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公共事物的治理之道 埃莉诺 奥斯特罗姆 作者介绍 2009年10月12日 美国政治学家埃莉诺 奥斯特罗姆成为历史上第一个获得诺贝尔经济学奖的女性 埃莉诺 奥斯特罗姆获颁2009年度诺贝尔经济学奖 以表彰 她对经济治理的分析 尤其是对普通人经济治理活动的研究 埃莉诺 奥斯特罗姆对公共事务从建设性角度提出新的集体行动和自主组织的创新方案 在公共管理与可持续发展方面 正是奥斯特罗姆的研究冲破了公共事务只能由政府管理的唯一性教条 冲破了政府既是公共事务的安排者又是提供者的传统教条 提出了公共事务管理可以有多种组织和多种机制 多中心主义 的新看法 这就是所谓公共管理的印第安纳学派或制度分析学派 职业经历 埃莉诺 奥斯特罗姆1966年开始在印第安纳大学做助教 1974年评为教授 1980 1984年任系主任 从1973年开始 她同时担任政治理论和政策分析研讨会的合作主任 1984年起又兼任公共与环境事务学院教授 同时还是美国亚里桑那州立大学制度多样性研究中心的创建者 1991年当选为美国艺术与科学院院士 2001年又当选为美国国家科学院的院士 她是美国政治学协会的前任主席 也曾担任过公共选择学会 中西部政治学协会和公有产权研究协会的主席 她还是美国哲学学会和政治学和生命科学协会的成员 她曾经服务于许多顾问委员 包括美国国家科学基金会 警察长官国际协会 法律实施协助管理局 美国行政科学院 刑事司法准则与目标国家顾问委员会 国家州长协会和校际政治与社会研究方法联合会 她曾在2005年被美国政治学协会授予詹姆士 麦迪逊奖金 2005年还获美国生态学会颁发的可持续科学奖金 2006年得到美国密歇根大学的对人类有杰出贡献的荣誉博士 关于本书 奥斯特罗姆的思想是在1990年的 公共事物的治理之道 中系统地表述的 基本思路包括三个方面 首先 她指出传统的分析公共事务的理论模型主要有三个 即哈丁的公地悲剧 1968 Dawes等人的囚徒困境 1973 1975 以及奥尔森的集体行动逻辑 1965 但是他们提出的解决方案不是市场的就是政府的 而且得出的结论往往是悲观的 然后 她指出当前解决公共事务问题的或者以政府途径 利维坦 为唯一或者以市场途径为唯一的途径是有问题的 她怀疑仅仅在这样两种途径中寻找解决方法的思路的合理性 最后 她从理论与案例的结合上提出了通过自治组织管理公共物品的新途径 但同时她也不认为这是唯一的途径 因为不同的事物都可以有一种以上的管理机制 关键是取决于管理的效果 效益和公平 书评 奥斯特罗姆在探索公共事务治理模式的过程中 发现自主治理以及治理模式多元化至关重要 公共治理过程无不是公共领域中不同的利益主体之间的协调和制衡 任何事情看似完美的机制设计可能因为环境的变化而事与愿违 实践过程中不同利益集团的竞争和博弈演化成的治理模式对转型国家而言具有较强的指导意义 奥斯特罗姆在自主治理理论基础上延伸的多中心理论以及经验支撑的理论框架构造 可帮助解答什么制度才能促进公共治理更加有效 并促进社会而可持续发展 因此她的研究理论与方法对中国的改革有较强的意义 第一章反思公共事物的治理之道 引言介绍了本书的目标 1 对已运用于许多自然资源治理政策分析的基础进行评判 2 列举治理和管理这些资源的成功的以及不成功的实例 3 着手开发更好的认识工具 以搞清为管制许多不同类型的资源而设计的自主治理制度安排的效能和局限性 三种富有影响的模型 一 公地悲剧 哈丁要求读者拟想一个 对所有人开放的 牧场 每个放牧人都从自己的牲畜身上得到直接利益 但在他或其他人的牧场上过度放牧时 每个放牧人又因公共牧场退化而承受延期成本 