社区治理网格化建设的现状、问题及对策思考——以上海市杨浦区殷行街道为例.docx

年第期总第期兰州学刊社区治理网格化建设的现状、问题及对策思考以上海市杨浦区殷行街道为例陈家刚中共广东省委党校行政学教研部广东广州摘要】社区治理是基层民主的重要内容。网格化是于年提出的一种社区治理的重要模式。自提出以后就在上海市的党政系统内部产生了巨大的反响。一些上海市区的政府部门开始了自己独特的探索与尝试。其中杨浦区、卢湾区等都是比较典型的。殷行街道是杨浦区的三个试点单位之一取得了良好的实践成果。结合在殷行街道的调查情况并参考了市区两级的很多内部有关文件和研究资料文章对社区治理网格化的背景、现状、存在的问题及其原因以及应采取的对策进行了分析论述以期能够促进网格化治理工作更好地开展。关键词】社区治理网格化社区党委对策中图分类号文献标识码文章编号【收稿日期作者简介陈家刚安徽霍邱人中共广东省委党校副教授主要研究方向为人大制度、政党政治、行政改革。社区治理网格化是原上海市委书记根据国际上兴起与局面。这些也为此后的网格化治理工作打好了良好的基的网格技术在年月的一次讲话中提出的一种社区治础。理的重要模式。在提出后就在上海市的党政系统内部产生二背景与切入点了巨大的反响。很多区的政府部门都开始了自己的探索与在与殷行街道党工委书记、街道办事处主任以及组织科尝试。那么社区治理网格化开展的情况究竟怎么样存在科长等人的访谈调研中我们了解到殷行街道社区网格化治着哪些问题又该如何解决下面将结合杨浦区殷行街道理的突破口是社区党委在街道和居委会两个层次之间增设的实践探索予以阐明。一个社区党委以作为社区网格化管理的核心力量。那么一、殷行街道社区治理网格化背景与切入点为什么社区党委会被选作切入点呢这是与不断变化的社一殷行街道概况会形势带来的挑战密切相关的。可以说网格化管理主要是殷行街道位于杨浦区东北角东临黄浦江畔西至世界党为了应对挑战而探索出的一种以党为主导的基层社会管路南起民星路北接宝山区。辖区面积平方公里常理机制。具体来说主要是以下四种形势提出了建立社区党住人口近万。辖区内交通便捷生活设施较为齐全。通建体制的新课题。讯有民星邮电分局开鲁、殷行等邮电支局和中原电话局教随着“单位人”向“社会人”转变新的社会组织的不育有所中、小学文体设施有中原文化馆、社区市民健身断涌现社区党的组织面临着党员教育管理的新课题。随着中心、民星图书馆、中原体育馆、社区文化中心。殷行街道现人们从封闭的单位体系走出来走向开放的大社会大环境有居委个是首批“二级政府三级管理”的试点街道也人员的流动性和人们个性发展的多元化都给党组织凝聚社是全市首批成功创建全国精神文明社区的街道之一。会带来了难题。随着市场经济的发展“两新”组织的涌现年以来街道围绕创建绿色温馨家园的目标努力创新党建由于这些组织与传统组织价值观的差异也同样给党的工作工作机制积极探索“以街道党工委为核心。居民区党支部为开展带来了如何应对的新课题。基础全体党员为主体社区单位党组织共同参与”的社区党随着社会阶层的分会社区居民的社会生活出现了建工作新格局以应对不断变化的新形势提出的巨大挑战。“个性化”的倾向基层党组织面临如何适应的问题。随着市年为深化社区党建工作殷行街道积极探索打破围墙场经济的发展特别是金融、资本市场和房地产市场的形成整合资源的新做法。为此街道将个居委按地域分成九和发育个人收入差别会进一步转变为资本和财产差异进个党建片成立了九个党建工作委员会从而形成“联片抓党而形成社会人群的阶层分化。由于不同阶层在消费方式、社建块块抓联动优势抓互补资源抓共享”的党建工作效应会交往和日常行为方式的多元化就要求社区党建要积极应万方数据对满足人民群众不同层次的需要。随着城市管理中心下移社区党组织面临如何整合各种力量共同参与社区建设和管理的问题。随着社会公共事务的增多街道在“两级政府三级管理”中的地位日益凸显。但是由于社会中介组织发育不足致使很多本应交由市场解决的问题也落到了街道头上。这就增加了街道的财政压力和职能压力。这就需要党的基层组织发挥作用协调和整合各种基层力量参与社区建设。