资产评估在财政绩效评价中的优势分析.doc

资产评估在财政支出绩效评价中的优势分析刘淑琴 刘天婵摘要 根据财政支出绩效评价管理暂行办法规定“根据需要，绩效评价工作可委托专家、中介机构等第三方实施”，明确了中介机构参与财政支出绩效评价的合法身份。由于我国中介机构种类多、纷繁复杂，为确保财政支出绩效评价的质量，由哪类中介机构进行绩效评价，这是值得我们研究的问题。本文通过对资产评估和其他中介机构在财政支出绩效评价中的职能、作用、优势进行分析，提出了资产评估是开展财政支出绩效评价的首选中介机构。关键词 财政支出绩效评价；资产评估；优势分析；首选机构2011年4月2日，财政部修订的财政支出绩效评价管理暂行办法第二十五条规定“根据需要，绩效评价工作可委托专家、中介机构等第三方实施”，明确了中介机构参与财政支出绩效评价的合法身份。我国中介机构种类很多、纷繁复杂、为确保财政支出绩效评价的质量，由哪类中介机构进行绩效评价，这是值得我们深思的。资产评估作为一类独立、公正的中介机构，凭借多年的服务经验与专业技术优势，我们认为在财政支出绩效评价工作中比其他任何中介机构都具有优势和更加合适。正如财政部谢旭人部长在中国资产评估协会第四次会员代表大会上指出的那样，资产评估在“推进财政资金绩效评价等方面具有重要作用”。一、资产评估是开展财政支出绩效评价的首选中介机构资产评估是通过对资产某一时点价值进行估算确定其价值的经济活动。作为一种社会中介活动具有现实性、市场性、预测性、公正性和专业性等特点。发现价值是其专业职能，这就决定了资产评估是开展财政支出绩效评价的首选机构。（一）资产评估的基本职能和作用分析1资产评估的基本职能：评价和评值是资产评估的基本职能。（1）评价功能。评价功能是指对资产及其经营效果进行评价，作出客观公正的评议判断。一项具体资产、常因时间、地域、背景不同其资产价值、运营绩效也会不同。所以说资产的价值不是一成不变的，时常处于变化之中，要评议资产有无绩效就需要对资产进行评估。评价性的评估功能具有检查、考核、评议等具体特点。财政支出形成的资产（以下称为财政资产）绩效如何，可通过实施资产评估来达到目的。（2）评值功能。评值功能是指对资产的实际现时价值进行评定估算的职能。由于物价变动、资产的数量变化等各方面的原因,资产价值往往处在不断变化之中，当要了解时点资产价值时只有通过资产评估，按现时市场公允市价成本或收益要求重新核定资产价格，才能合理维护各方面利益，保证有关经济活动的正常进行。财政支出形成的资产现实价值如何，可通过实施资产评估来判断确定其价值大小，不能以各项成本累加确定其价值。资产评估通过评价和评值为财政资产提供价值尺度。只有通过对财政资产价值进行评估，发挥“价值发现”专业职能，为财政资产提供合理、公正的价值尺度，才能保证财政支出业务的顺利进行，维护其合法权益。2资产评估基本作用：资产评估功能在实际中的体现和具体化就形成了资产评估的作用。资产评估主要有咨询、管理、签证和发现价值等基本作用。（1）价值咨询的作用。资产评估的资询作用是指资产评估结论是为资产业务提供专业化估价意见，该意见本身无强制执行的效力，它只是给相关当事人提供有关资产交换价值方面的专业判断或专家意见，资产评估不能也不应该取代资产交易当事人的交易决策。（2）价值管理的作用。资产评估不仅仅只确定评估对象资产的价值，更重要的是通过评估，对资产主体进行全面的清查和梳理，发现资产主体在管理、经营过程、资本结构、效率和效果等各个方面存在的问题和不足，努力解决或提供建设性的意见和建议的综合过程。在我国，不仅把资产评估视为提供专业服务的中介行业，而且将其作为维护国有资产，进行公共资产管理，促使国有资产保值增值的工具和手段，评估成为许多经济及管理活动的重要环节，成为政府重大项目决策的重要技术依据，其专业性和社会性的特质决定着在财政支出绩效评价中具有独特的意义。（3）价值鉴证的作用。