这样每个放牧人都有增加越来越多牲畜的动力之后也就导致了公共事物遭到严重的破坏 二 囚犯困境博弈 哈丁的模式被形式化为囚犯困境博弈 三 集体行动逻辑 奥尔森认为如果一个人在集体物品被生产出来后 不会被排除在获取这一物品所带来的利益之外 那么这个人就不会有动机为这个集体物品的供给自愿奉献力量 这三个模式及其许多变种 是一个范围更大并且还处于发展中的集体行动理论的不同体现 那些试图使用这些模式作为政策方案基础的人 常常除了对这些模式作一些隐喻性的引用外 提不出什么更多的东西 许多观察者认为的是绝大多数资源的状况与三个模式所界定的是一致的 他们认为 人们已经坠落进一个冷酷的陷阱 由此导致的政策方案也具有同样冷酷的特征 当前的政策方案 1 以利维坦为 唯一 方案 对绝大多数自然资源系统实行中央政府控制的政策方案 2 以私有化为 唯一 方案 要求在凡是资源属于公共所有的地方 强制实行私有财产权制度 系统总结了解决公共事物的治理之道的理论模型 这种理论模型在特定的情况下是有效的 但不具有普遍意义 未必一定能够提供理想的政策选择方案 大量的案例研究表明 实际的制度安排要比任何简单的博弈结构更加复杂 政策科学家面临的一个重要挑战以对人类在处理与公地悲剧部分相关或完全相关的各种情形中表现出来的能力和局限的实际评估为基础 去发展人类组织的理论 政策分析人员与人类组织理论所缺少的都是一种具体明确的集体行动理论 作者希望通过这些案例形成的推测帮助形成一个至少在一种明确界定的 人类共同的困难情形中 经验上有效的自主组织和自主治理理论 第二章自主组织和自主治理公共池塘资源的制度研究 主要内容 分析主要委托人是如何把自己组织起来的资源 进行自主治理 同时面对搭便车 规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下 取得持久的共同利益 主要目的 界定本书所指的公共池塘资源 作者是如何看待复杂不决定的公共池塘资源环境中的个人行为 如何通过组织避免独立行动的不利后果 第一节公共池塘资源的情境 一公共池塘资源和资源单位公共池塘资源 一个自然的或人造的资源系统 资源单位 个人从资源系统中占用或使用的量 占用者 从系统中提取资源的人 提供者 计划和安排公共池塘资源的人 生产者 从事建造 修理或采取行动确保资源系统长存的人 公共池塘资源和公益物品的区别 占用公共池塘资源单位的实际过程可由多个占用者同时进行 资源单位不可同时使用 可分 纯粹的公益物品可同时使用 不可分 二复杂而不确定情境中的理性占用者广义理性人在意识到自己处于复杂还不确定情境中会采取决策 行动 但往往采取的行动是不确定的 复杂的 而要做出正确的行动需要的成本较高 所以许多行动是在缺乏对问题后果的全面知识的情况下选择的 公共池塘资源的提供和占用相连的集体行动是一直存在的 个人如何对未来贴现取决于若干因素 贴现率受占用者所处的自然和经济保障程度 及特定社会 地方社群共有的一般规范影响 共享的行为规范对人决策有重要影响 但行为规范不能完全避免机会主义行为 人们会采用权变策略维持资源系统发展 第二节相互依存独立行为和集体行动 由于独立行为带来的收益低于他们协作制定策略获得的收益 所以占用者面临的问题是组织问题 企业与国家理论各能对实现集体行动的一种途径做出解释一企业理论按照企业理论 企业家认识到人们存在潜在的相互依存关系 就有机会增加成本 该企业家就会与参与者进行合约式协商 参与者成为代理人 企业界给予代理人很高的激励和监督 形成自愿的私人的组织 二国家理论统治者认识到通过组织一些活动可以收获大利益 统治者以严厉的制裁相威胁 从资源所有者那里获得税收 劳动或其他资源 像企业家一样得到剩余 