随着居民自治意识的增强社区党组织面临如何主导基层民主政治巩固执政基础的问题。改革开放以来随着生活水平的提高人民的民主意识和法制意识都在不断增强。人们参政议政的需求也正日益高涨。如何应对这一形势主导基层民主政治向良好的方向发展是社区党建的又一新任务。在这种情况下有必要探索出一种新的管理机制以整合各方力量推进社区社区建设。除了党委条线实际上政府体现也可以充分挖潜或者做实“四级网络”。但是这样的话就会增加行政层级增加行政运营成本这些都是与行政发展的趋势背道而驰的。因此社区党委就成重要的突破。以社区党委为突破口从而辐射社会管理的各个层面正是社区治理网格化的一个重要思路。二、殷行街道社区治理网格化的现状结合对殷行街道组织科和民政科几位负责同志的访谈以及他们提供的一些文字材料可以对殷行街道社区治理网格化现状作出如下概括。这主要包括网格化步骤、网格化现状以及网格化成效三个部分。一网格化步骤宣传发动阶段年月至年月。从自年月社区治理网格化思路被陈良宇书记提出来以后上海市各级党委部门都对此予以充分重视并进行了积极的宣传发动以充分贯彻陈良宇书记的讲话精神。杨浦区委将之列为年区委牵头抓的项工作之一并随后在全区上下进行了广泛宣传。市委组织部冯小敏副部长还亲自到杨浦区殷行街道视察指导。为了贯彻市委区委精神殷行街道也立即社区网格化管理工作的动员大会以讨论和推动该项工作的顺利进展。试点探索阶段年月至月。经过近一个月的酝酿和准备殷行街道于月日成立了第一个社区党委开鲁片社区党委。为此街道先后成立了社区党委选举工作领导小组社区党委选举委员会负责组织领导社区党委的选举工作。首先召开社区党员代表大会选举产生社区党委委员然后召开社区党委会选举产生社区党委正、副书记。月日社区党委正式揭牌。此后在社区党委的主导下殷行街道的社区治理网格化工作不断探索不断前进。以此为标志社区治理网格化开始在殷行街道的一个“块区”展开。组织实施阶段年月至今。从七月份开始殷行街道开始整体规划实施网格化治理工作。首先街道党工委对社区党委的议事规则、社区党委的工作流程图以及社区党委工作机制图从而使社区党委的运作实现有序化。其次街道党工委组织对各条线的网格化工作进行了有效规划使各条线的网格化工作初现雏形。由于工作安排的原因目前网格化工作基本上还是处于进一步探索的阶段还没有进入普遍推广的阶段。这样也有利于进一步找准网格化工作的定位。二网格化状况块的网格化在这一方面殷行街道有很好的基础。早在网格化工作之前殷行在社区党建工作中就探索了将整个街道划分为个党建片的做法。这有效推动了殷行街道的党建工作。殷行街道块的网格化也是以此为基础的。个党建片在网格化工作开展后也成为了个治理网格。它们分别是开鲁新村网格、民星新村网格、市光新村网格东片、西片、殷行新村网格南片、北片、国和新村网格、闸殷新村网格以及工农新村网格。其中开鲁新村网格由开鲁一村、二村、三村、四村、五村、六村组成民星网格由民星一村一居委、二居委民星二村、民星路弄组成市光新村东片网格包括市光二村一居委、二居委、三居委市光三村一居委、二居委市光新村西片网格包括市光一村一居委、二居委、三居委市光四村一居委、二居委、三居委殷行新村南片网格由殷行一村、二村工农新村居委、工农四村一居委、二居委组成殷行新村北片网格由殷行路弄、弄、弄、中原路弄、中原一村居委组成国和新村网格由国和一村一居委、二居委、三居委国和二村一居委、二居委、三居委组成闸殷新村网格包括闸一居委、闸二居委、闸殷路弄等工农新村网格由工农二村一居委、二居委、三居委、四居委工农三村一居委、二居委、三居委等组成。当实现了块的网格化以后殷行街道的各项工作也就有了进一步细化与深化的有力支撑。条的网格化除了块的网格化街道也实现了条的网格化。首先在组织架构上采取了社区党委与社区治理委员会“两块牌子一套班子”的做法。社区党委下设党委办公室、代表工作室和社区党员服务中心社区治理委员会下设社团工作指导站、社区事务协调站、社区群众联系站。其中社团工作指导站负责对各种文体队伍、志愿者队伍以及社区群团组织开展活动进行指导社区事务协调站负责对派出所、环卫所、城管分队、房地办、地段医院以及交巡警等条线职能部门工作的日常协调工作社区群众联系站主要负责社情民意的收集反馈。