鉴证行为一般具有独立、客观和专业的特征。资产评估行业的鉴证作用主要表现为：第一，资产评估从事的是以专业鉴别和举证为主要内容的工作；第二，资产评估行业的发展和水平在很大的程度上与资产评估在资产价值鉴证方面具备的整体能力相关；第三，尽管资产评估的鉴证活动一般不具有法律效力，资产评估结果是资产业务当事人各方进行决策的重要依据。所以，资产评估师要对自己的行为承担相应的专业责任、民事责任和刑事责任。（4）发现价值作用。中评协按照中央关于市场经济和中介行业发展的要求，提出资产评估凭借其内在的“经济价值、社会价值、政治价值”在市场经济中具有不可替代的“发现价值”的作用。第一，资产评估为市场公平交易提供经济价值。市场经济最重要的规律是价值规律，资产评估是一种价值发现和价值实现的手段，是为资本市场、资本运营、资产管理、价值管理提供市场价值尺度的专业工具，它的独立性、客观性、专业性形成了市场经济所需要的公正性，形成信用经济、信用社会所需要的社会公信力，深刻影响着经济和社会生活。资产评估已在社会经济活动的多个领域，为促进社会经济发展提供不可替代的“价值尺度”，充分地发挥了资产评估的经济价值作用。同样在财政支出绩效评价中通过“经济价值尺度”评价其经济效益。第二，资产评估为保护、维护社会公平正义提供社会价值。资产评估在维护社会公平正义中的作用，是被20多年来的发展实践所证明，评估从财产价值角度维护社会公平正义，使得关乎国计民生的重大利益行为、经济行为有了衡量依据。财政支出这一重大经济行为，涉及政府、大众利益，关系社会稳定和社会和谐。评估为确定资产价值发挥了举足轻重的作用，维护了社会各个方面的经济利益，充分地发挥了资产评估的社会价值作用。第三，资产评估为维护国家经济安全、抑制腐败等提供政治价值。资产评估是因改革开放而诞生专业鉴证类行业，其一诞生就作为抑制腐败的重要工具。由于有资产评估这样一个要素，在公开的产权市场上，作为产权市场公平交易的一个重要要素，评估成就了产权市场的公开交易。因为有了评估，有了底价，使社会经济活动的各种经济行为等都有了一个科学的、公开的、公平的价值尺度，从而维护了各方所有者合法权益，保护了千百万人的切身利益，保护他们不犯错误、不违规、不违法。想多拿的拿不到，想少付钱的付不了。因为有了评估报告，评估是可以检测的，可以公开挑剔的，可以接受审计署、中纪委检察的。所以，资产评估立足于保护国有资产，发挥着在国有产权交易中抑制腐败的重要专业尺度，在财政支出中保证财政资金安全、防范和化解风险做出了积极贡献,很好地发挥了资产评估的政治价值作用。 财政支出形成的资产经济效益、社会效益如何，资产评估凭借其内在的经济价值、社会价值、政治价值的发挥，在财政支出绩效评价的管理、保护、运用中发挥独特的作用。（二）资产评估是开展财政支出绩效评价的首选中介机构目前，参与财政支出绩效评价的中介机构有很多，比如会计机构、审计机构、财政投资评审中心等，他们在财政支出绩效评价中显示勉强和力量不足，资产评估是开展财政支出绩效评价的首选中介机构。1会计机构参与财政支出绩效评价的劣势分析：谢旭人部长曾指出：“会计、资产评估等都是财政工作的延伸”。作为财政工作的延伸，两者具有同等的地位，有很多共同之处。如在资产披露问题上均是关于资产确认、计价和报告的科学；在市场属性上，均是提供鉴证类中介服务；在职业道德上，均以恪守独立、客观、公正为基本原则；在执业管理上，均是为规范市场经济秩序提供有关资产和企业价值的信息；在实现基础上都是提供真实、有用的数据；从工作性质上都服务于信息使用者；从最终目标上都是构建公平竞争的市场机制。但会计和资产评估是两个完全不同的经济活动和两门不同的专业技能工作。二者基本职能完全不同，会计的基本职能是反映和监督；而资产评估的基本职能是评价和评值，是一种价值判断活动，具有发现价值、确认价值的功能。（1）会计的职能决定了会计参与财政支出绩效评价有不足之处。