国企改革问题.doc

来自管理视角：国企改革的问题与对策2005-10-9第十一期-国企专题文/佐佑顾问“国企”出身于全民所有制性质，历经国营企业、国有企业、国资企业的身份演变，至今仍是国家经济发展的主体力量。随着改革开放的深入，“姓社还是姓资”“计划还是市场”的争论已成历史，但围绕国企改革依然存在不少热点问题：改制问题、管理层收购问题、国有资产流失问题、治理结构问题、三项制度改革问题、股权分置问题，等等。这些问题看上去很多很大，但拨开问题的表象，问题的实质并不复杂。要有效解决问题，须从认识问题入手。如何认识国企改革的问题呢？回顾国企改革的基本脉络宏观层面上，国企改革是国家经济改革的核心。国家经济改革的理论不断突破，从计划经济到计划为主、市场为辅，再到社会主义市场经济，这指导着国企改革实践的持续深化。目前，国企改革的市场化进程已不可逆转，中国加入WTO和全球经济一体化又加速了这一进程。中观层面上，国企改革的逻辑主线，是如何处理政府、企业和市场三者之间的关系。从这个角度看，国企改革经历了政府主导、企业主导和市场主导三个阶段。目前，成立国资委、加快政府体制改革、推动投资主体多元化等举措，标志着市场正成为国企改革的主导力量。微观层面上，国企改革始终围绕所有权与经营权的分离、经营权的委托与管理：先是政企分开，放权让利，实施承包制；后是建立现代企业制度，国企改制上市；再是国资委成立，监管国企的国有资产。目前，建立法人治理结构与转换经营管理机制，是国企改革最核心的内容。审视国企改革的主体思路中国经济改革的方向是建立完善的社会主义市场经济体制，而国企作为经济改革和发展的主体，置身于计划经济向市场经济的转型，必须不断调整治理体制和管理机制，以适应市场经济的要求。因此，市场化是国企改革的中心目标。国企要实现市场化的目标，关键是建立起有效的法人治理结构，出资人董事会监事会经理层各负其责、协调运转、有效制衡。而投资主体多元化、股东多样化是良好治理结构的前提，这就要求对国有独资企业进行股份制改造，简称为“国企改制”。国企改制的成果之一是“上市”，上市反过来有助于固化改制的成果，但上市并不是改制的唯一目标。针对国企改制，国家以市场化为方向，结合具体实际，确定了分类管理、抓大放小的战略：对规模和影响不大的中小国企，国家全身退出，股权出售给个人或民企，实现私有化；对处于竞争性领域和行业的大中型国企，国家部分退出部分保留，经营者和职工各占一部分，还可引入战略投资者，实现股权多元化；对于涉及国家安全和国民经济命脉的关键领域和重要行业的大型国企，在确保国家控制地位的前提下，通过引入多种经济成分的企业入股，重点是引入战略投资者，实现股权多元化。目前还存在国有独资企业，但今后也面临着改制。总体来说，国企改革的重心首先放在企业外部，通过市场、客户、竞争、股东等引发的压力和动力，让国企成为真正意义上的企业。但内部改革不容忽视，国企既需要良好的法人治理结构，也需要有效的管理机制和制度；好的治理让管理更有序，但不能替代管理。尚未实施改制的国企，沿着改制之路前行；在此期间，内部改革不能观望或止步，而要有所作为，特别是在“三项制度改革”方面。已改制企业或上市公司，内部改革更要加大力度，不断完善市场化的激励约束机制和人力资源管理制度。观察国企改革的实践问题顺着上述的主体思路，各行各业的中央和地方国企，有步骤地踏上改革之路。由于政治、经济、文化和法律等多方面原因，在国企改革的具体实践中，出现了几个比较集中的操作性问题。一是证券市场效率问题。将国企改制后在境内外上市，这是国企改革的重要路径。境外证券市场有严密的法律和规则，运作经验也比较成熟。而基于承载国企改革与解困的历史使命，国内证券市场从诞生的那一天起就有缺陷。再加上不法分子的推波助澜，以及各方经验的欠缺，证券市场逐渐失信于人，各类问题最终彻底暴露。目前，证监会制定了系统的解决方案：推动股权分置改革，强化上市公司规范运作，大力发展机构投资者，健全相关法律法规，证券公司综合治理等。国资委制定相关文件，限定国有控股上市公司最低持股比例，确保国家对某些行业的控制。作为上市公司最重要的外部环境，证券市场效率问题的解决，有利于优化国企法人治理结构，准确评价国企市场价值和经营业绩，并采取期权等手段有效激励国企高管人员。二是管理层收购问题。“郎顾之争”曾引发学界和企业界的热烈讨论，在讨论声中，伊利等上市公司高管频频出事。郎咸平对国内MBO案例的质疑，本来就没站在国企改革的角度，因而也就谈不上拥护或反对国企改革。