动物种群、欣赏远离文明的荒野之美。为人民开展各种休闲活动提供场所，并提供亲近大自然的切身体验，是国家公园提供的重要生态服务功能。 此外，美国国家公园管理局还直接管理了84万平方公里的国土，而且除了土地资源和动植物资源以外，美国国家公园还管理着其相关的旅游资源、水资源和地热资源的开发利用。 在美国，教育公众是一个令人兴奋又非常重要的事情，特别是教育青少年提高对保护自然资源的认识。因此，环保教育是其诸多服务中最重要的内容之一。在美国国家公园管理局有人数众多的专业人员，其专长涵盖对相关法规的阐释、执法及自然资源管理，同时还包括公园警察、救火员、生物学家、生态学家、历史学家、维修工程师、建筑师以及许多其他的专业领域。国家公园拥有近6000名森林看护人，其中半数是受过训练的执法专业人员， 他们同时亦是具有专业水准的看护人。近半数的国家公园管理局的工作人员为维护人员， 这些人员基本上是当地征募的，他们整个职业生涯中将工作在某一特定公园。美国国家公园除了员工体系外，还建立了志愿者计划，每年几十万志愿者帮助恢复或者重建生态系统，甚至修建道路等，为联邦政府节省了上百万美元的开支。 美国人民公认：国家公园是大自然赋予我们最珍贵的财富和遗产。因此，美国国家公园义不容辞的承担了科研功能，对世界各地的科学家和学术团体非常开放， 为他们提供各类数据，并积极拓展与学术机构的合作制度，通过全国性学术中心为各类学术研究提供设施，为各类大学的教师提供便利。 美国国家公园如何规划 美国按照严谨的程序来对公园进行规划。如何确定景观值得实施联邦政府级、州级、及地区级的保护呢？如果对其实施联邦政府级的保护，何种机构来领导这项工程呢？美国国家公园的资源评估标准，或者叫“准入标准”，包括：国家级的重要性、独特的位置、独有的景观、多样化的生物种类，稀有的植物/物种、景观质量、历史重要性。因为建设和运营国家公园对财政资金的占用是很大的，国家公园体系接收新成员必须考虑可行性。为此，美国在将文化和自然遗产地纳入国家公园体系时非常慎重，候选地必须满足四项标准：国家重要性、适宜性、可行性和不可替代性。其中可行性指一个候选地要进入国家公园体系，必须兼备两个条件：一是具备足够大的规模和合适的边界以保证其资源既能得到持续性保护，同时也能提供美国人民享用国家公园的机会；二是美国国家公园管理局可以通过合理的经济代价对该候选地进行有效保护。对于可行性的考察，一般考虑如下因素： 占地面积、边界轮廓、对候选地及临近土地现状和潜在的使用、土地所有权状况、公众享用的潜力、 （包括获取土地、发展、恢复和运营的） 各项费用、可达性、对资源现状和潜在的威胁、资源的损害情况、需要的管理人员数目、地方规划和区划对候选地的限制、地方和公众的支持程度、命名后的经济和社会经济影响，可行性评价还将考虑国家公园管理局在资金和人员方面的限制。有一些区域已通过国会认定作为国家公园体系的附属，但由其他机构按照与国家公园管理局达成的合作协议实施管理，它们不算是国家公园体系的成员。特别要强调的是，如果其他模式能提供充分的保护和公众欣赏机会，那么一般不会将其纳入到国家公园体系中来，以最小化国家公园规模而节省州政府开支。因为高度强调公益性的理念，国家公园的三条资金来源渠道（财政渠道、市场渠道、社会渠道）中，主渠道是联邦财政经费（约占70%），国家公园的门票历来低价且明确门票收入主要用于资源保护。 在资金机制上，较为完善的法律体系确保了国家公园主要的资金来源，确保了国家公园非营利性公益机构的管理模式。同时，特别是近些年来，国家公园的发展得到了社会各界的广泛关注，美国的税收法规大力鼓励个人和组织进行捐赠，大大减轻了联邦政府的财政负担。目前美国虽然实施门票收费制，但收费很低，门票的价格受到严格限制且仅有1/3的国家公园需要买门票，2/3处于免费状态。 国家公园的发展历程主要就是通过妥善处理以下关系解决各种困扰的历程：1. 中央政府与地方政府之间的关系一般而言，遗产资源根据重要性分级所有、分级管理，使命各有侧重。2.不同政府部分之间的关系依据产权关系分部门所有，依据资源性质使命各有侧重。3.资源保护与经营开发之间的关系资源保护和提供公益服务是根本，经营开发是为之服务的手段。4.管理机构和民间组织之间的关系管理机构需要民间组织在财力和人力的帮助和在管理上的监督。5.简单愉悦公众和全方位为公众服务之间的关系必须拓展为公众服务的领域同时引导公众更全面深入地利用遗产资源。 