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中国国有企业发展历程及展望 经济0802学号 38 一 中国国有企业改革的逻辑起点 一 国有企业的产生可以追溯到20世纪30年代的土地革命时期 抗日战争时期和解放战争时期 解放区的国有企业因形势需要而有了较快发展 1949年中华人民共和国成立后 通过没收官僚资本 改造民族资本和大规模经济建设 大量国有企业开始迅速兴起 并成为中国社会主义经济的主体和传统计划经济体制的重要组成部分 二 发展情况中国政府对国有企业的管理 一是沿袭了解放区的一套办法 二是借鉴了前苏联的管理模式 指令性计划的指标多达12项 包括总产值 主要产品产量 新产品试制种类 重要技术经济定额 成本降低率 职工总数 年底工人到达数 工资总额 平均工资 劳动生产率和利润 在财政方面 国家对企业实行统收统支的管理制度 企业的利润和折旧均要上缴国库 而企业所需资金则按国家预算计划拨付 企业奖励基金规定的比例从企业计划和超额利润中提取 最多不得超过职工基本工资的15 在物资管理方面 国家对企业实行以计划调拨为主的物资供应和收购体制 1953年 国家计划分配物资为227种 到1957年已增加到532种 三 问题这种传统的国有企业经营管理模式尽管有其优越性 但随着国民经济规模的扩大 其矛盾也日渐明显 其中最突出的 一是企业经营管理的复杂性与政府管理能力有限的矛盾 二是国有企业预算约束的软化与政府财政能力不足的 国有企业的经济效益每况愈下 国家对国有企业的投资与国有企业的利税回报很不相称 1956 1977年间 国家投资形成的国有企业固定资产原值增长9 2倍 而国有企业利润总额只增长5 5倍 利润和税金总额只增长6 3倍 整个国有部门提供的财政收入只增长2 5倍 1957年以后 中国财政状况的总体演变趋势是 财政收入增长速度逐渐下降 财政困难状况逐渐加剧 财政收入年均增长速度 一五 时期为11 0 二五 时期为0 2 1963 1965年间为14 7 三五 时期为7 0 四五 时期为4 2 1974和1976年两年出现财政收入的负增长 单纯利用国家财政投入支持国有企业发展的模式受到国家财政能力的严重制约 四 出路1978年 党和国家的工作重心转移到经济建设上来 基于现实的困境和正反两个方面的经验 邓小平指出 现在我国的经济管理体制过于集中 应该有计划地大胆下放 否则不利于充分发挥国家 地方 企业和劳动者四个方面的积极性 也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率 应该让地方企业 生产队有更多的经营管理自主权 这无疑为扩大企业自主权提供了实际支持和理论依据 于是 向企业放权让利 也作为一种改革思路 被党的十一届三中全会确定下来 国有企业改革大幕由此拉开 二 中国国有企业改革的历史进程 中国30年的国有企业改革 大致可以分为三个历史时期 从1978 1988年是国有企业的责权利关系调整时期 大体经历了放权让利和转换企业经营机制两个阶段 从1988 1998年是国有企业的制度创新时期 大体经历了现代企业制度建设与国有企业重组两个阶段 1998年以后是体制创新和经济结构调整时期 先后经历了完善国有资产监督管理体制和国有经济结构的战略调整两个阶段 一 中国国有企业改革的第一个十年1 改革步骤1979年7月 国务院相继颁布 关于国营企业实行利润留成的规定 关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的暂行规定 等五个文件 在全国各地开始普遍的扩权试点工作 此后 放权让利 作为一项重要的改革措施 很快在全国推行起来 1981年9月 国家对国有企业实行经济责任制和建立企业内部经济责任制 明确国家 企业 职工的权 责 利关系 把三者有机结合起来 使企业逐步成为相对独立的经济实体 1983年4月 国家在国有企业开始推行利改税的改革 即国有企业将原来上缴利润的形式改为上缴税赋的形式 目的是硬化企业预算约束 增强企业动力 1984年10月 党的十二届三中全会做出了关于经济体制改革的决定 确认社会主义经济是有计划的商品经济 国有企业改革的目标是 要使企业真正成为相对独立的经济实体 成为自主经营 自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者 具有自我改造和自我发展能力 成为具有一定权利和义务的法人 按照这一目标 国有企业改革转向实行 两权分离 即国家的所有权与企业的经营权分离 受农村家庭联产承包责任制取得成功的激励 以两权分离为特征的承包经营责任制作为一种新的国企改革方式逐渐在全国范围内推行 2 成果及评价 1 成就 到1988年底 全国预算内工业企业已有90 