城镇化进程中土地制度改革的境外经验与启示.doc

城镇化进程中土地制度改革的境外经验与启示发布时间：2014-4-4信息来源：国家行政学院学报 一、土地制度要结构科学、体系完整，与城镇化进程互相促进一项完整的土地制度至少包括产权制度、经营与市场流转制度、收益分配制度以及农地保护制度。要使土地制度与城镇化互济共进，首先要构建既遵循土地制度变革一般规律、又包括以上四个制度的土地制度。 1.城镇化初级阶段确立明晰的产权制度，实现“耕者有其田”。在土地制度演进中，助推城镇化的经验做法是确立明细的产权制度。尤其是在城镇化的初始阶段，明晰的产权制度和“耕者有其田”是确保农业生产顺利进行和维护社会稳定的重要前提。在现代化进程中，美国、法国、日本和中国的台湾地区的土地制度改革首先从确立农地产权开始。美国于1862年颁布的宅地法确立了小农土地所有制。法国资产阶级革命后，将封建土地制度转变为以家庭为单位的土地分配制度，保证了农民能够自由地利用他们所分到的小块土地。日本于1946年9月制定了自耕农创设特别措施法和农地调整法改正法律案，确立了“耕者有其田”和以自耕形态为主的农业生产形式。日本民法还规定，土地所有权是对土地直接的、全面的支配性权利，是一种重要的物权。私有土地可以自由买卖、交换、租佃。1中国台湾地区自1949年开始进行了两次土地改革。第一次土地改革的目标便是实现“耕者有其田”。这次改革分为三步进行。第一步是“三七五减租”，即将农地地租控制在主要作物全年收获量的37.5%以内。第二步是于1951年实行“公地放领”，即政府准许符合条件的农民对公有耕地进行购买，将国有耕地的所有权陆续转移为农民所有。1953年台湾政府颁布了实施耕者有其田条例、台湾省实物土地债券条例等法令，实施土地改革的第三步，即“耕者有其田”。2明晰的土地所有权界限和“耕者有其田”调动了农民的生产积极性，农业得到了快速发展，进而带动了工业化和城镇化发展。 我国虽然家庭联产承包经营制度赋予了农民对土地的承包权和经营权，但目前我国法律对土地所有权主体的界定是不清的。比如，宪法第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。”土地管理法第10条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”3因此，进一步明确土地产权界限，是我国土地制度改革的一个方向。 2.城镇化中高级阶段促进土地集中和规模经营。城镇化的中高级阶段，促进土地集中和规模经营是城镇化顺利推进的国家的普遍做法。例如，美国政府通过土地租佃制实现所有权与经营权分离，通过家庭农场经营方式实现规模经营。据美国农业部1992年一份有关农业特征的调查，美国全国土地面积的41.8%和96%的耕地属于家庭农场。4进入20世纪以来，英国政府逐渐改革租佃制农场的经营形式，利用经济、法律等手段促进土地集中和农业规模经营。法国政府于上世纪50年代出台了一系列政策措施，促进土地要素的集中与合理配置，大力推广农业机械化、专业化和产业化，促进了农业生产力水平提高和农业发展，推动了城镇化的顺利进行。5德国从1953年开始按照田亩重整法的规定，实施了田亩重整计划，通过田亩重整程序，推动农业集约化和规模化。从1949年到1994年，德国平均农地经营规模由8公顷提高到29.8公顷;低于10公顷的农业企业由140万个减少到28万个。6日本自1970年农地法第二次修改开始，扩大农户经营规模，改善农地的规模结构和经营结构，提高了农地的使用效率。中国台湾地区进入70年代以后，由于农业经营规模过小，农业发展基本上处于停滞不前的状态。从1983年开始，台湾地区进行了第二次农地改革，其目的主要是实现农业现代化和农地的规模经营。政府用各种经济、法律手段保证了农户的经营规模没有随人口的增加而缩小，农户的土地经营规模一般维持在1公顷左右，几十年来基本上没有改变。