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社会治理体制改革的问题和趋向 提要 社会治理的理论分析路径上海社会管理体制改革历程与经验基层社会治理体制创新面临的问题对策思路 引言 社会治理的理论分析路径 2013年 十八届三中全会提出 创新社会治理体制 是社会治理理念的重大转变西方的治理理论定义 治理与统治相对 是各种公共机构 私人机构和公民个人管理其共同事务的诸多方式的总和 是协调多元主体的不同利益并采取联合行动的持续过程 全球治理委员会 背景 资源分散 政府有限 社会依赖 英语中的 治理 Governance 一词与 统治 Government 有共同的词根 Govern 这两个概念曾长期交叉使用20世纪90年代以来 西方政治学和经济学家赋予了 治理 一词新的含义强调其与 统治 不同 主要指一种由共同目标支持的活动 强调主体的多元化 特征 主体的多元性 不同性质的组织和个人 共同事务利益的调和性 不同利益的协调与联结 联合行动合作的规则性 未必有固定的架构 但有稳定的规则 治理是公共选择的过程 红色 公共利益public蓝色 群体利益partial绿色 个体利益individual 社会治理的五种境界 所有人都受益 合作双赢 有人受益但无人受害 帕累托最优 虽有人受害 但受益者所得大于受害者所失 即社会总收益在增加 通过合理补偿可以转变为第二种状态 帕累托改进 有人受益但其所得小于受害者所失 使社会总收益下降 使合理补偿没有可能 没有人受益 前三种境界都是值得肯定的 第四种是不成功的 而第五种可以算是害人又害己的 善治政府 企业的责任体系 慈善责任 社会奉献给社会捐献资源改善社会整体质量 伦理责任 自律精神行事合乎伦理有责任做正确 正义 公平的事避免损害利益相关者的利益 法律责任 经营底线守法 纳税 员工 安全 环境企业必须遵守 游戏 规则 经济责任 追逐利润几乎所有的活动都在利益的基础上 公民社会的建设 载体 志愿结社所形成的组织 NGO NPO 领域 自由表达与公共空间 行动 志愿或社会运动 公民社会 主体 自主与自律人格的公民 2011年3月11日 发生在日本的9 0级的强震 打破了日本地震史上的记录 中国地震专家孙士鋐表示 此次日本地震的破坏力相当于20多个汶川地震 日本地震时 日本大国民 大社会的作用 日本政府的表现颇遭人诟病 但政府的无能并没有导致毁灭性后果 因为政府并不是这个社会仅有的承重墙 日本社会是一个自治的社会 一个自治的社会是一个多中心的社会 有着密如蛛网般的承重墙 其中某道承重墙的塌陷 影响是局部的 不足以造成全局塌陷 公共媒体所起的作用 以NHK 日本放送协会 为代表的日本媒体 没有恐慌 但也没有煽情 而是以无微不至的 平实而精确的信息服务有人慨叹 NHK在救灾中所起的作用 甚至比日本政府还要大 日本的学校 社区 民间社团 都不约而同地起到了力挽狂澜的作用 没有行政命令 也不需要行政命令 几乎本能地投入了有序的救灾之中 免费的公用电话 免费的避难物资 免费的食物供给 有序而畅通的公共交通 启示 公民社会 高度自治 中国的治理词源含义 通过合理管治形成有条理 乃至自发的秩序 孟子 天下之生久矣 一治 一乱 墨子 天下兼相爱则治 交相恶则乱 经典案例 大禹治水的 疏 与 堵 背景 权力集中 利益多样 规律自在 特征 主体的多层性 从国家到个人分级 国家事务优先伦理的粘合性 统治伦理 统帅行动结构的封闭性 有稳定的框架 未必有固定的规则 儒家强调道德的力量 道之以政 齐之以刑 民免而无耻 道之以德 齐之以礼 有耻且格 论语 为政 用政令来治理百姓 用刑法来整顿他们 老百姓只求能免于犯罪受惩罚 却没有廉耻之心 用道德引导百姓 用礼制去同化他们 百姓不仅会有羞耻之心 而且有归服之心 社会治理创新中的文化基因 道家强调自然的力量 人法地 地法天 天法道 道法自然人们依据于大地而生活劳作 繁衍生息 大地依据于上天而寒暑交替 化育万物 上天依据于大 道 而运行变化 排列时序 大 道 则依据自然之性 顺其自然而成其所以然 佛家强调觉悟的力量佛教的 佛 就是觉悟者的意思 它从本质上可以归结为一种由觉而悟 从而拥有信仰的过程 从 社会管理 到 社会治理 十八届三中全会提出 创新社会治理体制 是社会治理理念的重大转变十八届三中全会对社会治理的框架设计核心目标 确保社会既充满活力又和谐有序主体架构 加强党委领导 发挥政府主导作用 实现政府治理和社会自我调节 居民自治良性互动规则体系 加强法治保障 强化道德约束 温岭 民主恳谈温州 民间商会上海 政府购买服务工资协商制度邻里关系模式 