会计是一项以记账、算账和报账为基本手段，连续地、系统地反映和监督企业生产经营、财务收支及其成果的一种社会活动。在计价上严格遵守历史成本原则，资产账面值都是以已成既定事实的费用价格为基础核算出来的，是资产已发生的成本历史记载。而财政支出绩效评价是财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。财政支出绩效评价涉及财政资产的经济效益和社会效益，财政支出形成的资产的价值是一个变量，而不是财政支出投资成本的累加。会计机构运用会计核算方法对财政支出形成的资产绩效进行评价，显然力不从心，所以，会计的职能决定了会计机构不适宜参与财政支出绩效评价。（2）注册会计师和注册资产评估师虽都属于经济鉴证类专业服务行业，但因服务性质、背景知识和执业准则的不同形成不同的行业分类，在财政支出绩效评价中作为不同。一是在服务性质方面，注册会计师是对财务报告进行事实判断，注册资产评估师是对标的资产进行价值判断；二是在背景知识方面，注册会计师是以会计理论和核算技术为基础，注册资产评估师是以经济分析理论和专项资产价值识别技术为基础；三是在执业准则方面，注册会计师分别接受国际和国内会计准则和审计准则的约束，注册资产评估师分别接受国际和国内资产评估准则的约束。所以，注册会计师只是鉴证财政支出实际数字是多少，并不能对其价值进行鉴证，而注册评估师恰好是依据会计资料对其形成资产的价值进行鉴证。所以，会计和资产评估因职能的不同，资产评估更适合进行财政支出绩效评价。对财政支出的结果形成的资产实施绩效评价，既是财政支出的终点，又是资产评估的起点；绩效评价结果可以成为财政预算的依据，也可构成资产评估的前提。一句话财政支出绩效评价就是连接财政与评估的主要渠道或载体。实际上，资产评估就是一种特定的绩效评价，它反映财政支出结果也就是资产在一定条件下的价值变化。资产评估凭借其内在的“经济价值、社会价值、政治价值”在财政支出绩效评价中具有不可替代的“发现价值”的作用。2审计机构参与财政支出绩效评价的劣势分析：审计机构的工作性质决定了其最擅长的是做合法合规性的审查，但绩效评价所需要的是更为广泛、更为全面、更为综合的社会、生态等方面的绩效评价。目前也出现了绩效审计。绩效审计是由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对被审计单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行监督、评价和鉴证，提出改进建议，促进其管理，提高效益的一种独立性的监督活动。是经济审计、效率审计和效果审计的合称。绩效审计的重点不仅以资金量使用的大小来考虑，更要以财政资金项目对社会经济发展的影响力来考虑。这似乎和绩效评价有吻合的地方，但绩效审计在财政支出项目绩效评价中却感到十分困惑，因为：第一，财政资金效益的滞后性使审计评价经常处于总结经验教训型的“马后炮”形式。财政资金从投入到产生效益一般都有一段相当长的时间间隔，这种时滞效应所带来的直接后果是业已造成既定事实。此类“马后炮”式的审计也很难给以后同类项目提供有价值的参考意见，这就大大降低了审计评价的作用。第二，财政资金效益的间接性和综合性使审计评价范围的确定以及相关审计证据的获取变得十分困难。财政资金的效益主要体现为宏观效益和社会效益，而社会效益具有间接性、综合性特点，即某一项目所产生的社会效益很难用具体的量化指标来确认；既使是可以测定的量化指标，也很难将它分解并归属于某一具体项目。这种因果关系的模糊性和不确定性给审计评价范围的确定以及相应审计证据的获取带来较大困难。第三，财政资金效益的持续性所带来的不可预见性与审计“以事实为依据”理念明显冲突。财政资金效益还具有长期性、持续性特点，这一点在以财政投入为主要来源的公共工程上表现得尤为明显。