坚持以人为本推动惩防体系建设.doc

坚持以“人”为“本”推进惩防体系建设 作者：徐庆明来源：定南县委党校2009-3-20编辑：黄圣海 .请您选择页面字体大小 【大 中 小】【关闭窗口】 以“以人为本”为核心内容的科学发展观的提出，为新时期反腐倡廉工作指明了方向。特别是“以人为本”的理念为推进惩治和预防腐败体系建设提供了新的思路。坚持“以人为本”反腐倡廉，就其本质意义来看，一是要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益始终作为反腐倡廉工作的根本出发点和落脚点；二是要关心人、爱护人、教育人、挽救人。而本文将结合惩防体系的建设从另外一个视角来认识和讨论“以人为本”这个问题，旨在抛砖引玉。笔者认为，惩防体系的建设要坚持以“人”为“本”。也就是说，在构建惩治和预防腐败体系时，重点要在权力配置、制度设计及监督等几个方面把掌握了公权力的人（简称“人”）作为防范重点（简称“本”），使这些“人”想腐败却不能腐败、也不敢腐败，从而确保他们手中的“公权力”能真正为民谋利。 （一）在权力的配置上要以“人”为“本” 在权力配置上的以“人”为“本”，就是要防止公权力向少数“人”过分集中，防止因“绝对的权力”导致的“绝对腐败”。 仔细分析已经查处的各类腐败案件，我们会发现一个共同的特点，那就是腐败分子都是掌握了较多的公权力的人，并且主要是某个地方或部门、单位的领导。因此，惩防体系的建设，就一定要从这一源头上进行隔阻，在权力的分配时尽可能防止向少数人过分集中。严峻的现实已表明，这一点十分必要。近些年许多的腐败大案要案，都是发生在那些权力过分集中的地方或部门、单位的“一把手”的身上。这不是偶然的。因为这些人得益于现行的权力分配制度，使他们在自己的“一亩三分地”里有着说一不二的权力，再加上制度上的漏洞、监督上的乏力、腐败成本偏低等多种因素，使得那些没有改造好人生观、世界观的“人”自觉不自觉地走向了腐败的深渊。试想，如果没有给予他们如此绝对的权力，或者在权力的行使过程中有有力的监督或制约，他们就是想腐败也恐怕无能为力了，至少不会像当初那样轻松。在这方面，国外有些做法也很有借鉴意义。如日本，规定：企业最高领导人不得参与招标。他们建立了一套严密的防止和制约商业贿赂的机制，其中最主要的是实施严格的招投标制度。企业的最高领导人不直接参与招标工作，具体的招标工作由具体部门组成的招标小组进行。还有人对招标小组有无违反招标程序进行检查监督，防止个别人在招标中营私舞弊，接受贿赂。我们知道，在我国众多的腐败案中，除了用人方面的腐败案件外，还有很大部分的腐败案都在发生在重大工程或项目的招投标工作中。原因就在于我们的企业最高领导（还包括地方或单位部门的最高领导）不仅能参与到各个项目招投标工作，甚至还能让招投标工作流于形式，最后一个人说了算。因此，如果要预防甚至杜绝这方面的腐败发生，也必须做出类似的规定。比如，可以明确规定（而不是“原则上规定”）最高领导不能参与项目或工程的招投标，所有的招投标完全交由相关的机构按相关程序规范运作。这样的话就肯定能有效地减少这种腐败，更不可能出现在“竞标”过程把项目或工程交由出价高而不交给出价低的企业、在“竞卖”过程把“标的物”卖给出价低而不卖给出价高的买家等诸如此类的怪事了。当然，也就不会有那么多的“豆腐渣”工程，更不会有因此而导致的社会悲剧了。 （二）在制度的设计上要以“人”为“本” 在制度的设计上要以“人”为“本”，就是要充分考虑到掌握公权力的人的“自利”动机，并据此设计出相应的防范制度。 当前，我们国家正处在一个巨大的社会转型时期。经验表明，一个社会在其政治、经济和社会体制的转型过程中，必然同时伴随着新旧两种社会价值观的巨大冲突。从社会整体来看，旧的价值观的失落与新的社会基本价值观的重塑过程常常会使同时代的人感到价值认同上的迷茫。特别是随着经济高速发展所带来的物质生活的丰富并伴随着社会精神生活的相对空虚，更容易使人产生价值观等人生目标上的困惑。