实行了承包经营责任制 其中大中型国有企业这一比例达到95 承包制通过合同的形式界定国家与企业之间的权 责 利关系跳出了行政性收权与放权的怪圈 使企业与国家之间的关系由传统的行政隶属关系转变为以盈利为核心内容的经济契约关系 对调动企业经营者的积极性 促进国民经济发展起到积极的作用 2 问题 承包制不仅不能解决政企不分的问题 还造成企业行为的短期化和负盈不负亏 使国有资产大量流失 因此 承包制不能成为国有企业改革的目标模式 只是一种过渡措施 二 中国国有企业改革的第二个十年 1 改革步骤 1992年10月 中共十四大确立社会主义市场经济体制为中国经济体制改革的目标模式 并为此指出 转换国有企业特别是大中型企业的经营机制 把企业推向市场 通过理顺产权关系 实行政企分开 落实企业自主权 使企业真正成为自主经营 自负盈亏 自我发展 自我约束的法人实体和市场竞争的主体 1993年11月 中共十四届三中全会通过的 中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 首次明确提出 国有企业改革的方向是建立以 产权明晰 权责明确 政企分开 管理科学 为特征的现代企业制度 1994年初 国务院要求按 中华人民共和国公司法 进行建立现代企业制度的试点 1995年 着手以建立现代企业制度为中心的 三改一加强 分类指导 分批搞活 优化资本结构 减员增效 等改革 1996 1997年出台 抓大放小 资产重组 下岗分流 和 再就业工程 等改革措施 2 结果 由于这一阶段国有企业改革涉及的矛盾多 层次深 因而难度很大 截至1996年 国有企业还持续处于严重的亏损状态 同时 越来越多的国有企业职工下岗或失业 收入减少 生活困难 3 出路1997年 党和政府提出帮助国有企业脱困的任务 其目标是 从1998年起 用3年左右的时间 使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境 在帮助国有大中型企业脱困的同时 逐步推行公司制股份制改革 努力使其建立现代企业制度成为适应社会主义市场经济发展的市场主体和法人实体 1999年9月 中共十五届四中全会专门研究了国有企业改革和发展问题 并通过 中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定 提出了今后国有企业改革发展必须坚持的十条指导方针 三 中国国有企业改革的第三个十年 1国有企业改革着力点使国有经济主要控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域 包括涉及国家安全的行业 自然垄断的行业 提供重要公共产品和服务的行业 以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业 2 改革步骤1999年的中共十五大报告 1999年 关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定 及后来的一系列中央文件都提出从战略上调整国有经济布局和结构的任务 要求从整体上搞好国有经济 发挥国有经济的主导作用 2003年中共十六届三中全会通过的 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 和中共十七大报告还提出增强国有经济的控制力 3 改革成果 1 中国国有资产管理体制改革取得显著成效 一是组建机构二是强化出资人监管三是推进国有大中型企业公司制股份制改革 完善法人治理结构 2 国家开始对部分垄断行业放宽市场准入 引入竞争机制 对电信 电力 民航 石油等行业进行分拆或重组 三 中国国有企业改革的成就与经验 一 国有企业改革所取得的巨大成就1 国有经济布局和结构优化 控制力 影响增强 2 国有企业自身的盈利能力和竞争力增强 3 为整体经济体制改革和经济发展的成功奠定了基础 创造了条件 二 国有企业改革的经验与启示 1 只有发挥市场机制的作用 国有企业改革才能取得成功 2 发挥国有经济的主导作用关键在于其质量3 渐进式改革是国有企业改革成功进行的保障 四 国有企业管理的国际比较 引 美国是典型的市场经济国家 是政府对市场干预最少的国家之一 美国的国有企业在国家经济中占的比例虽然不大 但其绝对数量不小 美国是解决国有企业的国有性和市场性关系最好的国家之一 法国是国有经济比重最高的国家之一 国有经济在国家经济中发挥着重要的作用 其对国有企业管理比较成功 这两国的国有企业管理在西方世界中颇具代表性 此处我们通过对两国国有企业管理如何处理国有性和市场性关系的比较分析 探讨对我国国有企业管理可以借鉴的有益经验 一 美国的国有企业管理 美国政府对国有企业的管理以1945年国会通过的 