反之，一些决策失误项目，其负效益的显现也需要相当一段时间。一般而言，某一建设项目的效益通常应包括设计寿命期内的所有净收益，为全面反映建设项目绩效，审计不得不对后期收益作出预估，这种建立在预测基础上的评价不但违反了以事实为依据的审计理念，还因其不可预见性而带来较大的审计风险。第四，财政资金效益的政策性决定了审计评价内容不能仅局限于经济层面。财政的主要任务是为政府公共管理活动提供资金保障，而政府管理活动的目的却不仅仅局限于经济方面，更多时候是出于政治和其他社会管理需要。如前些年出现的由财政提供担保的“安定团结”贷款等，不是或不全是出于经济目的。审计评价时当然不能无视这一现象，这对传统审计理论和现行审计法规提出了极大的挑战。审计机构、会计机构与评估机构的侧重点不一样，审计机构与会计机构坚持的是合规性，在工作中主要强调的是“合规”，工作方法非常客观，可以考量一个资金项目有没有出问题。而评估机构则侧重于评估对象本身的价值，这与财政支出绩效评价的本质目的是一致的。因此，从这一点上理解，审计机构与会计机构较难实现财政支出绩效评价的目的。3其他鉴证类中介机构在财政支出绩效评价中的劣势分析：（1）律师机构。律师机构收入高，规模大，影响广，虽然在我国的鉴证类机构中名列前茅，但它明显不适应绩效评价利用数据、参数和计算衡量评价结果的内在需求。（2）税务、保险等代理机构。税务、保险等代理机构虽涉及参数、数据和计算，但仅限于税务、保险等专业领域，不免失之于偏狭。（3）财政投资评审机构。国内外很多财政支出绩效评价是由财政投资评审机构完成的，而投资评审机构是财政组成部门，不是规定的第三方即中介机构；再说，财政支出前期已经对项目出具了评审结果报告，成为财政支出的重要依据。再由财政投资评审机构实施绩效评价，难以消除人们对此的诟病，难免有“王婆卖瓜、自卖自夸”之嫌。资产评估所确定的价值通常能够真实地反映单位资本保全状态，能够从计量单位与计量属性两方面完善会计的配比原则，真实反映单位的价值，能够合理反映单位的资产状况。被人誉为“价值到处有，评估无边界”的资产评估能满足绩效评价的要求，其他行业的中介机构，缺乏开展绩效评价的起码的相关条件。所以，在财政支出绩效评价中资产评估是首选机构。二、资产评估参与财政支出绩效评价的优势分析我国资产评估是在改革开放大潮中诞生并不断发展壮大的，资产评估历经20多年的发展，已成为我国市场经济中一个重要的中介行业，凭借其内在的经济价值、社会价值、政治价值的发挥，在社会经济活动中具有重要地位，在财政支出绩效评价中资产评估比会计、审计及其它中介机构更具有优势。（一）资产评估知识结构优势分析1资产评估是一门综合性的边缘学科：资产评估是一门独立的、但又与其他学科相联系的边缘性综合学科，融合了社会科学、自然科学、工程技术等学科的知识要素，它与建筑专业、机械专业、珠宝专业、地质专业、经济专业、法律专业、管理专业、会计专业、审计专业、财务管理专业等密切联系，缺乏其中的任何一门专业知识，资产评估工作都难以做好，都会影响资产评估质量。因此，资产评估是一门跨专业、综合性的边缘学科，它既借鉴了经济学的基础理论，又应用了财务管理的方法，又在会计资料的基础上，以现行的法律、法规为依据，与建筑专业、机械专业等相结合，形成了自己的理论基础。2资产评估方法体系是由多种具体资产评估方法构成：资产评估方法是实现评定估算资产价值的技术手段。资产评估方法是在工程技术、统计、财务管理、会计等学科中的技术方法的基础上，结合自身特点形成的一整套定性与定量相结合的理论分析及应用的评估方法体系。该方法体系由多种具体资产评估方法构成，这些方法按分析原理和技术路线的不同可归纳为三种基本类型，或称三种基本方法：市场法、收益法和成本法。这些方法也适用于财政支出绩效评价方法、指标的确定。3注册资产评估师具有完整性的知识结构：在资产评估行业的初始和发展阶段，对注册资产评估师知识结构和资产评估机构专业人员结构的要求上，都充分注意到资产评估行业的专业特性。