而腐败现象的滋生蔓延，在本质上就是“掌握公权力的人”在物欲的巨大诱惑面前无法把握正确的人生观、价值观的直接体现。在这个意义上，反腐倡廉制度体系的建设，如果不能把以“人”为“本”作为最基本的价值理念来设计和推进，就很难真正取得实质性的突破。 制度经济学认为，追求自身利益或效用最大化是个人行为的基本动机，也就是自利的动机。而个人利益或效用则由一系列目标如权力、财富、地位、声望等组成，当众多的目标发生冲突时，个人可以在众多的目标中作出权衡取舍。从理性人的角度看，其选择一定是建立在对达成目标的各种行动方案根据成本和收益的计算而作出的选择。这与“性恶”论者的观点不谋而合。“性恶”论者认为，人生来就是恶的，都是自私的，因此，追求自利是人与生俱来的本性。只是有了后天的教育、法制的约束、舆论的监督等原因，大部分的人都逐步向“善”罢了，而那些腐败者则是没有向“善”而已。 腐败作为“掌握公权力的人”运用公共权力和公共资源谋取私利的行为，事实上就是“掌握公权力的人”和那些参与腐败交易的人在追求个体利益最大化的自利动机驱使下经过成本和收益计算后所作出的一种合乎理性的选择。之所以腐败行为能成为个体理性的选择，而且成为一种屡禁不止，比较普遍的社会现象，表明现行的制度结构和制度安排存在着缺陷，它诱使越来越多的“掌握公权力的人”从事腐败活动并提供了相应的机会，并且被发现受到制裁的机率很小。也就是说，腐败已成为一种有利可图、有机可乘、风险很小、成本很低的达成个人利益最大化的行为方式而为许多“掌握公权力的人”所选择。正因此，我们在设计反腐倡廉制度时，就很有必要以“性恶”论为依据，即尽可能设想到人为“恶”的动机和手段，并据此设计相应的防范制度和措施。只有这样，这些制度才可能发挥应有的作用。这里要特别注意的是，设计这种反腐倡廉制度最大的前提是“人”，而不是事。也就是说，反腐倡廉在制度设计时，重点在“人”，要把“人”作为防范重点，通过刚性的要求限制他们的行为，使之不能腐败。而不是把“人”所作之事作为防范重点。因为事情一旦做出，就不是防范，而惩治的问题了。 在进行以“人”为“本”的反腐倡廉制度设计时，还有一个问题要考虑到，那就是如果我们仅仅从制度着眼，而忽视了人在其中的主观性行为，制度的约束也同样是不可靠的。我们要把“人”的主观性行为考虑得更充分、更全面些，这样设计出来的制度才更具有操作性。我们可以看到，发达市场经济国家在经历过初始发展阶段腐败现象的高发时期以后，经过多年的探索与实践，其权力制约监督体系不断完善，已形成了一整套较为完整的社会监督体系，但同样也难以避免腐败行为的发生及新的腐败形式的不断出现。而对于大量的处于转型期的后发国家和地区而言，虽然形式上建立起了民主的政治体制和监督机制，但由于体制、机制不健全，同样不能有效解决腐败行为大面积蔓延的现象。因此，要以“人”为“本”设计制度，但又不能陷入唯制度论的泥潭。 （三）在监督上要以“人”为“本” 在监督上要以“人”为“本”，就是要对掌握了公权力的人特别是领导者进行重点监督，防止“有权之人”的腐败。 经过多年的探索与实践，我国的反腐倡廉的制度建设进一步完善，监督手段和方式也越来越多，越来越科学化，在很大程度上起到了预防和制约腐败的作用。但不可否这样一个事实，那就是近些年的腐败案无论从案件性质，还是从涉案金额及人数，总体上还是呈上升势头。也正是因为有这样一种现状，有人提出了“越反越腐”的观点。这种观点虽然过于主观和夸张，却并不是空穴来风。面对近些年来腐败的严峻形势，中央不断加大预防和惩治力度，比如，每年都要惩治一批大案要案的腐败分子，有的甚至级别相当高。尽管如此，腐败分子好像没有被吓倒，有的地方或部门还出现“前腐后继”的现象。这就表明，我们的惩防体系还存在着漏洞，让腐败分子有空可钻，有机可乘。特别是对“人”的监督还不到位，让他们既想“为”，又能“为”。基于这样的情况，我认为在反腐倡廉监督体系建设时，一定要把对“人”的监督放在首要的位置。因为只有管好了这些“人”，才能真正有效地预防各种腐败现象的发生和蔓延。 