政府公司控制法 为基础 该法明确指出 如果政府企业在日常的经营和决策方面没有合乎情理的自主权 则它作为一种公司形式在很大程度上也就失去了特定价值 在这种思想指导下 美国国有企业的管理采取分类管理办法 分为完全由政府所有制型的政府公司和公私混合所有制型政府公司两类 对不同类型公司实施不同的管理 对于完全由政府所有的公司 每年应提交商业性年度预算 总审计长每年应对其进行年度审计 公司预算计划经总统修改 补充后作为总统年度预算报告的一部分提请国会审批 授权国会对公司资金的使用加以限制管理 对公私混合所有制型政府公司管理规定 一是只要接受政府资金 就要在一定时期内接受政府的商业性审计 二是总统在其提交国会的年度预算报告中 可以就混合所有制政府公司向国库归还政府资本问题提出建议 供国会审议批准 美国政府企业管理的最突出的特点是其国有民营制度 该制度包括两种模式 1 国有企业私人经营 2 国有资产私人使用 二 法国的国有企业管理 法国具有国家干预主义传统 法国国有企业的建立是有着明显的实现社会公平 改造原有社会体制的目的的 国有企业被赋予重要的社会功能 这些特点使法国国有企业的管理具有相当的计划色彩 计划化方式是法国管理国有企业的传统手段 包括国家计划 各部指令和合同 法国国有企业管理的另一个特点是实行合同制管理 计划合同的内容一般包括企业的发展目标 经济战略 就业保证 职业培训 研究开发 促进出口和扭亏增盈等 目前 约有50 以上的国有企业与政府签订了计划合同 法国政府对国有企业投资的控制主要通过以下几方面来实施 第一 控制项目审批 第二 控制投资收益 第三 控制投资的资金来源 第四 控制投资规模 法国政府对垄断性国有企业的工资分配实行严格控制 对垄断性国有企业拥有财务审批权 对于竞争性国有企业 国家一般给予充分的自主权 政府对竞争性企业不进行直接干预 只是以国家资产所有者的身份 按比例参与企业的分红 三 中国的国有企业管理 我国的国有企业是在否定市场经济的基础上建立起来的 因此 国有企业是国民经济的主体 而在资本主义市场经济中 国民经济的主体是股份公司 在股份公司中处主体地位的不是国有企业 所以 两种经济形态 国有企业的作用和地位迥然不同 我国的国有企业有着明显的行政管理的特征 企业领导对垂直领导的指令的反应是敏感的 直接的 利益攸关的 是 强反应 以前按计划办事 不会感受到市场的压力 现在有市场压力 有的还相当大 但企业对市场的反应与对垂直领导的反应比较 仍然是不敏感的 间接的和利益模糊的 是 弱反应 正因为我国国有企业是有着明显的行政管理的特征 市场就不成为企业生死存亡的一种决定性力量 企业的预算制约是 软 的 我国国有企业的行政管理的特征必然采取 统一领导 分级管理 的模式 从条来说 中央 各部委 各司局 各行政性公司 各企业 根据企业的重要性 有的企业直接由某一级别管理 从块来说 中央 各省市 各地市 各县市 各乡镇 各企业 同样 根据企业的重要性 有的企业直接由某一级别管理 有省属企业 市属企业 区属企业等叫法 由此 这在管理上产生一个严重的问题 即 多级代理 的问题 我国国有企业的所有权是国家的 国家是唯一的股东 但国家只能由政府代表 这与一般的股份公司的股东性质有根本区别 由于企业不是他的 他就不可能象对待自己的财产那样尽力维护 造成 所有者缺位问题 其后果是 没有明确的利益导向 缺乏始终一贯的动力驱使企业追求效率 三 美法两国国有企业管理的借鉴意义 1 借鉴法国经验 把我国国有企业分类管理是可行的 处于市场失效领域的国有企业相当于法国的垄断性政府企业 一般处于基础性行业不以赚取利润为主要目标 发挥着弥补市场失效的作用 是国家所有制企业 对这类企业国家可以实施比较严格的监控和管理 如对产品和服务的定价 职工工资总额 企业投资等方面 政府可以采取强有力干预方式 对价格上下限 投资规模和企业工资增长幅度等采取严格的审批制 政府对竞争性领域的国有企业的管理应趋向于市场化方式 政府主要以投资人的身份参与管理 履行出资者职责 使其成为真正意义上的全民所有制企业 2 美国式的分类管理方式对我国国有企业的管理具有启发意义我国政府与国有企业的关系一直以来处于一抓就死 一放就乱的状况 政府与企业的关系一直没有理顺 解决这一两难问题可以参考美法两国的合同管理方法 通过与国有企业签订多种形式的合同 规范政府与企业的关系 硬化企业约束 在国有企业具体的营运方面 美国式的国有民营是一种可以借鉴的模式 尤其是对于处于竞争性领域的国有企业 政府可以通过与民营企业签订合同的方式把国有企业承包给民营企业经营 五 中国国有企业改革的未来展望 第一 对竞争性领域的国有企业 可以任由市场机制充分发挥作用 但对于在市场竞争中缺乏竞争力而又缺乏有效手段改变现状的企业 要为其退出市场提供便利条