例如，在注册资产评估师的考试课程中，除了资产评估学外，还有财务会计、机器设备、建筑、经济法等专业课程作为必考科目。在评估机构的人员结构上，要求有一定数量的财会、经济和工程方面的专家。且所需知识不断更新，每年注册评估师的后续教育为其提供平台。财政支出绩效评价是一门融合了很多知识，它与管理学、经济学、政治学、统计学以及信息科学都有着一定的联系，尤其是在信息处理方面，大量的外部和内部信息的处理需要一些现代化的技术手段。要做好这项工作需要一些综合性的管理人才。注册资产评估师既懂财务会计、经济、法律与资产评估，又通机电设备、建筑工程，这种由考试决定形成横跨文理工科的知识结构，由实践强化发展的知识结构具有较强的适应市场变化，能更好适应财政支出绩效评价范围广、跨度大、领域多、较复杂的特点。（二）资产评估专业优势分析资产评估是独立专业评估，遵循市场定价规律所形成的评估准则，模拟市场，根据产权内在的各种价值属性，采取专业技术手段、参数和公认技术，得出与市场公平交易相适应的市场价值，很好地完成了市场价值尺度的功能。 资产评估的专业性原则要求评估机构必须是提供资产评估服务的专业技术机构。资产评估行业专业技术特性强，资产评估机构也存在专业化分工，国际上通常把评估行业按技术门类划分成企业估值、机器设备评估、房地产评估、无形资产评估、珠宝收藏品评估等专门领域，适用于财政支出多行业、多领域的评价。 （三）资产评估行业优势分析我国的资产评估经历了20多年的发展，已经在行业建设、业务规范和执业能力方面有了很大的发展，成为了重要的社会中介服务活动。主要表现在：形成了一支具有较高素质的资产评估人员和机构队伍，能够根据不同的财政支出绩效评价项目要求，客观、公正、优质地完成任务；建立了行政管理和行业自律管理有机结合的行业管理体制；制定了比较系统有效的评估行业管理制度和比较完整的评估准则体系；评估法草案已出台，评估行业已法律进行规范；积累了比较丰富的评估理论成果和管理实践经验，行业的实力不断增强，凝聚力不断增加，国内外的影响力不断扩大。中国的资产评估行业已成为世界资产评估领域中重要的组成部分。 评估行业之所以重要，主要表现在几个方面：一是市场经济离不开资产评估，只要有市场经济就有确定价值的需求，可以说，缺少资产评估的市场经济不是健全完善的市场经济；二是评估成为许多经济及管理活动的重要环节，成为企业经济活动、政府重大项目决策的重要技术依据；三是评估成为协调各方利益、促进社会和谐、维护社会公正的重要力量；四是在社会政治活动中，评估师代表新的社会阶层发挥参政议政作用；五是在防治腐败中具有重要作用。不仅是经济活动中的一个重要监督者，还为纪检监察机关防治腐败提供专业服务。这些方面表明：资产评估行业在财政支出绩效评价中，具有明显的现实作用和较多的潜在优势。（四）资产评估与绩效评价之间具有学科相近优势、内在相联优势、功能吻合优势1学科相近优势：评价是一个综合计算、观察和咨询等方法的一个复合分析过程，本质上是一个判断的处理过程。绩效评价是组织依照预先确定的标准和一定的评价程序，运用科学的评价方法、按照评价的内容和标准对评价对象的工作能力、工作业绩进行定期和不定期的考核和评价。评估即评价和估量，是对方案进行评估和论证，以决定是否采纳。 财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。资产评估是指资产评估机构和注册资产评估师按照相关的法律、法规和资产评估准则，根据特定目的，遵循评估原则，依据相关程序，选择适当的价值类型，运用科学方法，对资产价值进行分析、估算并发表专业意见的行为和过程。财政支出绩效评价与资产评估具有词源相同、含义相近、方法相似、对象相交等属性，资产评估更有利于提高绩效评价的质量，因为他们的工作更专业、成本更低、效率更高，工作更加客