7 上述国家和地区的农业现代化之所以能得到较快的发展，其原因就在于土地规模经营以及随之释放出来的大量的农业剩余劳动力，为工业发展提供了充足的劳动力资源;提高了农业劳动生产率、农业机械化程度以及农业现代化程度。 我国家庭联产承包责任制能够实现适度的规模经营，但随着农业现代化和城镇化进一步发展的需求，更大程度的土地集中和规模经营成为现实必要，农地的承包方式和经营模式需要进一步创新。 3.城镇化中高级阶段建立使各主体平等参与交易的市场流转制度和经营制度。在美国，政府、企业、居民等主体都处于平等的市场地位，任何两个市场主体之间都可以发生土地交易。正因为有这样的市场条件，近年来美国的家庭经营规模才能不断扩大，实现农业生产经营的企业化和产供销一体化。为促进农地流转，日本先后制定并出台了农业基本法、增进农用地利用法、农地法的部分修改法案以及农业委员会法的部分修改法案。这些法案的实施大大促进了土地流转。为了进一步促进农地流转和强化农业经营基础，日本又于1993年制定了农业经营基础强化法。8 农业经营基础强化法不仅改善了农业经营结构，还延长了农业产业链，促进了农业的非农化和现代化。 美国、日本的经验启示我们，要建立使各主体平等参与交易的市场制度，加强土地承包经营权流转管理，以保证现代农业健康顺利发展。我国规定土地承包期限为30 年，然而，在实践中，有的地方政府和村集体组织以土地所有者的身份随意改变或终止土地承包经营关系;有的以办工业或城镇开发的名义征收农民土地。这些情况致使土地使用权处于不断变动中，且变动频率较为频繁。为此，农民长期投资土地的积极性被大大削弱，农民对土地的掠夺式经营成为常态。这带来了严重的不良后果，不仅造成农民增收困难，还破坏了土地生产能力，影响了农业产业的可持续发展。学习土地制度改革成功的国家的经验，我们就要完善土地承包经营权流转制度。着重完善土地承包经营权转让、租赁和合同管理制度，建立农业用途审查制度，明确转让对象、租赁期限、农业用途认定等问题。 4.在城镇化进程中建立土地收益分配制度。土地产权作为物权，包括完全的占有权、使用权、收益权以及转让权、抵押权、入股权等处置权。土地能给所有者、使用者、经营者甚至保有者、消费者带来巨大的经济收益。9要使城镇化健康发展，就要尊重和保护农民的土地权利，建立土地收益分配制度。土地收益分配分为初次分配和再分配两个阶段。初次分配是在市场机制作用下实现的，土地所有者、经营者和使用者通过在土地市场上平等交易获得收益。再分配是政府通过集中土地的各种税收收入并将之用于基础设施、公共事业、补贴低收入家庭等实现的。在美国和英国等国家，土地所有者不仅可以通过出售或出租土地获得直接收入，政府还可以对土地收入征取税收，用于二次分配。例如，在英国，政府尽可能多地回收土地增值收益，用于社区基础设施建设，特别是为社区提供经济适用房。 较之英美发达国家对土地产权的界定和土地产权的内涵，我国农民拥有的土地产权是不充分的。因为在家庭联产承包责任制下，我国农民土地使用权仅限于耕种权、部分的收益权和极少量的处置权。因此，建立土地收益分配制度在我国势在必行。 5.在城镇化进程中建设农地保护制度。自20世纪30年代初开始，美国采取立法形式保护土地资源。美国制定土地分区法，规定和限制土地使用权利，加强了对土地资源的保护和利用。二战以后，伴随国内城市化、现代化建设的发展，英国也日益重视本国农业发展，加强农地保护和管理，促进农业经营方式转变。一是强化了土地用途管制，先后颁布实施了城镇和乡村规划法、新城镇法、村庄土地法等一系列法律。二是建立农地质量评价和规划管制制度。 10德国也十分重视对农地产权的保护和管理，建立了统一的农地产权保护和管理制度。一是确定产权界限并对农地产权交易实行特殊管理。自1918年以来，德国就对农地自由交易实行控制，并延续至今。二是防止改变土地用途，加强对农地租赁管理，实现农地的可持续利用。原联邦德国于1986年在民法典的基础上颁布实施了农地用益租赁交易法，规定农地租赁实行合同备案制度，租赁期限为12-18年，地租要符合国家规定。11 虽然城镇化会增加对土地的使用，但城镇化并不意味着耕地面积的减少。