在两种理论中 组织集体行动的负担都是有一个人承担的 他们的收益与集体行动的剩余直接相关 监督代理人及国民的行动保证这些人执行先前的协议也是他们的利益所在 这就有了新制度的供给 如何做出可信承诺及为什么有监督的问题 第三节三个难题 供给承诺和监督 一供给问题在新制度的供给问题上 参与者都希望一个新的制度带来最有利的结局 但是涉及到选择哪一制度 参与者之间会发生根本分歧 克莱帕斯和其合作者证明在一个有限重复的囚犯困境博弈中 对局人不确定收益会产生合作均衡和其他均衡 由此得出建立信任和一种社群观念是解决制度供给的方法 二可信承诺问题例如在一个高度简化的公共池塘资源中 占有者建立的规则严格的制约制约着他们可以有权采取的行动 初始人们会遵守 但当违反这条规则获得的利益较高时 占用者往往会选择违反承诺 这是外部强制常常被用来解决承诺问题的方案 三相互监督问题相互监督内含着困境的困境 解决一阶的搭便车问题 需要激励解决二阶的搭便车问题 同时还有三阶的搭便车问题 似乎能够试图设计新的制度改变激励方式解决集体行为问题 第四节研究框架的设计 理解个人如何解决实际场景中的特定问题 要求采用理论来解决经验难题 而当理论预测与经验观察的不一致时 就需要对理论作出校正 分析集体行动困境的学者所运用的理论假设存在着局限性 如他们认为囚犯困境博弈始终是基本的结构 并且一个层次的分析就已足够 事实上公共池塘资源并非单一的囚犯困境博弈结构 并且占用者所面临的问题也包括占用和提供两个方面的问题 这些问题的结构取决于基本参数的值 并因场景不同而不同 另外 现有的集体行动分析 一般只着眼于操作层次的分析 实际上 影响集体行动的制度并不只限于操作层次的制度 一个层次的行动规则的变更是在较高层次上的一套 固定 规则中发生的 通常 需要区别长期影响使用公共池塘资源时的行为和结果的三个层次的规则 有关规范操作层次选择规则的政策是在集体选择论坛中完成的 是特别建立的一个组织的会议 第三章长期存续的自主组织和自主治理公共池塘资源分析 1 清晰界定边界 公共池塘资源本身的边界必须予以明确规定 有权从共池塘资源中提取一定资源的单位的个人或家庭必须予以明确规定 2 使占用和供应规则与当地条件保持一致 规定占用的时间 地点 技术和资源单位数量的占用规则 要与当地条件及所需劳动 资源和资源的供应相一致 3 集体选择的安排 绝大多数受操作规则影响的个人应该能够参与对操作规则的修改 4 监督 积极检查公共池塘资源状况和占用者行为的监督者 或是对占用者负有责任的人 或是占用者本人 5 分级制裁 违反操作规则的占用者很可能要受到其他占用者 有关官员或它们两者的分级制裁 制裁的程度取决于违规的内容和严重性 6 冲突解决机制 占用者和他们的官员能够迅速通过成本低廉的地方公共论坛来解决占用者之间或占用者和官员之间的冲突 7 对组织权的最低限度的认可 占用者设计自己制度的权力不受外部政府威权的挑战 8 分权制企业 在一个多层次的分权制企业中 对占用 供应 监督 强制执行 冲突解决和治理活动加以组织 第四章制度变迁分析 考察对象 大洛杉矶地区南部一系列地下水流域的制度起源 雷蒙德地区 西部流域 中部流域 治理规则的变迁过程 考查方式 参加内部会议 阅读内部记录 采访参与者 抽水竞赛 一 背景洛杉矶地区属于半干旱地区 储水地层由早先的河床发展而来 以自然降水作为补充 由于气候干旱 相比较从他处引水来 开采地下水的成本非常低廉 正是由于这样 当地的地下水用水量过大 地下水被过量抽取 当地面临地下水位下降 海水倒灌总储量下降等威胁 二 水权博弈的逻辑以加利福尼亚为例 制度变迁之前 水权是由水生产者使用有地下水之上的土地并将水使用于那块土地还是其他土地决定的 