管理层该不该持股？该持多少股？股价怎么计算？资金从哪里来？这是MBO的操作问题，而实质问题在于：管理层持股更有利于企业可持续发展吗？更有利于股东价值最大化吗？未必。因为，管理层其实就是职业经理人，而职业经理人不一定要持股，不见得要成为有分量的股东。对于职业经理人，只要激励约束机制到位，照样能激发其为公司创造价值；而且，公司还可以通过期权手段，激励其关注公司的长期价值。对那些适合做MBO的国企，还要追问：交易过程合法合理吗？交易结果公平公允吗？有没有损害国家利益和职工利益的行为？国家要健全法律法规和政策，建立公开、透明的规则和程序，严惩违法违规者，以规避管理层的道德风险。三是高管人员选聘问题。在原有的干部管理体制下，遵循“党管人才”的原则，国企高管（包括董事长、党委书记、总经理等）由上级党委组织部门考察、任免、调配。虽然国企取消了行政级别，但国企高管的级别仍有价值，卫留成和苗圩从国企到政界的移动，并非特例。党管人才与企业用人差异很大，四大电信运营商高管人员的对调，怎么看都不是企业行为。从规范的法人治理结构来讲，股东选派出资人代表，出资人代表组成董事会，董事会选聘总经理，总经理选聘班子成员。董事会还下设提名委员会，支持高管选聘工作。解决高管人员选聘问题，一是完善公司法人治理结构，重点是健全董事会的功能；二是建设出资人代表和职业经理人市场，形成市场供求关系、人才价格及流动机制；三是把企业党组织的工作与法人治理结构衔接起来，可在董事会和经理层中实行双向进入，交叉任职。在高管人员选聘上，各级国资委频频出招，乃至面向全球招聘人才，虽有越位之嫌，主流却值得称道。四是职工身份转换问题。在国企改制之前，特别在劳动法出台之前，作为全民所有制性质的国企，是公有制经济的主体；国企职工是国家主人，具有国家干部和工人身份；国家事实上承诺了职工的终身就业，职工与国企之间不存在契约关系，后演变成无固定期限劳动合同关系。国企改制重新界定了国家、企业和职工的关系，职工的国家身份就此解除，职工与企业建立起基于劳动合同的雇用关系。这在理论上没问题，关键是实践中如何操作。在下岗分流、减员增效的改革阶段，主要以买断工龄来实现身份置换，但由于补偿标准总体水平不高，各地区各行业各企业又存在较大差距，出现了不少不和谐的现象。新一届政府提出“和谐社会”的主张，更加关心国企职工的利益。在新一轮的改制改革中，一是健全社会就业和社会保障体系，减少职工的后顾之忧；二要制定合理的职工经济补偿金标准，提高职工对改革的支持度；三要把关系职工切身利益的事项，交由职工代表大会表决。五是管理机制和制度问题。国企改制有助于建立法人治理结构，这是做好做强企业的基础，但绝不能保证企业做强做大，一些股份制企业或上市公司照样效益低下以至破产倒闭。最重要的是，建立一套有效的管理机制和制度体系，激发企业组织的动力和活力，调动企业各层次的积极性和主动性。其中的重中之重，是高管人员激励约束机制和人力资源管理制度。国家一直在推动“三项制度改革”，目标是“人员能进能出、职务能上能下、工资能升能降”。这在市场化企业看来的基本常识，在国企改制之前简直比登天都难；职工身份问题是个症结，根本谈不上人员的市场化配置，造成冗员多而人才少。改制无疑是个最好的契机，能有效解决职工身份问题，使得“三项制度改革”有了突破口，现代人力资源管理也有了起步点。国企要在改制的同时，顺势而为地开展人事改革，搭建人力资源管理体系。由于国企传统机制制度的起点不高，这方面改革的空间就更大，改革的成绩也就更显著。六是历史和社会包袱问题。国企一度扮演了多种角色，承担了多重责任，几十年来沉淀下许多历史性问题，背负起很多社会性包袱。为此，国家出台了一系列支持性的政策，帮助国企实现主辅分离、辅业改制，解决冗员过多问题；帮助国企分离企业办社会的职能，对国企离退休人员实现社会化管理；逐步完善社会保障体系，救助和扶持国企中的弱势群体。随着国企改制、改革与发展，在各级政府的支持下，这些问题会逐步得到解决。 明确国企改革的目标方向回首过去，国企改革已磕磕绊绊地走了20多年。虽不乏改革理论和政策的指导，但总体上还是“摸着石头过河”。现实存在的诸多问题，如何来加以解决呢？国企改革究竟何去何从？我们既不能就事论事地解决个别的问题，也不能凭以往经验来解决今后的问题，而要从更宽阔更长远的视界中，寻找解决问题的根本答案。我们可以没有清晰的蓝图和具体的计划，但要有明确的方向和整体的规划。