观察美国和欧洲1970 年代以来城市化的发展变化，虽然城市化地区增加，但农田面积占土地面积比例基本保持不变。例如，日本在城市化进程中实现了耕地增加。我国台湾地区在人口增长、城市化发展的同时，耕地面积并未下降。 我国在推进城镇化进程的实践中经常发生类似侵占耕地的现象。然而，推动城镇化发展并不意味着我们能以城镇化的名义侵占农地。面对守住18亿亩耕地红线的任务，我们更有必要设立农地保护制度。 二、土地制度改革过程中保障农民土地权益 在巴西，农村土地高度集中，“1996 年占农户1%的农村土地所有者，占有土地面积的45%。全国大部分良田掌握在大庄园主手里，其规模最大的可以达到几万、十几万公顷”。12这带来了严重后果。一是土地高度集中导致少数富人生活极度奢侈，广大农民却极度贫困，农村中的贫富分化状况极为严重;二是大片土地被闲置，土地利用率很低;三是在此基础上启动的工业化、城市化，从一开始就受到土地问题的制约，结果造成工农发展失衡，城市化畸形发展等一系列严重社会问题。13印度也经历了土地占有不平等和土地制度改革的过程。印度自独立以来采取了一系列土地改革措施。虽然这些土地改革措施使地权有所分散，但土地高度集中和占有不平等的状况没有发生根本性变化。1981年，占有耕地10公顷以上的大农占农村人口的22.4%，其耕地所占比重为22.8%;占地4.1公顷的富农占农村人口的9.1%，占有耕地的比重为29.7%;占地3-4公顷的中农占农村人口的14%，占有耕地的比重为21.2%;占地1.2公顷的农户占农村人口的18%，占有耕地的比重为14.4%，占地1公顷以下的农户，占农村人口的56.5%，占有耕地的比重为12.2%。14这种土地占用极不平等的状况导致两个不利的后果。一是土地持有的平均规模很低，缺乏规模经济，大土地占有者因土地权优势而不思进取，土地产出能力低，农业生产力水平低。二是小土地所有者和无地或少地的农民，无法继续依靠自己的小块土地为生，或是受雇于农场主，或是成为潜在的城市移民，逐渐地退出农村。但城市的多重排斥使得这些流入城市的农民在城市的生活依然贫困，“贫民窟”大量存在。 巴西和印度的教训启示我们：任何农地制度变革都必须确保农民土地权益。在城镇化进程中，要保障农民的土地所有权，防止土地占有不平等，使大量无地农民集中于城市，形成贫民窟。对于我国而言，在农民未到城镇落户并取得稳定的就业、收入保障以前，不能轻易剥夺他们的土地承包权，而是要使农民能在城乡之间“双向”流动。在确保土地所有权的基础上，确保土地所有者的土地收益，使其收益能够偿付进入城市并在城市有保障地生活的成本。同时，要实现由土地保障向现代社会保障制度的渐进转变，考虑到农民进城后在城镇规划、住房建设、公共服务、社区管理上的需要。 三、充分发挥政府在土地制度改革中的功能 1.发挥政府在土地制度变革中的调控和引导作用。政府在土地制度变革中的推动和引导作用至关重要。美国政府在其农业现代化过程中一直运用法律法规和行政政策等手段引导和规范农业的健康发展。又如，台湾政府在资金、技术等各方面对农业发展的大力支持在根本上保证了其土地改革的顺利完成。台湾政府的努力主要表现在两个方面：一是向农户提供资金和技术支持，二是采取各种举措推广农业科学技术。再如，日本政府更是在其农业非农化进程中发挥了全方位的引导和支持作用。日本政府通过发展农业科学技术和农业教育，鼓励、发展新型的农业合作经济组织，建立并发挥农业协会在政策、技术、风险应对等方面的引领作用，保证了其土地制度改革和农业现代化的顺利、健康推进。并且，日本农业现代化过程中所需巨额资金中很大一部分是由政府承担。而南非多年来的土地改革之所以不能有效运作，其原因之一就是在土地改革过程中市场化的运作方式占据绝对主导地位。 然而，政府发挥调控作用并不意味着政府可以借助职权左右土地制度改革中正常的资源配置。著名经济学家刘易斯说，第三世界的农业失败主要是政治失败。农村土地制度变革会受到政府利益的强有力的影响。在我国，地方政府经营土地的惯例，已成为改革中尾大不掉的难题。