社会治理创新的中国经验 杭州上城区 政府行政管理与公共服务标准化体系 摊开杭州上城区的地图 市井热闹的清河坊 时尚浪漫的南山路 古韵风雅的南宋御街 万种风情一一呈现1个大体系 4个分体系 31个子体系 300余个职能标准化项目和800余项法律法规及政策组成 湖滨晴雨工作室 推进政府服务创新 引导公民有序参与公共事务老中青三代价值观碰撞有啥火花 我们的价值观 主题核心词征集引发市民大讨论 感恩 奉献 信仰成热词 西湖边的居民谈如何让西湖更美 1 党组织 430多万个基层党组织 2 政府组织3 企业组织 企业社会责任 社会企业 4 社区组织 以8万多个居委会 60多万个村委会为基础的居民自治组织 5 事业单位 130多万个 近3000万人 6 社会组织 社团 基金会 民办非企业单位 中介服务机构 全国近40万个 7 人民团体 工 青 妇 科协 文联 和行业协会组织 我国社会治理的组织框架 过去 政府 单位 个人行政化的社会目前 政府 个人碎片化的社会理想 政府 社会组织 个人自组织化的社会 行政化的社会是臣民社会 社会缺乏活力 治世 顺民 乱世 暴民碎片化的社会是一盘散沙社会 社会无凝聚力 官民容易对立自组织化的社会是公民社会 大众既有个人的权利意识 又有社会的责任意识 社会碎片化 公民意识普遍提升 从基层视角看 无论领导干部层还是普通民众层 都大大提升了自己的公民意识 意见领袖现象 韩寒韩寒们被民众视为自己的 代言人 以博客为阵地 对各种公众事务 新闻事件发表辛辣独到的见解 逐渐被很多人奉为精神偶像被民众视为 代言人 目标 迈向公民社会 据 中国私人财富报告 个人资产超1亿元的大陆企业家有27 已移民 还有47 正在考虑移民 必须把经济体制改革 政治体制改革 社会体制改革结合在一起 才能提高人们的社会预期 柳传志表达了企业家们的心态 中国社会治理的创新取向 兼顾活力与秩序的治理目标回应市场化 现代化 信息化带来的多元社会诉求国家主导 多元合作的主体架构党委领导 政府主导 社会各方参与 责任共担法治 德治 自治并用的治理规则实质就是一场政府改革 主要表现为从全能政府到有限政府的转变 从管制政府到服务政府的转变 及从权力政府到责任政府的转变 二 上海社会管理体制改革历程与经验 上海社会管理体制改革历程的简要回顾1986 1995 充实街道管理服务基础86年首次街道工作会议 突出街道综合协调作用构建社区服务体系 完善社区服务设施重点是实施实事工程 解决市民生活难题1996 2004 确立 两级政府 三级管理 体制96年首次城区工作会议 中心城区按 条块结合 以块为主 原则实施街道体制综合改革00年首次社区工作会议 着力建构 四级网络 推进居民自治 实施居委会直选 丰富自治载体重点是充实基层管理 增强托底保障功能 2004 2014 探索社会建设与社会协同机制04年推出 两化一覆盖 社区建设方案06年全市社区建设扩大试点会议 09年推出公益招投标 公益创投机制突出特征是局部探索 基层竞争 社区党建 1 3 体制 社区服务从 3个中心 到 6个中心 城市管理从网格化管理到 大联动 大联勤 探索社会组织培育机制 规范政府购买服务程序 探索社区共治 上海社会管理体制改革中的三条主要脉络管理重心下移80 90年代中后期 向区县下放财权 管理权90年代中后期 事权重心落到街道 向居委会延伸新世纪以来 加强第三级管理 提高管理服务效率和水平条块资源整合 三个中心 整合面向群众的基本服务资源社区网格化管理整合管理执法力量区域化党建整合社区社会资源推进社会参与推动社会事业领域政社分开 转出部分公共服务职能加大培育扶持力度 提高社会组织承接政府转移职能的能力构建社区自治和共治平台 不断优化社区治理结构 上海社会治理体制改革探索的主要取向社会管理与特大城市经济转型步伐相协调注重通过保障和改善民生回应社会服务需求注重通过党政体系向基层延伸组织社会秩序 2014市委一号课题 改革路径 下沉上收 让基层更加有职有权有物有人课题组最终形成了 1 6 文件包括 关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见 以及深化街道体制改革 完善居民区治理体系 完善村级治理体系 深化拓展网格化管理提升城市综合管理效能 组织引导社会力量参与社区治理 社区工作者管理办法等6个配套文件 三 转型发展与基层社会治理体制问题 新一轮转型发展提出的新要求从发展水平看 后工业社会结构特征更加明显人均GDP进入国际中上等富裕国家地区水平社会就业结构转型 利益和需求多元 权利意识增强经济增长速度趋缓 发展成果的公平分配问题凸显 