美国国家公园的理念和使命 美国之所以能形成处理这些关系的有效模式，主要原因是其很清晰的管理理念我们可以称之为自然文化遗产管理的“美国理念”：根据自然文化遗产资源的公益性质确定资源的使命（mission），然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。而且，这种理念从国家公园建立之初就被一以贯之，我们从镌刻于黄石公园的大门上约翰?缪尔倡导的自然保护宗旨“为了人民的利益和快乐”上就可见一斑。 在践行这个理念时，最重要的是确定自然文化遗产资源的合理使命。主要通过国家公园和州立公园两套体系，美国基本实现了根据资源的价值和公益性的差别对自然文化遗产资源的分级管理（由于历史原因有少数例外。如在体系建立的早期，一些资源价值一般的遗产地因为土地权国有也被纳入国家公园体系）。事实上，从建立这一体系起，在这种分级管理中贯彻的是同一思想：无论何种自然文化遗产资源，都不仅是我们从先辈那里继承下来的，而且是从我们的后代那里借来的，所以，保持其真实性，完整性，做到可持续利用是主要目的。对此，早在1916年的通过的国家公园管理局组织法中就明文规定：“保存（公园地的）风景、自然、历史遗迹和野生生命并且将它们以一种能不受损害地传给后代的方式提供给人们来欣赏。” 1992 年，美国国家公园管理局在其发布的美国国家公园 21 世纪议程中进一步明确“我们国家的历史遗迹、文化特征和自然环境有助于人们形成共同国家意识的能力这应是国家公园管理局的核心目标。”显然，美国将遗产资源的公益服务排在其使命的第一位。 美国国家公园的经营管理特点 经过时逾百年的五个阶段的发展，美国的国家公园管理体系趋于成熟，其资金机制、管理机制、经营机制和监督机制等基本定型。 美国国家公园既不是自然保护区，也不是旅游景区。这种由政府主导，但又具有灵活性的对重要自然区域进行保护和可持续利用发展、被世界各地广泛采用的有效的管理模式或体制。它能以较小面积为公众提供欣赏自然景观和历史文化，同时具有较好经济效益，繁荣地方经济，促进科学研究和国民环境教育，并使大面积自然环境和生物多样性得到有效保护，达到人与自然和谐和可持续发展的有效途径。 美国国家公园有六大经营管理特点。第一，管理理念坚持保护第一的公益性。正因为这种高度强调公益性的理念，确保了国家公园的资金来源渠道主渠道是联邦财政经费，国家公园的门票历来低价且明确门票收入主要用于资源保护。第二，国家公园是美国重要的保护地管理体系，但不是唯一。比如，内务部还下设有“野生动物和鱼类管理局”。第三，管理制度完善，建立了法律法规和统一规范的管理机构。第四，开创了特许经营制度，把国家公园的管理和经营权分离，分工明确。第五，资金保障充分，以政府财政投入为主。第六，监督机制完善，强调了社区和公众参与。 美国基本不采取门票价格杠杆的方式来限制客流量是基于以下认识：传统上解决负外部性的方法是管制或庇古税。国家公园尽管有拥挤效应（环境容量），严格来说是共同资源而非纯公共产品，但在国家公园观光、休闲和接受教育是如一周5天工作制和义务教育一样的公民基本福利，只能通过管制性的排他制度（如预约制、游客流量上限制等）而不能通过价格杠杆调节需求。 对中国国家公园发展的启示 自然和文化遗产作为国家文化瑰宝，是中国美丽的象征物，凸显中国在世界独一无二。国家公园作为一个保护与发展体系将成为中国专属的特色美丽。我国国家公园体系建设和国家公园试点亟待国家层面的统筹安排、科学部署和合理引导。美国的成功经验可以给我们以下启示： 启示一：建立国家公园体系有利于对现有的保护地体系进行整合。国家公园兼具遗产资源的保护、教育、科研、游憩等方面的多种功能，其规范的管理模式代表了一种能够平衡自然文化遗产资源保护与开发利用关系的遗产管理模式。在新保护地管理体系中建立国家公园管理单元，能够充分发挥新体系规范管理的示范作用，有利于吸引其他自然文化遗产管理体系逐步并入新体系，对最终实现我国自然和文化遗产及保护地管理模式的重大革新。 启示二：应根据公益性质建立其管理体系。美国最可贵的经验是其管理理念： 1992 年，美国国家公园管理局在其发布的美国国家公园 21 世纪议程中明确表述“我们国家的历史遗迹、文化特征和自然环境有助于人们形成共同国家意识的能力这应是国家公园管理局的核心目标。”其资金机制、管理机制、经营机制、监督机制都是为完成这一使命服务的。这种理念不会因为国情、体制不同而不适用，也不会因为资源的基础条件存在差异而难以借鉴。 启示三： 最理想的国家公园管理模式是建立垂直管理体系，在中国建立这样的管理体系需要面对三个方面的挑战。第一，明确的使命、完备的法规和足够的财政资金保障。国家公园的主要使命是保护和服务，通过适度的