其次殷行街道还对下设的一些职能万方数据科室进行了网格化操作。这具体包括社区党建工作网格、综合经济党组织工作网格、统战工作网格、妇联作网格、共青团工作网格、工会工作网格、安全生产网格、市容管理工作网格、社区调解工作网格、社区综合治理工作网格、社会就业和保障工作网格、社区服务网格、科普工作网格、群众体育工作网格、群众文化工作网格、社区教育工作网格、人与计划生育工作网格、市场管理工作网格、社区公益卫生保洁服务网格、爱国卫生网格、市容监察工作网格、治安稳定工作网格等。条块结合。块的网格化是条的基础条的网格化是对块的充实。块的网格化是一个框架而条的网格化则是内容。条与块之间是密不可分的。通过条块结合殷行街道的网格化实现了框架的布置与实体内容的充实。那么如何实现条块结合呢首先网格的结合点通常都会设置网格指导员或者协调员以从人事上确保网格的有效运作。其次街道还从制度化的角度对网格指导或协调人员职责作出明确界定。此外还建立了一些固定的联席会议机制为条块的沟通协调提供便利的渠道和稳固的途径。三网格化成效从横向上来看它加强了条线部门之间的联系。在网格化管理以前条线部门基本上是“孤军奋战各自为政”相互之间缺乏稳定的联系沟通机制因而相互之间的合作也相对比较少。在网格化管理以后通过社区党委使条线部门有了稳定的联系沟通机制因而相互之间的合作交流也大大加强。网格化治理使派出所、环卫所、城管分队、房地办、地段医院以及交巡警等条线职能部门的联系增多增加了联合执法力度节省了资源也提高效率。比如房地办只有几个同志难以全面覆盖整个街道特别是处理违章出租房屋等情况难免会留下“盲区”现在有了社区民警的协助情况则已大大改善。再比如有一家商人跨门营业结果造成了交通事故。这时候无论城管分队还是派出所都无法单独解决现在通过联合执法就能够快速而有效地解决问题。从纵向上看它为街道职能机构提供了更多办事资源。在现行体制下街道是区的派出机构而居委会是居民自治机构。这意味着街道层面相应的一些职能部门没有下设分支力量拥有的权力有限但是可能要履行的社会职责却很多。这就导致了有些职责就无法有效地履行。比如与我在一个办公室的郑坚明同志是工会副主席但是整个街道工会的所有事情都是由他来做而下面也没有能够帮忙的同志。在这种情况下他每天从早到晚就不得不忙于繁琐的事务之中包括打电话、跑单位等等。每天无休止的忙碌已经使才四十多岁的他黑发却已日渐稀少看起来有点与实际的年龄不符。在网格化以后在街居之间布设网格点相应的网格管理员就能够为他分担一些事务。即使这些事务对网格管理员来说可能是举手之劳但是却能够让他的负担大为减轻。因此他就有时间从更宏观的角度来思考工会的发展规划问题也就能够更有效地推动工会的工作。从机制上看它建立了一套新的机制。首先从党的系统来看它建立了双重管理的体制。以前党工委无法对社区单位的党组织进行有效的联系通过网格化管理机制街道党工委就能够加强与社区单位党组织的联系。建立一种让社区单位党组织和基础社区党组织进行有效沟通的稳固渠道。其次从行政系统来看“场、所、院”例会办事处主任例会等机制的建立使条线部门之间的互动加强加强了统筹协调能力从而能够更好地应对各种问题提高办事效能与效率。另外还建立了社区志愿者的动员机制能够有效调动社区资源参与社区帮困、帮教、治安、调解等工作。这些机制的建立对于社区的建设与发展很有帮助。从效果上看它帮助解决了一些棘手问题。比如在开鲁新村社区党委成立之处就遇到了一个难题。几个居委想要联合搞一个大型娱乐活动但是却无法解决场地问题。在这种情况下社区党委就召开了一个包括社区党委的联席会议。在会上中原体育馆的党委书记主动请缨提供场地很快就为大家解决了这个难题。又比如殷行街道党员服务中心在选址完成后却遇到了楼内一些单位不愿搬出的情况。这时候一方面工程期限十分紧迫另一方面又不能采取强制措施。这时候“多网协同联合执法”的网格化治理模式又起很大作用。经过市光新村西片党建工作小组和派出所、工商所等部门的共同努力终于劝说成功让这几家单位主动搬出了大楼为大楼的翻修和施工赢得了宝贵的时间。