从发展动力看 向管理和服务要红利阶段来临资源环境 商务成本 社会人口等 硬约束 越来越多 创新驱动 转型发展 战略要求着力增强城市软实力必须重视统筹经济发展 公共服务 社会建设和体制改革社会治理创新已经是新一轮转型发展的内在构成组成部分 眼下 中国大城市华灯璀璨 高楼林立 可是 城市化一味求大求洋求快 城市病 越来越严重 房价高 就业难 看病贵以及教育 养老 生活环境 食品安全等问题突出 面临 城市化陷阱 据第六次人口普查公告 全国城镇人口比例达49 6 但如果以户籍为标准 起码有1亿多生活在城里的人没有真正城市化 而是 被城市化 了 许多进城打工者实现了职业转换 地域转移 却未能实现身份的转变 一些农民多年在城里打工 举家进城却扎不下根 城市内形成了城乡二元结构 即户籍市民与无户籍农民工 上海 必须面对的 流动人口问题 从基层基础看 社区服务管理面临系列新挑战城郊社区的建设与管理压力凸显中心城区的社区结构发生重大变化社区工作的对象和内容扩展到实有人口信息化 网络化对传统社区工作方式提出了严峻挑战 基层社会活力动员不足从组织主体看 居民自治缺乏有效的组织动员 居 村 委行政化运作 社会组织 企事业单位的治理功能尚未凸显 社区委员会等共治平台异化为单纯的民意表达或资源奉献从合作机制看 社区呈现原子化 碎片化格局 缺乏自主参与的制度化载体和纽带 现有合作过度依赖行政整合 进而转化为基层行政负担从资源配置看 居民权利意识觉醒 但重回应缺引导 公民教育缺位 呼吁居民家园意识 但社区公共性建构缺乏利益连接 期待共担社会责任 但缺乏有效的激励机制 清水湾公寓36辆豪车反光镜一夜间被盗保安称探头太少 人力不足之前也听闻小区里有过个别宝马车反光镜被盗的事情 深化自治内涵 长宁区新华居民委会的 一社三会 机制居委会动员 引领 组织居民自治自上而下的延伸与自下而上的扶持相结合 动员 组织居民组织参与网络逐级搭建居民自组织的协作平台 拓展居民自治空间以自治增量冲淡居委会的行政化形成缜密的居民自治组织网络 有较强的动员能力 39 居委会 葫芦缘议家社 弄堂自治组长协调会 文体团队联谊会 社会团体联席会 弄堂自治小组 巡逻 车管 调解等共同协商 文化娱乐 邻里关爱等团队带动参与 老协 妇代 侨联等资源整合 指导 服务 基层行政主体条块错位从主体关系看 条上的行政执法在社区缺位 专业服务却向街道转移 街道职能无序扩张 运转紊乱 只能采取大量权益之计从合作机制看 社区服务管理中 条强块弱 格局再次凸显 街道难以有效整合条线职能部门 也无力动员社会力量参与社区共治从资源配置看 资源权力仍然在条 而条上缺乏动员社会的政策设计动力 事务责任主要在块 而街道权能仍按托底保障职能配置 在效率取向下 街道面对事务膨胀只能沿用科层式管理路径 举例 一上就闹 一闹就停 如何破解 邻避效应 与因势利导 从 决定 宣布 辩护 走向 参与 协商 共识 1 政府提供项目候选方案 申明优劣利弊 2 政府公开赔偿方案 主动寻找民众心理价位 3 建立利益交换机制 如果在你家旁边建 未来在社区福利将会有多少好处 4 用法律规定下来 刻在路边 保证取信于民 无论政府换届都保证诚信执行 镇村体制面临城市化挑战从主体关系看 传统村庄解体 城市社区嵌入 居民流动性剧增 社会整体重组 村 居组织体系重建的压力凸显 政府行政体系不适应居民对管理服务的精细化要求从合作机制看 镇村关系调整的复杂性 镇居关系建构的陌生性 社会化参与主体的空白性从资源配置看 镇政府可投入社会治理的行政 财力资源制约 大区域管理服务资源有效下沉的承接平台缺乏 村庄工业化之后的公共服务责任问题 视频 郊区新城之困 思考 为什么基层反映的都是老问题 用体制内的老办法解决体制外的新问题 基层创新难以被吸纳为制度创新的要素 没有看到环境 条件的变化分析两个突出矛盾 村居干部队伍的后继乏力问题 网格化管理的联动联勤机制问题 核心归纳 社会治理体制的三个维度主体关系 核心是政社关系资源配置 核心是权责关系合作机制 核心是服务效率 四 创新基层社会治理体制的对策思路 1 增强社会体制改革的系统性直面国家与社会关系调整的大趋势政社关系 政府对社会的基本功能是服务 管理社社关系 社会主体间的链接机制是自愿组合党群关系 政党对社会基本功能是动员 整合 引领基层治理创新的核心任务是什么 培育社会主体的参与活力 市场 社会建设提升国家主体的治理能力 执政党 政府建设创新党和政府主导多元治理的机制 首要责任主体 优化 镇管社区 模式夯实社会治理基础 针对快速城市化地区 特别是辖区面积大 人口规模大 经济发展能力强的大型镇 在不改变现行镇行政建制的基础上探索的社区管理