分析国内外政治、经济、社会和技术的发展趋势，国企改革的目标方向是：市场化、国际化、人性化。首先，市场经济作为更有效率的资源配置方式，必将成为中国未来经济运行的主体形态，因而市场化必然是国企改革的目标状态。国企将遵循市场原则和规则，建立法人治理结构，凭借核心竞争力在市场中竞争，在竞争中获得市场价值，回报股东和利益相关者。其次，在信息技术的推动下，全球经济一体化正在加速，市场已分不出国内和国际，国企的国际化已势不可挡。国企将遵循国际准则和游戏规则，在国际分工中谋求生存发展，直接与国际同行竞争，整合国际市场的资源。最近中海油等国企的并购举动，吹响了国企向国际化进军的号角。再次，自由、平等和民主，是全人类共同追求的基本价值。尊重人性、以人为本，已不再是政治上的空洞口号，而是各国政府执政的实际出发点。中国新一届政府也大力倡导建设和谐社会，健全社会就业和社会保障体系，解决社会分配不公、贫富差距过大等问题。国家经济和企业的持续发展，有赖于人力资源开发和人力资本投资，这亦是各国各界的普遍共识。从多个角度来看，国企都将越来越具备人性化的特征。 寻找国企改革问题的对策一是坚持国企改革的目标方向。所有的改革方案和举措，都要有利于国企的市场化、国际化和人性化。对大多数国企来说，改革的优先目标还是放在市场化上。不变革计划经济所养成的国企惯性，不树立市场化的价值导向，国企就难以适应市场环境及其变化，就很难获得生存和发展；而没有发展所创造的时空，国企就无法解决所面临的问题。而国企的市场化变革和转型，首先是价值导向的转变：从“官本位”到“价值本位”，从向政府负责到对股东负责，从关注内部到关注外部，从上级满意到客户满意。再基于新的价值导向，搭建新的价值平台，并以此平台延展出新的管理机制和制度体系。国际化是个空间概念，国企的国际化意味着能适应更大范畴的竞争，能在更大领域生存和发展。若是缺乏市场化的观念和能力，国际化就如同空中楼阁。人性化目标引导国企尊重客户、股东和员工，尊重各个利益相关者，以实现利益共享和事业多赢。二是树立全新的国企改革观。首先，改革理念应“以人为本”。改革的目的是解放生产力、发展生产力，人是生产力的主体，改革最终是解放人、发展人。改革只是一种手段，人则是改革的出发点和根本目的。改革方案既要考虑企业效率和效益，还要考虑社会公平和和谐；否则，任何改革都无法成功，还可能激化社会矛盾，引发社会冲突乃至动荡。其次，应实行参与分享式改革。要让绝大多数人参与改革，并分享改革成果；要让所有的利益相关者参与改革，享有知悉权、表达权和投票权。改革是各方妥协的过程，但仍会有受益者和受损者；成功的改革就是扩大受益面，减小受损面，并且让受损者得到合理的补偿。再次，改革要有规则和透明度。这样，改革的效率和公平性会更高。有了规则，人们就会对改革产生稳定清晰的预期，而且便于人们遵守规则，监督规则的执行。另外，在形成、制定、实施改革方案的过程中，通过不断地披露信息，使利益相关者及时了解，产生清晰稳定的心理预期。三是并行推动“三制”改革。“三制”指体制、机制和制度，三者三位一体。“三制”不断改革到位，就不断逼近国企改革的目标方向。国企改革，既要改革体制，核心任务是建立法人治理结构；也要改革机制，中心任务是建设高管人员激励约束机制；还要改革制度，重点任务是设计人力资源管理体系。体制尚未改革的国企，优先考虑体制改革；正在实施体制改革的国企，最好同时推动机制改革和制度改革；已经改制或上市的国企，一方面要推进公司治理转型，一方面要通过机制和制度改革。而无论处于何种状态的国企，“三项制度改革”都势在必行，而且也完全具备改革成功的条件。市场环境越来越成熟，国家法规政策越来越健全，社会文化观念越来越理性，这为国企人事制度改革提供了良好的外部条件。国企自身的文化凝聚、人才积累和管理沉淀，使国企人事制度改革有不错的内部条件。因此，国企不要高估人事制度改革的难度，只要改革的方向正确，改革的观念到位，改革的方法得当，就一定会卓有成效。四是以价值平台为改革杠杆。国企普遍存在着这些问题：战略不清晰或执行不到位，部门职责和业务流程不清晰，岗位定位和员工角色不明确，人与岗位不匹配，一岗多人或一人多岗，冗员多而人才少，人才评价标准和业绩考核标准不清晰，工资分配不合理、不公平，员工晋升和职业发展通道单一，等等。解决这些问题的关键在于，面向国企改革的目标方向，搭建新的系统性的价值平台，承载起市场化、国际化和人性化的价值导向；通过建立现代人力资源管理体系，传递