即地下水之上的土地的所有者拥有所属土地之下的地下水的所有权 相关权理论 在水的短缺时期 如果要求法庭对于相冲突的利益做出裁定 那么法庭会把所有地下水之上的土地的所有者作为相关的 地位相同的所有者来对待 提出确定占用者水权时必须考虑的因素1 占用者何时开始抽水2 有多少水实际上做了有益的使用3 这种有益的使用是否是持续的因袭权 就土地而言 一个人占用了他人的土地并在一段时间内处于开放的 众所周知并持续的使用状态 而原土地所有者没有驱逐占领者的话 原土地所有者将失去土地所有权 诉讼博弈 雷蒙德流域 互相因袭 西部流域 以互相因袭为基础签订协议 中部流域 提前协商 时间段 花费少 企业家博弈 三个未解决的问题1 水生产者一直不愿意把生产量削减到安全线水平2 海水沿西部流域漫长的西部边界和中部流域较短的南部边界侵蚀地下水3 如何对西部流域和中部流域的管理加以界定 赞成建立新行政区理由 6条 反对理由 6条 多中心公共企业博弈 制度供给分析 一 在一个促进型政治体制中 渐进 连续和自主转化的制度变迁二 重构制度变迁的分析框架 第五章制度失败和制度脆弱性分析第一节土耳其渔场公共池塘资源 原因1 政府推行拖网渔船 大 2 渔业规定未建立健全3 渔民过度捕捞 租金散失4 渔民内部利益分歧大导致需求越来愈大不加节制的捕鱼导致渔场枯竭政府权力名存实亡渔民间的渔民与政府矛盾加大影响地方经济与生活 第二节加州地下水公共资源问题 南加州地区背景地域面积大超80 为沙漠水源不同且有的连接有的独立由此产生的问题稀缺的水资源如何有效公平分配措施1 政府依靠平摊费用作为主要手段 税收 很大的缺陷照搬曾经的案例不考虑地区实情将复杂问题简单化一概而论忽略了民众大的分歧 第三节斯里兰卡渔场 原来将捕鱼分为三类1 大型围网船2 小型传统渔船3 远海渔船给所有的渔船排序归分撒网点下一张网捕鱼取决与前一张网使用时间然后自由决定时间 为什么不简单轮流作业意在制造机会均等 后期因为人口激增有效劳动力匮乏每张网的份额大大缩水同时大公司的收购影响政府 限制新网 但是与政府较好的大公司仍能获得新网 英国 设置渔村头子 只有一个负责所有工作 政府全面再分配中央与民众直接接触官员将权利分配给帮派头子 导致权利和财富集中于少数人手里矛盾加大 第四节斯里兰卡水利开发工程 土地缺水1 上下游用水不平衡紧张2 缺少管理3 没有成本打算 严格分配水稀缺资源需要高效管理和农民的自律高水平分配无实施可能英国 建立简陋水库雨季储水旱季在特定的一天放出所有的水渔民要抓住时机一年中唯一的种植机会要求干旱时无法种植放水后须统一耕地耕后须立即播种来减少损失设立监管员权力大政府 官员权力缩小无实权能力弱 招聘任勇与工作绩效无关 大地主专权落后国家的通病灌溉工程没有控制结构测量分配控制难操纵官员与农民农民与农民矛盾加大后来 大学生官员田间渠道组织 农民自主 管理激励惩罚强化 第五节新斯科舍近海渔场 渔场 实情出发 季节 资历 家族捕鱼 技术分类 监督 地区惯例有效避免冲突 种类海域 后来 外船渐多几近枯竭政府开始制度化管理发放执照造成渔民恐慌 非法捕鱼执照数量不同的捕鱼技术 冲突加大借用巴西渔场和尼泊尔森林过度使用的例子 政府宣称资源公用国有民众便不加节制浪费 民有则会珍惜 第六节比较研究得到的教训 总结以上案例对比成功的案例1 边界清晰成员明确2 适当的原则3 集体选择的论坛4 监督5 分级制裁6 冲突解决机制7 被认可的组织权8 分权制单位9 制度绩效 第六章自主治理和自主治理公共池塘资源的分析框架 供给问题 可信承诺问题和相互监督问题分析制度选择框架对社会科学家的挑战第六章给出了分析制度选择的框架 又回到了理论探讨 结果是一套新的制度替代旧的制度