事实上这种事例还有很多应当说通过网格化治理方式还是能够为社区的公共事务治理作出很大贡献的。三、殷行街道社区治理网格化的问题与原因分析从调查中也发现殷行街道的治理网格化工作也存在着一些问题。而且这些问题在上海市也具有一定的普遍性。比如网格化的泛化、网格化的虚化、网格化的无序化以及网格化的行政化等等。一社区治理网格化的问题分析网格化的泛化。进行网格化治理在某种程度上来说就是为弥补现有体制的不足。这尤其是指加强街居之间的有效联结清理日常工作中的一些空白点而这一点在体制设计之初也主要是希望通过社区党委来实现。但是随着网格化治理的推行网格化的功能与实施范围都被大大得泛化了。首先就网格化的功能而占已经被泛化到可以解决任何问题的地步似乎与党的系统和政府系统相关的所有问题都可以通过网格化来解决。因此这就导致了第二个问题从实施范围上来看网格化的范围也被大大泛化了。在党委系统和政府系统几乎每一个部门、每一个方面的工作万方数据都进行了网格化操作制定了网格化工作流程图安排了网格管理员。网格化的虚化。当网格化工作开展以后应当说也探索出了很多宝贵的经验。但是在具体实施的时候也存在虚化的倾向。首先从实施上来看有些人认为“这些只不过是完成上面的任务因此走走形式就可以了”在这种思想的主导下就导致了一些形式主义的行为。比如有的单位搞网格化不过就是做一张网格化流程图有的地方配备网格化管理员也就是赋予某一个人一个称呼而已等等。这些都没有做实网格化因此也只会使网格化工作只能停留于表层。其次从功能上来看也存在着虚化的现象。有些地方尽管也搞了网格化而且无论在机制上还是在人员配备上都落实得很好。但是这些机制和人员的功能却没能够实现明确的定位因此也就不能够很好地发挥实际作用。网格化的无序化首先从纵向上来看社区党委究竟设立在哪一个层面存在不同的理解与执行办法。有些人认为应该设置在街道层面有些人认为应该设置在街居之间。这样就给社区党委的设置带来了困境。因此在具体的操作过程中就有些犹豫不决。这种情况不只发生在殷行街道实际上在上海市层面杨浦区层面都存在这样一个问题。所以才有了卢湾区、杨浦区、徐汇区、长宁区等不同的探索模式。其次从横向上来看网格化管理缺乏横向的规划与协调。街道内各职能部门都有不同的网格化方案而各个部门之间网格的联系是匮乏的。这样在总体上就给人一种比较混乱的感觉一方面网格都纷纷建立起来了而另一方面各个网格没能够有效地整合在一起形成一个有机的网络体系。另外横向的无序还表现在横向职能部门网格化的泛化上面。每一个部门都进行网格化似乎网格化是适应于所有领域的而没能够考虑可能有些部门适宜网格化而有些部门就不适宜。总之这些方面都导致了网格化的无序。网格化的行政化。在网格化管理之初将社区党委定位于“社会领域的组织”主要从事“区域性、社会性、群众性、公益性”的工作。因此“去行政化”成为它的重要考虑之一认为这样可以避免增加行政成本、加重政府财政负担。但是在具体的实施过程中网格化的行政化倾向却在不同程度上表现了出来。具体而言每一个条线都要考虑设置网格指导员。女殷行街道工会就设立了四名网格化指导员四人集中办公因此又单独设立了一间办公室。而且为了对四人工作进行管理工会又专门指定一人负责日常考勤与管理。因此仅工会一条线就要增加五个人的工资和一间办公室的维护费用。他们的工资都是从街道行政预算中安排。显而易见这些设置与管理都是行政化的。这一点正好违背了一些最初的重要考虑。二社区治理网格化的原因分析那么为什么会产生这些问题呢在调查中发现最为根本的町能是两点一是对网格化管理缺乏明确的界定二是对网格化管理缺乏充分的认识。而在第一方面又主要是指对社区党委进行定性和定位的两个根本问题第二个方面主要是指对网格化治理的出发点和实际意义缺乏明确的认识。首先在社区党委的定性问题上不少人的认识是模糊的。比较有代表性的是两种认识或者倾向一是认为社区党委是社会性的党组织因而应当从社会性的角度进行机构和机制设置二是倾向于认为社区党委是一种组织但是具体如何定性却不太清楚因而在操作上往往会偏向于行政化设置。在定性问题上的分歧是导致社区网格化治理各