政府在土地制度改革中发挥调控作用也并不意味着地方政府可以继续利用土地融资。 2.建立并细化法律法规辅助农地制度改革。以法律法规的形式辅助城镇化进程中的土地制度改革，同时以法律形式保护改革的成果，是世界各国经验做法。例如，日本在农地制度改革过程中，围绕不同阶段农地制度改革的不同目的，制定了一系列法律和政策。一是为实现“耕者有其田”，日本于1946年9月制定了自耕农创设特别措施法和农地调整法改正法律案。二是为了维护农地改革的积极成果，日本于1952年制定了农地法。农地法先后于1962年、1970年、1980年、1992年、1998年、和2000年六次修改，确保了改革成果。三是为对农地进行开发整理，实施土地改良，日本于1949年制定了土地改良法。四是为促进农地流转和农业振兴，日本于1961年制定了农业基本法，然后又分别于1968年和1974年制定了农振法、城市计划法和国土利用计划法。此后，日本又分别于1975年、1984年和1999年修改了农振法。1993年，增进农用地利用法更名为农业经营基础强化促进法(简称农促法)。15 同时，要针对农地制度改革中的利益冲突，加快建立农村土地承包仲裁制度。英国、德国等国家都因地制宜地建立了农地纠纷解决制度。英国的土地裁判所和德国的农业法院对于解决其在土地制度改革过程产生的矛盾和纠纷、化解潜在的危机和风险，都扮演了了不可或缺的角色。目前我国也在探索建立农村土地承包仲裁制度。在制度规范和操作流程方面，我们有必要从本国实际出发，学习各国的有益经验，积极推进农村土地承包仲裁立法，完善土地承包纠纷调处机制，为土地制度改革的顺利推进铺平道路。 3.创新金融制度支持土地制度改革与实施。发挥金融制度在农地制度改革和建设中的重要作用，也是土地制度改革成功国家的重要做法。尤其是日本，它的每一次土地制度的变动和微调都伴随着金融制度和政策的呼应性的、支持性的调整。例如，日本于1963年和1968年分别设立和修改的“改善农林渔业经营结构资金融资制度”和农林渔业金融公库法不仅为农民开垦土地、改善土地条件、扩大经营规模和改善农业结构提供了不可或缺的资金支持，还为农业经营者改良耕地和发展精细农业等提供了所需贷款。为了鼓励人们从事农业事业和重视农业发展，日本又于1970年出台了农业人养老金基金法，规定“从60岁开始支付并在65岁时则附加支付国民养老金”的制度。可见，农地制度的改革和建设需要金融制度和政策保驾护航，中国农村土地制度建设也需要金融制度改革与创新的支持。 四、避免激进的土地制度改革模式 20世纪90年代以后，俄罗斯建立了土地产权改革法律框架，承认并规范土地的私人占有、出售、购买、入股、租赁和抵押等行为。到1995年，俄罗斯国家和集体农场的土地已基本通过法律途径分配给其农民家庭和农场工人。由于家庭经营的个体农场发展缓慢，俄罗斯转向推进国家和集体农场的股份制，即让农场工人成为国家和集体土地的股份持有人，并因此将国家和集体农庄所有的土地改造成为股份制农场。这样，只有很小一部分俄罗斯土地真正由农民家庭经营，而绝大部分土地(87.5%)由国家、集体和股份制农场进行企业式的经营。俄罗斯的农场实行超大规模经营，平均每个农场的规模达到6000公顷。16然而，俄罗斯的如此激进的制度变迁带来的后果也是剧烈的激进的：既有的稳定的经济结构被瞬间打破，人们无所适从，农业生产急剧下降，农民生活严重衰退。俄罗斯的土地制度改革在改革之初也因此受到世界舆论的指责。但当破旧立新的艰难阶段在时间流逝中得到缓冲、新制度渐趋稳定之后，新制度的优势日渐明显，改革的长期绩效开始显现，俄罗斯的农业经济随之走出衰退的阴影，再次进入辉煌阶段。 俄罗斯土地制度改革的教训首先启示我们：激进的改革模式不可取。其改革后期的成效又告诉我们：深化农村土地制度改革，就要在界定清晰的产权结构的前提下，实现规模经营和集约化经营，走农业专业化和现代化之路。 土地制度是制约城镇化的内在因素，城镇化对土地制度也具有反作用。我国当前的农村土地制度是影响城镇化进程的重要