如何有效地监督那些“掌握了公权力的人”，特别是那些有一定职级的“掌握了公权力的人”呢？ 首先，职能部门的监督重点要放在对“人”监督上，而不是放对事的监督上。只要是“掌握了公权力的人”，职能部门就应该重点监督，使得他们想“为”而不能“为”。比如，最为百姓所诟病的“车轮上的腐败”、“公款吃喝”问题，好像总是解决不好，原因就在于总是盯着“公车私用”、“吃喝”这些事，而没有盯着能够自由使用公车和有权大吃大喝的“人”。以“公车私用”为例，如果有权之人在任何时候都能够自由使用公车，那么对这些人来说，就不好区分何为公事，何为私事，可能上下班、去休闲消遣，甚至去干些见不了阳光的事也会被他们当作是“公事”。因此，要从根本上减少这种腐败，就必须从防“人”开始，明确规定公车在非上班期间一律进库，任何人不得使用。这样的话，即便不能杜绝，至少也可大大减少“公车私用”的时间。在这方面，国内有少数地方已开始施行并取得明显成效。国外也有这方面的经验，比如德国。有个很典型的例子常被人引用：德国前总理施罗德，虽贵为国家总理，周末也只能开着自家的破车去郊游。如果我们国家那些能使用公车的“人”也能被限制到这种境地，何来“车轮上的腐败”？而事实是，在我国，公车往往等同于某些人的专车，越是非上班时间越跑得欢。据相关部门的调查，我国的公车仅有三分之一的时间是用来办公事，其余三分之二的时间都被用来办私事，而仅公车耗费一项每年就在3000个亿以上。此种状况不制止，怎能不产生腐败？因此，要减少此种腐败，就一定要盯住那些“人”，让他们想腐败却无法腐败。 其次，要充分发挥群众的监督力量。我们需要监督的“人”太多，而从事纪检监察的人又相对太少了，仅靠他们的力量来监督需要监督的“人”，显然是心有余而力不足的。这就需要发挥好广大人民群众的力量。俗话说，群众的眼睛是雪亮的。有了明确的制度和纪律要求，并把这些要求向群众公开，就意味着多了无数双监督的眼睛，那些“掌握了公权力的人”即使想腐败，恐怕也难，至少不会像现在这样明目张胆。因为有了群众的监督，“掌握了公权力的人”的腐败行为就可能被群众随时举报至相关部门并受到查处。在这一点上，国外有些做法很有借鉴意义。比如亚洲公认清廉度最高的国家新加坡，他们的“掌握了公权力的人”之所以能如此清廉，很大程度上得益于他们在反腐败工作上采取“有罪推定”。新加坡的预防腐败法规定，如果一个官员被发现生活阔绰，消费明显超过收入，或拥有与收入不相称的财产，法院就可以此作为受贿的证据并作出有罪推定。还有塔吉克斯坦“满口金牙立即解职”的反腐之举，也有着异曲同工之妙。所谓“满口金牙立即解职”，是指在塔吉克斯坦，由拉赫莫诺夫总统签署法令，凡是拿到政府额外拨款的学校或其他机构，下属的教师及政府公务员中有镶金牙的，一律立即解聘。我认为，无论是新加坡的这种“有罪推定”的做法，还是塔吉克斯坦的“满口金牙立即解职”的反腐之举，对于我国的惩防体系的建设都很有启示和借鉴意义。比如，在证据上,可对“有权之人”腐败采取有罪推定。纪检监察部门一旦得到群众反映或举报某“人”生活阔绰，消费明显超过收入，或拥有与收入不相称的财产等情况，就可先作“有罪推定”，认定其就是腐败，然后要求被举报“人”作无罪说明。说明不清，就认定有罪，并给予严厉处罚。这样的话，纪检监察和执法部门就不会陷入查无证据的被动局面，也不会让腐败分子借“巨额财产来源不明”而逃脱法律的严惩。许多的事例已告诉我们，很多的腐败分子，长期以来过着大大超过其正常收入的阔绰生活，拥有着大大超过其经济收入的财产，然而却没有引起相关职能部门的注意，更没有受到查处。这引起广大群众的强烈不满。这种不满情绪，却被不少腐败分子别有用心地说成是“仇富”。事实上，要说人民群众的这种不满是一种仇视，那也只能是“仇腐”，而不是“仇富”，因为人民群众从来不仇视那些勤劳致富的富商、企业家们，他们最最痛恨的就是那些通过掌握的公权力而一夜暴富的腐败分子。 当然，能不能充分发挥群众的监督作用，纪检监察或执法部门能不能有所作为至关重要。如果群众有反映或举